財政轉(zhuǎn)移支付安排績效考評民主化改進(jìn)之探究

夏冬泓

淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223001

一、公共支出績效考評制度變革財政民主轉(zhuǎn)向

公共支出績效考評制度源于美國，發(fā)展先后經(jīng)歷幾個階段。早期財務(wù)評價階段起始于二十世紀(jì)初，受公共工程社會效益概念影響，基于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，側(cè)重政府公共支出項目的合規(guī)合法，追求經(jīng)濟(jì)性、效率性即“2E”目標(biāo)，將過程控制置于結(jié)果導(dǎo)向之上。后來在政府推行績效預(yù)算、零基預(yù)算的背景下，發(fā)展為績效審計階段，轉(zhuǎn)而貫穿“3E”原則，在原來基礎(chǔ)上增加效果性目標(biāo)，開始注重公共投入產(chǎn)出結(jié)果?；诟＠?jīng)濟(jì)學(xué)與凱恩斯主義的社會費用——效益分析理論，運用帕累托準(zhǔn)則，謀求公共項目社會福利改善。1936年，美國《全國洪水控制法》首次運用費用——效益分析法。20世紀(jì)80年代起，伴隨新公共管理運動對政府管理創(chuàng)新的推進(jìn)，公共支出績效考評又進(jìn)一步演進(jìn)到績效評價階段，“3E”原則隨之拓展成“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性，融入公共支出結(jié)果契合性，亦即更為注重作為納稅人的居民對公共產(chǎn)品與服務(wù)的主體感受與滿意程度。此時，財政支出績效評價實際上已置于民主范疇，開始針對目標(biāo)本身進(jìn)行糾偏糾錯。整體上，前兩個階段仍處于工具理性階段，囿于公共支出投入、產(chǎn)出的比值關(guān)系。第三個階段開始融入納稅人的主體要素，關(guān)注其公共需求滿足本身，已拓展為價值理性階段。[1]由此可見，西方公共支出績效考評這種發(fā)展脈絡(luò)實際上與日本稅法學(xué)家北野弘久主張不謀而合。北野弘久認(rèn)為今后的租稅法律主義理論必須要以租稅的征收與使用相統(tǒng)一的概念為前提，并以它作為廣義的財政民主主義的一環(huán)來構(gòu)成和展開。以“新財政法學(xué)”立場，從納稅者、納稅者基本權(quán)的角度對財政權(quán)力作用法和財政管理作用法進(jìn)行統(tǒng)一的、綜合的研究，是租稅法律主義理論及稅法學(xué)的最終發(fā)展方向。換言之，財政公共支出績效考評，在最大限度追求公共支出帶來的產(chǎn)出效益與社會效益的基礎(chǔ)上，最終不能偏離財政民主導(dǎo)向，否則便會誤入歧途，無從建立起負(fù)責(zé)任的公共支出文化。

作為聯(lián)接財政征收與公共支出的橋梁與紐帶，財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排，關(guān)涉到財政集權(quán)與分權(quán)間的調(diào)適，本身也是對各級政府事權(quán)、財權(quán)不匹配的糾偏與彌合。經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付予以財政調(diào)整，使符合居民偏好的合意性公共服務(wù)與公共物品得以提供，納稅人基本權(quán)利才能獲得較為圓滿的實現(xiàn)。這樣，一旦納稅人地位得到承認(rèn)，納稅人意識及納稅意愿就會增強，稅收征納雙方主體易于產(chǎn)生良性互動，從而在根本上維護(hù)稅收征納秩序。如果轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)功能目標(biāo)受阻，績效不佳，無論納稅正義如何秉持，納稅人權(quán)益保障仍然存在缺憾。然而，無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，如果考量財政民主導(dǎo)向元素，財政公共支出績效情形并不十分樂觀。

二、一般性轉(zhuǎn)移支付績效考評域外借鑒及自身完善

對國民的社會生活尤其是經(jīng)濟(jì)生活，國家應(yīng)該通過財政等手段，積極地加以干預(yù)。通過這樣的措施，來確保所有階層的國民能過最低限度的文化性生活，使國民中的每一個人，在實際生活中確實能實現(xiàn)自由和平等。[2]一般性財政轉(zhuǎn)移支付功能發(fā)揮，在于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為國民基本權(quán)的兌現(xiàn)提供基本條件。就通過財政補助讓居民基本權(quán)利獲得保障方面，美國司法機關(guān)持積極態(tài)度，認(rèn)為在最一般的層面上，核心福利權(quán)是一種在公共法案回應(yīng)性和負(fù)責(zé)任的過程中考慮個人利益的權(quán)利。對此也有不同意見。第一個反對意見是，這些權(quán)利不能一致地具體規(guī)定。一些案例確認(rèn)了這一反對意見，因為它表明法院不能具體規(guī)定實施福利計劃的詳細(xì)規(guī)則，但它被反駁在一定程度上表明這種規(guī)定對于有效干預(yù)是必要的。第二個反對意見是，強制執(zhí)行積極性權(quán)利需要重新分配稀缺資源，通常會犧牲無法辨識但可能同樣重要的利益。然而，積極性權(quán)利的實施不能考慮到競爭應(yīng)用的相對價值似乎是錯誤的。第三種批評是法院要求廣泛領(lǐng)域的公共改革，缺乏政治合法性與政治權(quán)威。[3]在日本，作為一般性轉(zhuǎn)移支付形式的地方交付稅，盡管用于其計算的基準(zhǔn)財政需求額以及基準(zhǔn)財政收入額，不過是撥付地方交付稅的相關(guān)資料和根據(jù)而已，并非是為約束地方公共團(tuán)體的預(yù)算行為而設(shè)置。但法律或者政令要求地方公共團(tuán)體維持一定的行政規(guī)模和行政服務(wù)水準(zhǔn)，這是各個地方公共團(tuán)體義不容辭的義務(wù)。假如消極懈怠，導(dǎo)致地方行政水準(zhǔn)下降，中央政府相關(guān)行政機構(gòu)有權(quán)對該地方公共團(tuán)體提出警告，促其整改。[4]

我國一般性轉(zhuǎn)移支付資金撥付到地方后，社會性支出的保障至關(guān)重要。對于地方政府而言，一旦從中央獲取自主支配的一般性轉(zhuǎn)移支付資金后，在現(xiàn)行晉升錦標(biāo)賽環(huán)境下，層級制特征明顯，下級只對上級負(fù)責(zé)。而在上下層級之間信息不對稱情形之下，為克服這種限制，下級政府在短期內(nèi)做出政績是傳遞強烈信號的理想選擇，于是建設(shè)性支出沖動往往更為強烈，社會性支出卻激勵不足。有鑒于此，在財政公共支出績效考評中，一方面，尊重下級政府財政支配自主權(quán)，在此范圍內(nèi)不宜介入；另一方面，需融入對社會性支出的更多關(guān)注權(quán)重，彰顯基層居民在政府公共服務(wù)供給活動中，就自身公共需求滿足程度或狀況的話語權(quán)，督促地方政府加大對基本公共服務(wù)尤其是強制性支出的投入，最大程度地保障國民基本權(quán)益的實現(xiàn)。

一般性轉(zhuǎn)移支付中，就地方省市而言，績效考評主體主要中央財政部門及省市代議機關(guān)；就地方各層級政府來說，績效考評主體為上級政府財政部門及本級政府代議機關(guān)。以上一層級財政部門作為考評機關(guān)，基于其代表上級政府就下?lián)艿囊话阈赞D(zhuǎn)移支付款項予以業(yè)務(wù)方面的考察與評價。以本級代議機關(guān)作為考評機關(guān)，是出于民主責(zé)任制的考量，人民有權(quán)通過自己選舉產(chǎn)生的代表，對自己繳納的財政資源再配置去向予以考察和評價。

三、專項補貼項目制的異化及其績效考評民主化改進(jìn)

專項轉(zhuǎn)移支付即專項撥款，旨在克服公共物品外溢性、發(fā)展公共事業(yè)、實現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，本身便內(nèi)含績效要求。對專項撥款及其采用形式項目制，有學(xué)者持樂觀態(tài)度，認(rèn)為有效設(shè)計的?？顚Ｓ弥贫龋梢韵拗普畡兿骷{稅公眾的程度；可以使政府產(chǎn)生積極的動機提供納稅人所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。[5]專項撥款是中央政府實施宏觀政策導(dǎo)向和行業(yè)、部門管理的重要工具，在加強中央政府調(diào)控地方政府行為，優(yōu)化地方財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地方財政資金投向國家重點支持和發(fā)展的事業(yè)等方面，具有一般轉(zhuǎn)移支付無可替代的作用。[6]而項目制作為國家財政制度由財政包干制轉(zhuǎn)為分稅制、財權(quán)日益集中于中央的情況下，為實現(xiàn)社會公平和均衡發(fā)展，實行財政轉(zhuǎn)移支付再分配，資金依靠“條線”體制在行政層級之外另行運作的機制，主要是國家為實施其政府職能或促進(jìn)某一地方或某一領(lǐng)域的工作進(jìn)展而配套專項資金以高效率地實現(xiàn)政府目標(biāo)。它超越了行政科層制，為權(quán)力的運作注入了競爭性的市場因素，具有行政配置和自由競爭的雙重性，既保障了中央集權(quán)體制的運行，又在一定程度上克服了官僚科層的弊病，既運用市場機制提高了地方政府的積極性，又在一些方面防止了市場對公共領(lǐng)域的過度擴(kuò)張和侵蝕。[7]但同時也有學(xué)者持謹(jǐn)慎態(tài)度，并通過實證研究，發(fā)現(xiàn)在財政資金的“汲取”與“下放”中，地方政府對于專項資金的轉(zhuǎn)化與變通，使得項目難以按照預(yù)期的目標(biāo)得到落實，反而因原體制的優(yōu)勢，集投資者、占有者、委托者、經(jīng)營者于一身，輾轉(zhuǎn)騰挪，多番變化，使項目的原初方案大打折扣，公共服務(wù)和公共事業(yè)建設(shè)也難于保證。[8]“項目制”成為中央進(jìn)行財政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標(biāo)，用項目獎勵引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來調(diào)動地方政府和其他承包者的積極性，推動政策實施。地方政府競相試圖最高程度地達(dá)到中央所設(shè)置的目標(biāo)，中央則通過嚴(yán)密控制的目標(biāo)責(zé)任制來審核地方政府和官員的政績。一方面是過度集權(quán)和官僚化、形式化的政治體制，另一方面則是道德價值的缺失以及逐利價值觀向全社會滲透。兩者結(jié)合，項目制所導(dǎo)致的結(jié)果往往不是“現(xiàn)代化”、“合理化”以及政府從管制型到服務(wù)型的“轉(zhuǎn)型”，而是官商逐利和政權(quán)經(jīng)營，以及日益顯著的貧富懸殊。顯然需要其它的制度配套和較崇高的價值取向，方才可能展示其所可能起的“現(xiàn)代化”和“合理化”作用。[9]項目制作為一種制度化的財政轉(zhuǎn)移支付手段，表達(dá)著新舊體制銜接過程中政府間既得利益的補償關(guān)系，從財權(quán)的角度重新建立中央與地方、地方與基層之間相互依存和制約的關(guān)系，形成一整套自上而下的動員型財政體系，引導(dǎo)和控制著國家和地方財力的投入方向，向地方傳達(dá)國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會的意圖和責(zé)任，屬于在層級管理和控制之外由國家(或地方)直接控制地方(或基層)財政運作的一種途徑。國家部門通過“發(fā)包”項目，自上而下地發(fā)布重大問題的焦點事項，動員地方財政以配套的方式向項目指引的專項建設(shè)任務(wù)投入。但問題是，官僚制度一個不可避免的缺陷是，官僚們更在乎的是例行公事，而不在乎結(jié)果。[10]項目制過于注重項目建設(shè)本身，難以關(guān)注對受益者的實際效用。專項資金使用與落實過程的標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化，雖有助于解決監(jiān)管中的問題，但易于形成操作上技術(shù)復(fù)雜而處理上卻簡單化的傾向，從而忽略地方和基層的現(xiàn)實條件與能力，不能給理論上的受益者留有自主性和參與空間。對項目進(jìn)村的考察顯示，在項目推行中成功將項目引入轉(zhuǎn)變成為一個公共事項，從中激活村民的參與熱情，讓他們在可能自主的環(huán)節(jié)上通過民主參與進(jìn)行選擇和決策，通過協(xié)商消除分歧和沖突，通過合作抵御項目輸入可能帶來的風(fēng)險，對于村莊合理整合、長久治理，顯得更為重要。[11]

可見，專項轉(zhuǎn)移支付借助項目制運行過程中，為實現(xiàn)一定國家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，貫徹手段帶有濃厚的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)特性，以便發(fā)揮層級監(jiān)督作用，保證項目績效。然而，一旦這種自上而下的層級監(jiān)督忽視作為受益主體的居民的切實需求與權(quán)益主張，無論民生項目初衷多么美好，宏觀調(diào)控意圖如何至善，項目制均可能扭曲變形，造成事與愿違、始料未及的結(jié)果。因為居民主體地位未能得以彰顯，民主監(jiān)督缺位，基層政府官員可以在大張旗鼓制造不折不扣完成項目的假象中，進(jìn)行官商勾結(jié)、錢權(quán)交易，而中央由于信息不對稱，對此鞭長莫及。另一方面，在一味唯項目制而推行項目的環(huán)境下，缺失應(yīng)有的回應(yīng)機制，居民的合理訴求沒有空間與途徑在項目拓展中整合進(jìn)來，常常被應(yīng)接不暇的項目所“綁架”，利用專項轉(zhuǎn)移支付項目提供條件謀求自身更好發(fā)展的期望也會隨之落空，如此居民自治能力得到提升空間自然十分有限。在專項轉(zhuǎn)移支付績效考評中，固然有必要嚴(yán)格依照一定的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)與程序，考察項目完成程度、契合一定政策目標(biāo)程度等指標(biāo)，它畢竟是國家宏觀調(diào)控意圖得以實現(xiàn)的重要保障。但與此同時，不能將此推向極端，而于績效考評中忽視本身作為專項轉(zhuǎn)移支付受益主體的居民在項目推行中的正當(dāng)權(quán)益訴求。拋棄居民權(quán)益保障價值核心，承載專項轉(zhuǎn)移支付主旨的項目制就有可能異化為各層級政府官員打著項目的旗號追名逐利的把戲，進(jìn)而誘發(fā)合法性危機，有違中央進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付的良好初衷。

現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付績效考評主體主要為中央發(fā)包項目與撥款部門及財政部，這當(dāng)然有利于發(fā)揮其專業(yè)與管理優(yōu)勢，容易獲取相關(guān)數(shù)據(jù)、資料，也便于組織實施。但一直任其唱獨角戲，難免會滋生操縱、貪腐空間，績效考評客觀公正性不禁讓人質(zhì)疑。因而，首先有必要拓展至獨立第三方審計機構(gòu)，借助其秉持的客觀、中立立場，增加績效考評結(jié)果的可信賴程度。此外，更為重要的是，為促使績效考評不偏離正軌，應(yīng)將作為轉(zhuǎn)移支付項目受益主體的居民納入考評主體范圍。居民直接或通過人大代表、人大機構(gòu)參與績效考評，反映出自身真實公共需求與合理權(quán)益訴求，使績效考評結(jié)果帶有民意基礎(chǔ)，使其實際成為項目制的糾偏糾錯機制，從而保證它更具有結(jié)果契合性?？傊S著獨立第三方審計機構(gòu)市場的發(fā)育成熟與居民民主素養(yǎng)的不斷提升，專項轉(zhuǎn)移支付績效考評應(yīng)由撥款相關(guān)部委與財政部主導(dǎo)逐步過渡到由項目主管部委、財政部、獨立第三方審計機構(gòu)及居民代表機關(guān)四方主體參與決定。