行政相對人要求變更行政協(xié)議的司法審查

蔣炎焱 孔騰*

【裁判要旨】

行政相對人基于合同法中的顯失公平條款，向人民法院起訴要求對已簽訂并履行完畢的補償安置協(xié)議的某一條款進行變更的，系變更行政協(xié)議糾紛，屬于行政訴訟的受案范圍。人民法院應(yīng)參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定對案件是否超過起訴期限進行審查。

【基本案情】

上訴人（原審原告）葛某某。

被上訴人（原審被告）棗莊市薛城區(qū)人民政府。

上訴人系棗莊市薛城區(qū)巨山街道辦事處西某某村村民。2012年3月26日，山東省人民政府作出《關(guān)于棗莊市2011年度第四批次城市建設(shè)用地實施方案的批復(fù)》，同意征收西某某村10.8721公頃土地用于城市建設(shè)。2012年9月11日，西某某棚改項目被列入《山東省2012年棚戶區(qū)改造項目》（魯建房字〔2012〕30號）。2012年10月10日，薛城區(qū)中心城區(qū)城中村回遷安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組（系上訴人成立的臨時機構(gòu)）發(fā)布“關(guān)于對西某某村進行拆遷改造的公告”，決定對西某某村進行拆遷改造，并按照《棗莊市行政中心區(qū)城中村改造拆遷補償安置實施意見》規(guī)定的補償安置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。2012年10月30日，上訴人與薛城區(qū)中心城區(qū)城中村回遷安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照上述補償安置實施意見簽訂《西某某村拆遷房屋補償安置協(xié)議》，獲得補償款為659606.10元。同時上訴人也選擇了房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換并繳納了房款。2012年11月，上訴人領(lǐng)取上述補償款，涉案房屋被拆除。后上訴人得知2010年10月，西某某村已納入棗莊中心城城市規(guī)劃區(qū)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照該區(qū)位國有土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)進行補償，按照集體土地房屋補償標(biāo)準(zhǔn)補償顯失公平，故提起本案行政訴訟。訴訟請求為：變更上訴人與被上訴人簽訂的《西某某村拆遷房屋補償安置協(xié)議》第四項約定的合同義務(wù)，即確認(rèn)補償款為1521580.80元；責(zé)令上訴人按照變更后的補償款數(shù)額履行支付義務(wù)，補充支付補償款861947.70元。

【裁判結(jié)果】

棗莊市中級人民法院一審認(rèn)為，本案爭議的焦點問題為：一、本案是否屬于行政案件的受案范圍；二、被告是否適格；三、原告的起訴是否超出起訴期限；四、補償標(biāo)準(zhǔn)問題，是否應(yīng)當(dāng)按照原告主張的2580元/m2的標(biāo)準(zhǔn)進行補償。

首先，一審法院肯定本案屬于行政訴訟的受案范圍，薛城區(qū)政府是本案適格被告。其次，就原告的起訴是否超過起訴期限的問題。一審法院認(rèn)為因本案訴爭補償協(xié)議尚未履行完畢（安置房屋尚未交付），因此，其起訴沒有超過起訴期限。關(guān)于原告主張的補償問題。一審法院認(rèn)為，本案中，雙方當(dāng)事人雖然在土地征收前已達(dá)成了補償協(xié)議，但該爭議實質(zhì)上還是在征收過程中產(chǎn)生的。原告對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條等的規(guī)定，與被告先行協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)不成的、再申請裁決，最后才可尋求司法救濟。因此，人民法院對原告就上述異議直接提起的行政訴訟不予受理，已受理的，應(yīng)裁定駁回起訴。一審法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規(guī)定，裁定駁回了原告的起訴。

一審裁定作出后，上訴人不服，提起上訴稱：1.雙方簽訂的補償安置協(xié)議屬于顯失公平的合同，上訴人有權(quán)參照《中華人民共和國合同法》第五十四條的規(guī)定，請求變更該協(xié)議條款。因補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人有權(quán)請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)。但簽訂協(xié)議時，因?qū)π姓ㄒ?guī)的認(rèn)知存在天然劣勢，導(dǎo)致未要求按照上述規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，給上訴人造成了巨大損失，違反了合同的公平合理原則。2.本案屬于變更之訴，而非給付之訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條及《山東省土地征收管理辦法》第十三條規(guī)定的適用條件是在組織實施征收補償過程中尚未達(dá)成土地征收補償安置協(xié)議的，實行裁決前置。而上訴人是請求變更該協(xié)議中的貨幣補償條款，不屬于原審法院認(rèn)定的裁決前置案件。

被上訴人辯稱，對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，請求變更補償標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)先由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)用地的人民政府裁定，不能直接向人民法院起訴。一審法院裁定正確，應(yīng)予維持。

山東省高級人民法院另查明，2016年4月11日，上訴人曾就本案向棗莊市薛城區(qū)人民法院提起過民事訴訟，同日薛城區(qū)人民法院作出（2016）魯0403民初1165號民事裁定書，對本案未予受理。

山東省高級人民法院二審認(rèn)為，本案爭議的核心問題：一是上訴人提起本案訴訟是否超過起訴期限；二是上訴人以顯失公平為由，要求對本案涉案協(xié)議第四條進行變更能否得到支持。

基于行政協(xié)議的雙重屬性，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的精神，在行政協(xié)議糾紛中，對行政機關(guān)的單方行政行為提起的訴訟，應(yīng)適用行政訴訟關(guān)于起訴期限的規(guī)定；對行政協(xié)議中的合同性內(nèi)容有爭議的，可以參照適用民事訴訟關(guān)于訴訟時效的相關(guān)規(guī)定。本案上訴人的訴訟請求是基于《中華人民共和國合同法》第五十四條有關(guān)顯失公平的規(guī)定而要求變更其與被上訴人簽訂的《西某某村拆遷房屋補償安置協(xié)議》第四條中約定的補償款。即本質(zhì)上是對行政協(xié)議中的合同性內(nèi)容有爭議，故上訴人在本案中提起的合同變更之訴的起訴期限應(yīng)參照合同法、民事訴訟法等相關(guān)規(guī)定予以審查。

根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十四條的規(guī)定，在訂立合同時顯失公平的，當(dāng)事人有權(quán)請求人民法院進行變更。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十五條“有下列情形之一的，撤銷權(quán)消滅：（一）具有撤銷權(quán)的當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由之日起一年內(nèi)沒有行使撤銷權(quán)；（二）具有撤銷權(quán)的當(dāng)事人知道撤銷事由后明確表示或者以自己的行為放棄撤銷權(quán)”并參照《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第七十三條“對于重大誤解或者顯失公平的民事行為，當(dāng)事人請求變更的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以變更；當(dāng)事人請求撤銷的，人民法院可以酌情予以變更或者撤銷?？勺兏蛘呖沙蜂N的民事行為，自行為成立時起超過一年當(dāng)事人才請求變更或撤銷的，人民法院不予保護”之規(guī)定，合同變更權(quán)的行使同撤銷權(quán)一樣，應(yīng)適用上述一年除斥期間的有關(guān)規(guī)定，且該除斥期間依法為不變期間，不適用訴訟時效中止、中斷或者延長的規(guī)定。

本案中，上訴人與被上訴人于2012年10月30日簽訂了被訴補償安置協(xié)議， 且該協(xié)議第四條已實際履行完畢，屬于自起訴時，合同行為成立已超過一年的情形。上訴人自稱，其是通過另案當(dāng)事人葛某甲于2015年3月27日申請政府信息公開，得知涉案地塊被納入到中心城城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的，則上訴人應(yīng)該在2015年3月27日知道或者應(yīng)當(dāng)知道變更事由，上訴人最遲亦應(yīng)在2016年3月28日之前向法院提起本案訴訟，雖其于2016年4月11日提起過民事訴訟，但仍然超過了合同變更權(quán)行使的一年除斥期間，該變更權(quán)已經(jīng)滅失，故上訴人提起本案行政訴訟超過了法定起訴期限。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十九條第一款第（二）項之規(guī)定，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。故對本案爭議的第二個核心問題即上訴人要求對本案行政協(xié)議第四條進行變更的請求，不再進入實體審查。原審法院認(rèn)為本案訴爭補償協(xié)議尚未履行完畢，因此，其起訴沒有超過起訴期限的裁定，系事實認(rèn)定不清、法律適用錯誤。

原審法院裁定理由不當(dāng)，但裁定駁回起訴的結(jié)果正確，為減少當(dāng)事人訴累，對原審法院裁定結(jié)果予以維持。上訴人葛某某提起本案訴訟超過了法定起訴期限，依法應(yīng)予裁定駁回。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

【裁判評析】

一、行政協(xié)議具有雙重屬性，應(yīng)區(qū)別情況選擇適用法律規(guī)范

原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱：適用解釋）第11條對行政協(xié)議的內(nèi)涵進行了界定，即行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。由此可知，行政協(xié)議首先是行政機關(guān)的一種行政活動方式，體現(xiàn)了行政機關(guān)的意志，在合同的制定、簽署時，行政機關(guān)均掌握著主導(dǎo)性，但同時該協(xié)議是以平等協(xié)商的方式簽訂的，一旦簽署后，除非法定事由，雙方都應(yīng)依協(xié)議履行各自權(quán)利義務(wù)。正是基于行政協(xié)議的雙重屬性，行政協(xié)議糾紛案件在訴訟費繳納標(biāo)準(zhǔn)、起訴期限、審理依據(jù)、裁判方式等方面均會因訴訟請求的不同而有所區(qū)別。

適用解釋第12條對行政協(xié)議訴訟的起訴期限問題規(guī)定了兩種處理方式：一是“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定”；二是“對行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定”。之所以作以上區(qū)分，筆者認(rèn)為，因前者系對行政協(xié)議規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的履行與否產(chǎn)生的爭議，一般是由行政機關(guān)及行政相對人雙方?jīng)Q定，屬于“私”范疇，故參照適用民事訴訟關(guān)于訴訟時效的相關(guān)規(guī)定更恰當(dāng)；而后者系行政機關(guān)單方作出的具有行政強制性的處分行為，直接影響了行政相對人的權(quán)利義務(wù)，屬于“公”范疇，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定更準(zhǔn)確。同理，該解釋第16條，對訴訟費用的繳納標(biāo)準(zhǔn)也作出了以上類似區(qū)分。同時，該解釋也肯定了在對行政協(xié)議進行實體審查時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。在有關(guān)行政協(xié)議的司法解釋未出臺之前，以上有關(guān)行政協(xié)議的規(guī)定，依然是可以適用的。

二、補償標(biāo)準(zhǔn)異議糾紛與變更行政協(xié)議糾紛的認(rèn)定

適用解釋中體現(xiàn)的行政協(xié)議糾紛類型主要包括行政機關(guān)不依法履行協(xié)議、行政機關(guān)未按照約定履行協(xié)議、行政機關(guān)單方變更協(xié)議、行政機關(guān)單方解除協(xié)議、行政相對人主張解除協(xié)議、行政相對人主張協(xié)議無效。本案中，根據(jù)上訴人的訴訟請求，其是基于合同法中的顯失公平條款，請求變更所訴行政協(xié)議的某一項條款，且該條款已履行完畢。筆者認(rèn)為，雖然適用解釋中并未提及行政相對人請求變更行政協(xié)議這一類型，但是基于行政協(xié)議對雙方當(dāng)事人均具有的約束力，同行政機關(guān)一樣，行政相對人也可基于合法事由，要求對行政協(xié)議進行變更、撤銷、解除、確認(rèn)無效等，這也屬于行政訴訟的受案范圍。而補償標(biāo)準(zhǔn)異議系土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議。而本案上訴人已簽訂了補償安置協(xié)議，且簽訂時對補償標(biāo)準(zhǔn)并無異議，并且要求變更的第四條已履行完畢，并不符合補償標(biāo)準(zhǔn)異議糾紛的構(gòu)成要件。本案一審法院未根據(jù)上訴人的訴訟請求及案件事實對案件類型進行準(zhǔn)確定位，而是直接將其訴訟請求歸結(jié)為對補償標(biāo)準(zhǔn)有異議，并提出上訴人不能直接走司法救濟，應(yīng)先協(xié)調(diào)、再裁決，對裁決不服再走訴訟程序，顯然錯誤。本案系變更行政協(xié)議糾紛。

三、行政相對人要求變更行政協(xié)議的某項條款，應(yīng)參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定

基于前述司法解釋的精神，對此類變更行政協(xié)議的案件，應(yīng)參照適用民事訴訟關(guān)于訴訟時效的相關(guān)規(guī)定進行審查。一審法院認(rèn)為因所訴協(xié)議中的安置房屋尚未交付，故該協(xié)議并未履行完畢，因此，上訴人的起訴沒有超過起訴期限。筆者以為，本案中，上訴人是對被訴協(xié)議的第四條即補償款的給付提出的變更之訴，這與協(xié)議中其他條款的履行與否并無直接關(guān)聯(lián)，一審法院以其他條款未履行完畢為由認(rèn)為上訴人的起訴未超過行政訴訟法規(guī)定的起訴期限不當(dāng)。

《中華人民共和國合同法》第54條規(guī)定，在訂立合同時，對于重大誤解或者顯失公平的，相關(guān)權(quán)利人有權(quán)請求人民法院進行變更或撤銷。變更權(quán)同撤銷權(quán)、解除權(quán)一樣，屬于形成權(quán)，此種權(quán)利的行使適用民事法律規(guī)范中有關(guān)除斥期間的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第73條規(guī)定，“對于重大誤解或者顯失公平的民事行為，當(dāng)事人請求變更的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以變更；當(dāng)事人請求撤銷的，人民法院可以酌情予以變更或者撤銷?？勺兏蛘呖沙蜂N的民事行為，自行為成立時起超過一年當(dāng)事人才請求變更或撤銷的，人民法院不予保護”。故合同變更權(quán)的行使應(yīng)適用上述一年除斥期間的規(guī)定，且該除斥期間依法為不變期間，不適用訴訟時效的中止、中斷或者延長?！吨腥A人民共和國民法總則》雖然于2017年10月1日實施，但《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》并未被廢止，且以上有關(guān)變更權(quán)的行使規(guī)定與民法總則的相關(guān)規(guī)定并不沖突，故依然可以參照適用。

本案中，上訴人與被上訴人于2012年10月26日簽訂被訴協(xié)議， 且所要求變更的第四條已于同年實際履行完畢，屬于自起訴時，合同行為成立已超過一年的情形。即便按照上訴人所主張的，其系2015年3月27日才得知當(dāng)時所簽協(xié)議顯失公平的，則其最遲也應(yīng)該在2016年3月28日之前向法院提起變更之訴，雖上訴人于2016年4月11日就本案提起過民事訴訟，但仍然超過了合同變更權(quán)行使的一年除斥期間，該變更權(quán)已經(jīng)滅失，故上訴人提起本案行政訴訟超過了法定起訴期限，不符合行政訴訟的受理條件，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。故對本案爭議的第二個核心問題不再進入實體審查。如本案未超過起訴期限而進入實體審查，在適用行政法律規(guī)范的同時，也應(yīng)適用合同法等民事法律規(guī)范的規(guī)定，對所訴條款是否顯失公平進行司法審查而綜合判定。