行政裁量基準(zhǔn)的適用情況分析與司法審查

程程

當(dāng)前，通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)以規(guī)范裁量權(quán)的行使已成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)的普遍選擇。2015年，由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度提出了明確的要求，即“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度”。然而，由于現(xiàn)行法律法規(guī)中鮮有涉及裁量基準(zhǔn)適用問(wèn)題的規(guī)定，不同地區(qū)關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)定各不相同，導(dǎo)致日常執(zhí)法活動(dòng)中有關(guān)裁量基準(zhǔn)適用的爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)。為此，充分把握行政裁量基準(zhǔn)的內(nèi)涵，深入觀察實(shí)務(wù)中裁量基準(zhǔn)的適用情況，并就不同情形下法院對(duì)待裁量基準(zhǔn)的態(tài)度進(jìn)行分析，為我國(guó)司法實(shí)踐中行政裁量基準(zhǔn)的正確適用提出建議，便是本文探討的主題。

一、行政裁量基準(zhǔn)的界定

（一）行政裁量基準(zhǔn)的內(nèi)涵

關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)內(nèi)涵的界定，我國(guó)行政法學(xué)界尚存爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)提出，“所謂行政裁量基準(zhǔn)，是指行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒(méi)有提供要件——效果規(guī)定，或者雖然提供了要件—效果規(guī)定但據(jù)此不足以獲得處理具體行政案件所需之完整的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照立法者意圖、在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)、以要件——效果規(guī)定的形式設(shè)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！雹偻跆烊A：《裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問(wèn)題芻議》，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期。此種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政裁量基準(zhǔn)需具備“要件——效果”條件方能成立。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，“要件——效果”說(shuō)為我們更加準(zhǔn)確地界定裁量基準(zhǔn)提供了有利方向，即行政裁量基準(zhǔn)是將同時(shí)具備兩種以上效果選擇的裁量權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，為特定的要件與效果之間的有效聯(lián)接，提供明確具體的指引。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“所謂裁量基準(zhǔn)，是指具有法定裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其法定授權(quán)范圍內(nèi)的裁量權(quán)予以情節(jié)的細(xì)化和效果的格化而事先以規(guī)則的形式設(shè)定的一種具體化的判斷選擇標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于對(duì)裁量權(quán)的正當(dāng)行使形成一種法定自我約束?！雹谥苡佑拢骸恫昧炕鶞?zhǔn)司法審查研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第6期。該觀點(diǎn)對(duì)裁量基準(zhǔn)的法律屬性作出判斷，主張行政裁量基準(zhǔn)同時(shí)具有“規(guī)則主義”和“行政自制”的特點(diǎn)。

其他有關(guān)行政裁量基準(zhǔn)的定義，多是對(duì)行政機(jī)關(guān)如何行使裁量權(quán)的現(xiàn)狀描述，如認(rèn)為“裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)為規(guī)范行政執(zhí)法裁量而制定的具體判斷和裁量標(biāo)準(zhǔn)，在特殊情形中可以不予適用?！雹蹍⒁?jiàn)姜明安：《行政裁量基準(zhǔn)的軟法規(guī)制》，載《法學(xué)論壇》2009年第4期。

綜合以上不同定義方式，本文以為，所謂行政裁量基準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)并按照法定程序制定的，以特定的“要件——效果”形式，將其法定授權(quán)范圍內(nèi)的行政裁量權(quán)予以細(xì)化和具體化，為裁量權(quán)的規(guī)范行使提供統(tǒng)一、明確標(biāo)準(zhǔn)的行政規(guī)則。

（二）行政裁量基準(zhǔn)的法律屬性

1.行政裁量基準(zhǔn)具有規(guī)則屬性

行政裁量基準(zhǔn)在本質(zhì)上屬于行政規(guī)則，其設(shè)定并無(wú)法律授權(quán)，對(duì)外部主體不會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制約束力，因而不能被劃歸于行政立法范疇。雖然行政裁量基準(zhǔn)在實(shí)踐中可以得到行政機(jī)關(guān)的遵循，并產(chǎn)生事實(shí)上的拘束力，但這種事實(shí)性的拘束力并非法的拘束力，裁量基準(zhǔn)不會(huì)因此而獲得法源地位。④參見(jiàn)王貴松：《行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定與適用》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。

2.行政裁量基準(zhǔn)是具體化的裁量規(guī)則

一般來(lái)說(shuō)，制定行政裁量基準(zhǔn)的前提條件是現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，沒(méi)有對(duì)具體情況下執(zhí)法者應(yīng)如何行使裁量權(quán)作出規(guī)定。另外，考慮到實(shí)踐中行政裁量主要適用于行政處罰領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)涉及處罰事項(xiàng)的裁量基準(zhǔn)文本的整理和觀察可知，行政機(jī)關(guān)通常會(huì)在法律授予的裁量權(quán)限范圍內(nèi)，基于全方位的考慮，根據(jù)處罰標(biāo)準(zhǔn)劃分若干不同的處理情形，每一種情形對(duì)應(yīng)一種裁量規(guī)則。

在“焦某訴淮南市公安局田家庵分局等處罰案”①安徽省淮南市田家庵區(qū)人民法院（2017）皖0403行初68號(hào)行政判決書(shū)。中，作為法院審理依據(jù)的《安徽省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》，為應(yīng)當(dāng)如何行使行政處罰裁量權(quán)提供了具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。涉案裁量基準(zhǔn)規(guī)定，“為賭博提供條件，獲利500元以上不滿1000元的，處5日以下拘留。為賭博提供條件，獲利1000元以上的，以及多次為賭博提供條件的……有情形之一即屬于情節(jié)較重?！痹摬昧炕鶞?zhǔn)以賭博獲利的金額以及提供賭博條件的次數(shù)作為處罰標(biāo)準(zhǔn)，將行政處罰裁量權(quán)的適用劃分為兩種情況，且每一種都有相對(duì)應(yīng)的量罰規(guī)定。由此可見(jiàn)，通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)，得以使大量原則性的行政法律規(guī)范具體化，從而規(guī)范行政裁量權(quán)的正當(dāng)行使。

3.行政裁量基準(zhǔn)具有參考屬性

根據(jù)裁量基準(zhǔn)的非法源地位與行政裁量的本質(zhì)要求，行政裁量基準(zhǔn)在實(shí)際適用過(guò)程中無(wú)疑處于參考適用的地位，有關(guān)主體需要根據(jù)個(gè)案的具體情況決定是否適用。②法國(guó)行政法中關(guān)于“指示制度”的規(guī)定，或許能為準(zhǔn)確界定行政裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)提供有利借鑒。所謂“指示”，是指具有自由裁量權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，事先為自己及下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為行使自由裁量權(quán)的指導(dǎo)，但仍然保留根據(jù)每個(gè)案件的具體情況，決定是否適用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。法國(guó)的指示制度強(qiáng)調(diào)，指示在行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的過(guò)程中僅僅起到參考和指導(dǎo)的作用。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第142頁(yè)。

二、行政案件折射出的裁量基準(zhǔn)適用爭(zhēng)議

目前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)紛紛制定了各式各樣的行政裁量基準(zhǔn)，比較有代表性的如廣州市人民政府2009年發(fā)布的《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》。該裁量基準(zhǔn)在全國(guó)范圍內(nèi)首次對(duì)所有涉及裁量權(quán)行使的行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，包括對(duì)行政處罰、行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制等各類(lèi)行政行為均提出了具體的裁量要求。除此之外，在《湖南省行政程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》以及《浙江省行政程序辦法》等地方政府規(guī)章中，亦對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的制定與實(shí)施提出了具體要求?？梢哉f(shuō)，我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度正朝著日益健全的方向邁進(jìn)。

然而，行政裁量基準(zhǔn)在實(shí)際適用過(guò)程中出現(xiàn)了一些新的爭(zhēng)議。對(duì)此，筆者對(duì)涉及裁量基準(zhǔn)適用的案例進(jìn)行整理與歸納，從整理的案件情況可以看出，在是否應(yīng)當(dāng)適用行政裁量基準(zhǔn)的問(wèn)題上，相對(duì)人與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間存在較大的爭(zhēng)議，主要分為兩種情況。

（一）未將裁量基準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)引發(fā)的爭(zhēng)議

當(dāng)行政機(jī)關(guān)未依據(jù)裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容作出執(zhí)法決定時(shí)，雙方當(dāng)事人間往往就被訴行政行為的合法性發(fā)生爭(zhēng)議。

在“周某與湖南省司法廳處罰上訴案”①湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2017）湘01行終152號(hào)行政判決書(shū)。中，上訴人主張，被上訴人湖南省司法廳沒(méi)有按照《湖南省司法行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》有關(guān)“情節(jié)嚴(yán)重”的具體內(nèi)容進(jìn)行判斷，而是單純依照《行政處罰法》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》中的相關(guān)規(guī)定直接作出處罰決定，其處罰行為違法。

在“林某與濟(jì)南市槐蔭區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局處罰上訴案”②山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2017）魯01行終285號(hào)行政判決書(shū)。中，上訴人提出，被上訴人所作處罰決定適用法律錯(cuò)誤。其理由之一是，根據(jù)《山東省食品藥品行政處罰裁量基準(zhǔn)（食品）（試行）》和《山東省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第12條的規(guī)定，上訴人并未影響被上訴人從源頭上追查問(wèn)題食品，被上訴人在無(wú)法證明上訴人拒不改正的前提下，不應(yīng)直接作出罰款決定。據(jù)此，上訴人認(rèn)為，本案中被上訴人沒(méi)有適用《山東省食品藥品行政處罰裁量基準(zhǔn)（食品）（試行）》《山東省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》進(jìn)行行政處罰的行為違法。

（二）裁量基準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)情況下的爭(zhēng)議

1.裁量基準(zhǔn)能否作為執(zhí)法依據(jù)的問(wèn)題

在某些行政案件中，作為執(zhí)法依據(jù)的裁量基準(zhǔn)可能會(huì)因自身的規(guī)則屬性而受到來(lái)自相對(duì)人的質(zhì)疑。在“黃某與珠海市交通運(yùn)輸局交通運(yùn)輸行政管理案”③廣東省珠海市中級(jí)人民法院（2016）粵04行終27號(hào)行政判決書(shū)。中，黃昌富上訴稱，《珠海市交通運(yùn)輸局行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》只是一個(gè)行政內(nèi)部文件，不屬于我國(guó)的行政法律淵源，不能充當(dāng)行政處罰的法律依據(jù)。并且，《行政處罰法》中明確規(guī)定大額罰款必須通過(guò)法律或者條例來(lái)規(guī)定。據(jù)此，上訴人認(rèn)為本案中適用法律錯(cuò)誤。針對(duì)黃某提出的上訴理由，被上訴人卻主張其所依據(jù)的《珠海市交通運(yùn)輸局行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》是依法定程序制定而成，可以作為行政執(zhí)法的依據(jù)。

2.裁量基準(zhǔn)的具體適用問(wèn)題

（1）裁量基準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)的爭(zhēng)議

在“浙江某建工集團(tuán)（沈陽(yáng)）建筑工程有限公司與沈陽(yáng)市地方稅務(wù)局第二稽查局行政處罰案”④遼寧省沈陽(yáng)市和平區(qū)人民法院（2014）沈和行初字第00084號(hào)判決書(shū)。中，原告訴稱被告依《遼寧省地方稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》作出的處罰適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。其理由為：第一，原告主張，其自身不屬于涉案裁量基準(zhǔn)規(guī)定的適用對(duì)象，因而裁量基準(zhǔn)對(duì)其不發(fā)生效力。第二，裁量基準(zhǔn)的適用違背法不溯及既往原則。本案討論的行政裁量基準(zhǔn)是在處罰決定書(shū)所認(rèn)定的相關(guān)事實(shí)發(fā)生之后才開(kāi)始實(shí)施，對(duì)先前行為適用新的規(guī)定進(jìn)行處罰，明顯違背了法不溯及既往的基本原則。對(duì)此，被告答辯稱，其所依據(jù)的涉案裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的職能和權(quán)限制定而成，符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的幅度和標(biāo)準(zhǔn)要求，是合法有效的規(guī)范性文件。

（2）裁量基準(zhǔn)的機(jī)械適用問(wèn)題

裁量基準(zhǔn)適用的另一情況表現(xiàn)為僵化教條地適用裁量基準(zhǔn)，忽視個(gè)案具體情況。在“廣州某運(yùn)輸有限公司與廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局處罰上訴案”①?gòu)V東省廣州市中級(jí)人民法院（2015）穗中法行終字第219號(hào)行政判決書(shū)。中，對(duì)于該運(yùn)輸有限公司未申請(qǐng)辦理《廣州市建筑廢棄物處置證》卻從事建筑廢棄物運(yùn)輸?shù)男袨?，被告番禺區(qū)城管執(zhí)法局依據(jù)《廣州市建筑廢棄物管理?xiàng)l例》《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》以及《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)量化細(xì)化基準(zhǔn)表》等相關(guān)規(guī)定對(duì)其處以罰款240000元。該運(yùn)輸有限公司認(rèn)為，其未辦理《廣州市建筑廢棄物處置證》的行為雖與作為本案裁量基準(zhǔn)的《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)量化細(xì)化基準(zhǔn)表》中的個(gè)別情節(jié)相吻合，但尚不具備《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》中規(guī)定的其他嚴(yán)重違法情節(jié)。另外，其已經(jīng)申請(qǐng)辦理了《廣州市建筑廢棄物處置證》，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》和《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》中的從輕處罰要求進(jìn)行處理。廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局始終無(wú)視客觀事實(shí)，一味僵化地適用涉案裁量基準(zhǔn)對(duì)上訴人作出行政處罰的行為，完全違背了公正處罰的原則，屬于裁量基準(zhǔn)適用錯(cuò)誤。

三、司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政裁量基準(zhǔn)如何適用的態(tài)度

司法實(shí)踐中法院如何看待裁量基準(zhǔn)的適用問(wèn)題？是否將裁量基準(zhǔn)作為其審判的依據(jù)?有無(wú)例外情況？這些問(wèn)題對(duì)于完善我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度，規(guī)范與推動(dòng)行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)施，無(wú)疑具有舉足輕重的作用。

（一）被告未將裁量基準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)時(shí)法院的態(tài)度

1.對(duì)行政機(jī)關(guān)未適用裁量基準(zhǔn)的爭(zhēng)議不作回應(yīng)

某些情況下，法院在審判過(guò)程中沒(méi)有對(duì)裁量基準(zhǔn)的適用問(wèn)題作出回應(yīng)。在“庸某與北京市門(mén)頭溝區(qū)交通局處罰決定書(shū)上訴案”②北京市第一中級(jí)人民法院（2017）京01行終842號(hào)行政判決書(shū)。中，對(duì)于北京市門(mén)頭溝區(qū)交通局沒(méi)有依據(jù)《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》《交通運(yùn)輸部關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見(jiàn)》等裁量規(guī)定，而是參照有關(guān)“區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批示”和“高限處罰精神”進(jìn)行行政處罰的行為，二審法院沒(méi)有給予明確回應(yīng)，并直接根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》和《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容，判定被訴處罰決定合法，適用法律無(wú)誤。

2.對(duì)是否適用裁量基準(zhǔn)予以回應(yīng)

在一些案例中，法院就是否適用裁量基準(zhǔn)的問(wèn)題作出回應(yīng)，包括以下兩種情況：

（1）法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)定

法院一般認(rèn)可裁量基準(zhǔn)的適用效力，并依據(jù)裁量基準(zhǔn)的具體要求判斷被訴行政行為是否合法有效。在“周某與湖南省司法廳處罰上訴案”中，二審法院認(rèn)可了《湖南省司法行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》的效力，同時(shí)認(rèn)為上訴人的行為符合其中規(guī)定的“違法行為情節(jié)嚴(yán)重”的情形，由此判決上訴人的主張不能成立，維持一審判決。又如“湖南某物流有限公司與新化縣公路管理局道路交通管理行政處罰案”①湖南省新化縣人民法院（2015）新法行初字第32號(hào)行政判決書(shū)。中，原告湖南某物流有限公司以《湖南省普通公路行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度》為根據(jù)，認(rèn)為被告沒(méi)有遵守該制度規(guī)定且濫用職權(quán)進(jìn)行處罰的行為違法，請(qǐng)求法院依法撤銷(xiāo)被訴處罰決定。法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政處罰權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)按照《湖南省普通公路行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行基準(zhǔn)》等相關(guān)裁量基準(zhǔn)的具體規(guī)定進(jìn)行。被告新化縣公路管理局適用《中華人民共和國(guó)公路法》和《公路安全保護(hù)條例》的做法雖然正確，但其對(duì)原告處以10000元罰款的行為需要符合相關(guān)裁量基準(zhǔn)文件的要求，否則屬于行政處罰明顯不當(dāng)。

（2）法院認(rèn)為不應(yīng)適用行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)定

司法實(shí)踐中，法院逸脫裁量基準(zhǔn)的規(guī)定進(jìn)行審判的情形并不多見(jiàn)，較為典型的案例是“周某訴文山交警行政處罰案”②本案中，被告文山縣公安交警大隊(duì)根據(jù)《道路交通安全法》對(duì)原告周文明的違章超速駕駛行為作出行政處罰，原告不服，向法院提起訴訟。圍繞是否可以逸脫行政裁量基準(zhǔn)的爭(zhēng)議，本案的一、二審法院先后發(fā)表了截然不同的審判意見(jiàn)。。本案一審法院認(rèn)為，根據(jù)案件的實(shí)際情況及《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》第9條的規(guī)定，被告以最高限額對(duì)原告周某作出的處罰決定顯失公正，判決變更原處罰決定。但二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合個(gè)案的具體情況進(jìn)行判斷，文山交警沒(méi)有適用作為本案裁量基準(zhǔn)的《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》具備正當(dāng)理由，因此，法院最終沒(méi)有以涉案裁量基準(zhǔn)作為其審判的依據(jù)，而是決定撤銷(xiāo)一審判決，維持原處罰決定。

（二）裁量基準(zhǔn)作為執(zhí)法依據(jù)時(shí)法院的態(tài)度

1.直接依法裁判，回避對(duì)裁量基準(zhǔn)的評(píng)價(jià)

有些情況下，針對(duì)相對(duì)人對(duì)作為執(zhí)法依據(jù)的裁量基準(zhǔn)提出的質(zhì)疑，法院會(huì)選擇依照相關(guān)法律規(guī)定直接作出判斷，避而不談裁量基準(zhǔn)的適用問(wèn)題。在“廣州某運(yùn)輸有限公司與廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局處罰上訴案”中，法院僅僅對(duì)被上訴人不遵守法定程序作出《行政處罰決定書(shū)》的問(wèn)題進(jìn)行了審查，并依據(jù)《行政處罰法》等相關(guān)法律的規(guī)定作出裁判，對(duì)于當(dāng)事人之間圍繞著執(zhí)法機(jī)關(guān)是否僵化教條地適用裁量基準(zhǔn)的爭(zhēng)議，沒(méi)有給予特別的回應(yīng)或評(píng)論。

2.直接參照適用

一些法院對(duì)作為被訴行政行為依據(jù)的裁量基準(zhǔn)采取直接參照適用的態(tài)度。比如，在“田某訴桐廬縣公安局城南派出所處罰案”①浙江省桐廬縣人民法院（2017）浙0122行初1號(hào)行政判決書(shū)。中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于案件第三人的行為是否屬于《治安管理處罰法》第43條規(guī)定的情節(jié)較輕的情形。對(duì)此，法院直接參照被告所依據(jù)的《浙江省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》第52條的規(guī)定，同時(shí)，結(jié)合相關(guān)證據(jù)以及案件的起因、發(fā)展和后果等因素，認(rèn)定被告所作的第三人行為屬于傷害后果顯著輕微的結(jié)論正確，行政處罰無(wú)誤，原告提出的訴訟請(qǐng)求不能成立。

此外，在“浙江某建工集團(tuán)（沈陽(yáng)）建筑工程有限公司與沈陽(yáng)市地方稅務(wù)局第二稽查局行政處罰案”“北京某電氣有限公司與北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局處罰上訴案”②北京市第一中級(jí)人民法院（2018）京01行終33號(hào)行政判決書(shū)。等行政案件中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依據(jù)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行行政處罰的行為均表示認(rèn)同，判定被訴處罰決定適用法律正確，裁量幅度適當(dāng)。

3.不予適用

某些案件中，法院經(jīng)審查決定不予適用行政裁量基準(zhǔn)。在“何某與珠海市公安局交通警察支隊(duì)香洲大隊(duì)行政處罰糾紛上訴案”③廣東省珠海市中級(jí)人民法院（2015）珠中法程（行政）終字第34號(hào)行政判決書(shū)。中，上訴人何某與被上訴人香洲交警大隊(duì)之間就處罰決定是否存在裁量失衡問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議。二審法院的審理意見(jiàn)表明，被上訴人以其無(wú)法修改全省公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)之設(shè)定為由，提出自身無(wú)法對(duì)罰款額度進(jìn)行調(diào)整的主張，實(shí)際上違背了《行政處罰法》所規(guī)定的處罰須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)囊?guī)定，由此法院決定撤銷(xiāo)原審判決，變更原處罰決定。值得注意的是，本案中被上訴人所運(yùn)用的電腦平臺(tái)關(guān)于罰款幅度的設(shè)定，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著行政裁量基準(zhǔn)的作用。但是，該裁量基準(zhǔn)沒(méi)有發(fā)揮具體情況具體分析的作用，這也成為法院不予適用電腦平臺(tái)有關(guān)規(guī)定的理由之一。

四、司法實(shí)踐中行政裁量基準(zhǔn)的適用規(guī)則

綜上所述，究竟應(yīng)當(dāng)如何適用行政裁量基準(zhǔn)，目前我國(guó)法院的處理方式大相徑庭。以下就司法實(shí)踐中行政裁量基準(zhǔn)的正確適用問(wèn)題，提出如下處理步驟：

（一）裁量基準(zhǔn)自身的合法性審查

行政裁量基準(zhǔn)若要成為法院審查行政裁量決定的依據(jù)，首先必須通過(guò)法院的合法性審查?！缎姓V訟法》第64條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。行政裁量基準(zhǔn)作為規(guī)范性文件的代表形式之一，其適用的前提便是被法院判定為合法。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》的規(guī)定，行政裁量基準(zhǔn)在以下三種情況下應(yīng)被判斷為違法，法院不予適用：第一，權(quán)限違法。即超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍；第二，內(nèi)容違法。即與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸，或者沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加相對(duì)人的義務(wù)或者減損相對(duì)人的合法權(quán)益；第三，程序違法。即未履行法定批準(zhǔn)程序、公開(kāi)發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序。

另外，經(jīng)審查確認(rèn)合法的行政裁量基準(zhǔn)，如果其針對(duì)作為上位法的抽象行政法律規(guī)范進(jìn)行了精準(zhǔn)詳細(xì)的解讀，盡管在內(nèi)容上或許進(jìn)行了一定程度的擴(kuò)大解釋?zhuān)谥贫康姆矫媾c上位法始終保持一致，是對(duì)原則性法律規(guī)范的正確解釋?zhuān)ㄔ杭磻?yīng)當(dāng)以裁量基準(zhǔn)的具體規(guī)定作為審判依據(jù)，以此判斷被訴行政行為是否合法。

對(duì)于涉及專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題的行政裁量基準(zhǔn)，基于對(duì)其本身較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性特點(diǎn)的考慮，法院一般需要給予這類(lèi)裁量基準(zhǔn)較高的司法尊重，直接適用裁量基準(zhǔn)的規(guī)定進(jìn)行審判。諸如在食品藥品、交通運(yùn)輸?shù)葘?zhuān)業(yè)領(lǐng)域的行政處罰中，均會(huì)涉及對(duì)某些技術(shù)或政策的特殊考量，而這些考量也會(huì)在相應(yīng)的處罰基準(zhǔn)中有所體現(xiàn)。①參見(jiàn)宋華琳：《行政許可審查基準(zhǔn)理論初探—以國(guó)內(nèi)航線經(jīng)營(yíng)許可領(lǐng)域?yàn)槔C》，載《浙江學(xué)刊》2010年第5期。在“北京某電氣有限公司與北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局處罰案”中，考慮到食品安全問(wèn)題的特殊性與重要性，針對(duì)該電氣有限公司未取得經(jīng)營(yíng)許可即從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為，法院需要遵循相關(guān)裁量基準(zhǔn)的特別規(guī)定進(jìn)行判斷?！侗本┦惺称沸姓幜P裁量基準(zhǔn)》作為適用于食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用等各項(xiàng)活動(dòng)中的違法行為的處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，其根據(jù)適用于食品安全領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)要求，將各種違法行為依據(jù)社會(huì)危險(xiǎn)性的大小劃分為A、B、C三個(gè)裁量檔次。對(duì)于原告未取得經(jīng)營(yíng)許可的行為，《北京市食品行政處罰裁量基準(zhǔn)》將其劃歸為“違法行為本身社會(huì)危害性嚴(yán)重的”情形，屬于裁量A檔。在此基礎(chǔ)上，法院可以判斷被訴處罰行為是否合法。

除上述情況外，對(duì)具有瑕疵而不影響其合法性的行政裁量基準(zhǔn)，法院亦可以選擇不予適用。行政裁量基準(zhǔn)具有下列情況的，可認(rèn)定裁量基準(zhǔn)存在瑕疵：第一，裁量基準(zhǔn)的規(guī)定不夠全面，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的處理措施；第二，裁量基準(zhǔn)的規(guī)定還考慮了其他不相關(guān)因素，對(duì)行政裁量權(quán)的有效行使造成干擾和阻礙。如受到黨委政策或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的影響，裁量基準(zhǔn)在法定授予裁量權(quán)范圍內(nèi)對(duì)違法事項(xiàng)一律從重處理。

（二）違背個(gè)案正義的裁量基準(zhǔn)不予適用

某些情況下，裁量基準(zhǔn)的僵化適用可能違背力求實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的裁量本質(zhì)，由此導(dǎo)致行政裁量權(quán)的怠惰。就本質(zhì)而言，行政裁量是立法機(jī)關(guān)賦予行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行某一項(xiàng)目時(shí)，享有依據(jù)特定的方針，在斟酌一切與該案件有關(guān)的重要情況，并衡量所有的正反觀點(diǎn)之后，決定其行為的自由。①參見(jiàn)翁岳生：《行政法》，法制出版社2009年版，第266頁(yè)。行政裁量的本意，旨在要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況，依法有效地行使行政職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。如同戴維斯在《裁量正義》一書(shū)中主張的，世界上任何法律制度都存在巨大的裁量權(quán)，取消裁量會(huì)使政府的進(jìn)程癱瘓，并且窒息個(gè)別化的正義。②參見(jiàn)［美］肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義——一項(xiàng)初步的研究》，畢洪海譯，商務(wù)印書(shū)館2009年版，第246頁(yè)。所以，法院在審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案情對(duì)裁量基準(zhǔn)的適用進(jìn)行審慎考慮，拒絕適用違背裁量權(quán)本質(zhì)的裁量基準(zhǔn)。

在“廣州某運(yùn)輸有限公司與廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局處罰上訴案”中，法院沒(méi)有針對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)是否僵化教條地適用裁量基準(zhǔn)的爭(zhēng)議做出回應(yīng)。筆者認(rèn)為，基于具體情況具體分析的裁量原則，當(dāng)案件中的違法行為已經(jīng)發(fā)生改變，或其不再具備適用裁量基準(zhǔn)的條件，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際案情選擇是否采用裁量基準(zhǔn)作為審查依據(jù)。該案中，該運(yùn)輸有限公司在行政處罰決定送達(dá)之前就已經(jīng)提交申請(qǐng)，并積極辦理《廣州市建筑廢棄物處置證（運(yùn)輸）》的相關(guān)手續(xù)，此時(shí)先前未予辦理處置證的違法行為已經(jīng)發(fā)生改變，同時(shí)符合上位法中有關(guān)“從輕處罰”的條件，繼續(xù)適用裁量基準(zhǔn)則有違個(gè)案正義。因此，法院在審理時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案具體情況進(jìn)行考慮，避免裁量基準(zhǔn)的僵化適用。

（三）例外情況下允許逸脫行政裁量基準(zhǔn)

事實(shí)上，出于統(tǒng)一行政執(zhí)法的目的，行政裁量基準(zhǔn)往往一經(jīng)發(fā)布便會(huì)得到行政機(jī)關(guān)的適用，長(zhǎng)此以往，便對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生一種拘束效力。這就要求行政機(jī)關(guān)在適用裁量基準(zhǔn)的過(guò)程中，必須做到同等情況同等對(duì)待，否則，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有適用裁量基準(zhǔn)的行為，實(shí)際上是違反了平等原則?？墒牵绻鶕?jù)個(gè)案情況可以判定，裁量基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定不適用于案件中的爭(zhēng)議情形，那么在能夠說(shuō)明正當(dāng)理由的前提下，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)的做法。所以，在特殊情形下，判斷是否具備逸脫裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)理由，也是法院決定是否適用裁量基準(zhǔn)進(jìn)行判案的重要考量之一。

何為“正當(dāng)理由”？目前無(wú)論是行政法學(xué)界或是實(shí)務(wù)界均沒(méi)有得出確切的結(jié)論。面對(duì)“周某訴文山交警行政處罰案”中具有爭(zhēng)議性的逸脫裁量基準(zhǔn)的做法，王天華教授認(rèn)為，該案中文山交警逸脫裁量基準(zhǔn)的行為具備正當(dāng)理由：一是超速行駛作為該地區(qū)引發(fā)事故的主要原因，此類(lèi)違法行為需要從嚴(yán)處罰；二是文山交警對(duì)超速行駛一直適用上限處罰，如不適用則有違平等原則。①參見(jiàn)王天華：《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析》，載《交大法學(xué)》2011年第2卷。二審法院正是對(duì)上述理由予以采納，沒(méi)有適用裁量基準(zhǔn)作為其審判的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于如何確定本案是否存在“正當(dāng)理由”的問(wèn)題，王天華教授主張，從法院的判決意見(jiàn)可以推知，以維護(hù)公共秩序和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)兼顧比例原則和平等原則，最終得以為行政機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)提供充分的正當(dāng)理由。②參見(jiàn)王天華：《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)——周文明訴文山交警不按“紅頭文件”處罰案評(píng)析》，載《交大法學(xué)》2011年第2卷。由此可見(jiàn)，正當(dāng)理由的成立，一方面是出于對(duì)個(gè)案正義的維護(hù)，另一方面則與社會(huì)公共利益的取向相一致。

筆者認(rèn)為，可以將構(gòu)成“正當(dāng)理由”的基本要素概括為三點(diǎn)：第一，必須根據(jù)具體案件的實(shí)際情況進(jìn)行判斷，有充足可靠的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)證明只有在偏離行政慣例的情形下才可以使案件得到公正處理；第二，需要符合社會(huì)公共利益，不得為實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義而損害公共利益、破壞社會(huì)秩序或與一般公序良俗相違背；第三，逸脫行政裁量基準(zhǔn)不應(yīng)與一般法律的立法目的及基本原則相沖突。這意味著，如果有關(guān)主體能夠證明逸脫裁量基準(zhǔn)是符合相關(guān)法律的立法目的或滿足諸如平等原則、比例原則和信賴保護(hù)等基本法律原則的規(guī)定，則可以成為逸脫行政裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)理由。在實(shí)際審查過(guò)程中，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述條件，考慮行政機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)的行為是否得以構(gòu)成“正當(dāng)理由”，以確保行政案件可以得到公正的處理。

結(jié) 語(yǔ)

本文在準(zhǔn)確把握行政裁量基準(zhǔn)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，借助對(duì)當(dāng)前實(shí)務(wù)案例的整理和分析，對(duì)實(shí)踐中存在的行政裁量基準(zhǔn)適用爭(zhēng)議以及法院的不同處理方式作出了初步勾勒，進(jìn)而提出司法實(shí)踐中法院應(yīng)當(dāng)如何適用裁量基準(zhǔn)的可行路徑，尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)得以逸脫裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)理由進(jìn)行界定。希望通過(guò)本文的討論，可以進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)理論與實(shí)務(wù)的研究和發(fā)展。