土地經(jīng)營權(quán)之法律性質(zhì)辨析

闞 雪

大連海事法學院，遼寧 大連 116026

當前“三權(quán)分置”政策正在逐步推行，法學界為了積極響應這一變革，試圖從法律層面為其提供有力的理論依據(jù)。但現(xiàn)階段，法學界對于“三權(quán)分置”的相關(guān)理論分析以及制度架構(gòu)并未形成共識，尤其是三權(quán)中的土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，至今眾說紛紜，且法律法規(guī)并未對其作出明確的界定。需明確的是，這些理論上的分歧不僅會產(chǎn)生法律法規(guī)乃至政策的爭議，更會進一步影響“三權(quán)分置”改革的推進以及改革成果的穩(wěn)定性。鑒于此本文將針對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)這一爭議點進行探討，并提出自己的見解，以期對該問題的解決有所裨益。

一、土地經(jīng)營權(quán)概述

(一)土地經(jīng)營權(quán)的政策含義

土地經(jīng)營權(quán)這一名稱早在《物權(quán)法》與《土地承包法》頒布之前就出現(xiàn)在各地方規(guī)范性文件之中用于指導農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但其上升到國家政策層面并以此確定其含義則是在黨的十八大以后。

2013年12月，在中央農(nóng)村工作會議從國家層面首次提出土地經(jīng)營權(quán)這一稱呼，并要求“放活土地經(jīng)營權(quán)”；2016年10月由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《意見》中明確提出“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利?！?/p>

通過對上述政策文件的總結(jié)，可以看出2016年的《意見》對土地經(jīng)營權(quán)的定義更加明確清晰，此也可作為土地經(jīng)營權(quán)政策含義的代表。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的概念

在土地經(jīng)營權(quán)政策含義的基礎上，以《意見》中對土地經(jīng)營權(quán)含義的表達為參考，其對土地經(jīng)營權(quán)的定義存在一些值得商榷的地方。首先，其將農(nóng)戶排除在土地經(jīng)營權(quán)的主體之外，這一構(gòu)造值得商議，筆者認為將農(nóng)戶排除在土地經(jīng)營權(quán)的主體范圍之外會使得土地經(jīng)營權(quán)這一新設立的權(quán)能不具有普遍性從而使其與“放活土地經(jīng)營權(quán)”這一政策目的相背離；其次，其將土地經(jīng)營權(quán)的客體定義為“流轉(zhuǎn)土地”而將“承包土地”排除在外，這一構(gòu)造筆者也對其存在異議，除上述理由之外，筆者認為其不符合“土地經(jīng)營權(quán)”的全局意義。

綜上，筆者認為應將土地經(jīng)營權(quán)定義為土地經(jīng)營權(quán)人對其依承包合同或者土地轉(zhuǎn)讓合同取得的耕地享有的在一定期限內(nèi)占有、使用和收益的權(quán)利。

二、土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)之理論爭議

(一)物權(quán)化債權(quán)說及其爭議

物權(quán)化債權(quán)說，該說認為應將土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)定性為債權(quán)，但同時給予其與物權(quán)相似的保護，賦予其登記能力。[1]持有該種觀點的學者認為首先從法的體系來解讀，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換以及轉(zhuǎn)讓，而這些轉(zhuǎn)讓方式明顯具有債權(quán)性質(zhì)；其次，將土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)定性為債權(quán)具有正當性。根據(jù)三權(quán)分置的政策含義，土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，而土地承包經(jīng)營權(quán)是由土地所有權(quán)中所分離出的用益物權(quán)，若將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)則符合“所有權(quán)—用益物權(quán)—債權(quán)”這一權(quán)利結(jié)構(gòu)；再次，將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)會使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難度降低，符合三權(quán)分置的政策目標。同時，由于賦予土地經(jīng)營權(quán)登記能力，也就使得土地經(jīng)營權(quán)人的利益不會因債權(quán)的隱蔽性而受到損害。

但筆者認為，并不應將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，原因如下：首先，土地經(jīng)營權(quán)的法律地位不明確，物權(quán)化債權(quán)說僅將因流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，而將因土地承包獲得的土地經(jīng)營權(quán)排除在外，這就使得同是“三權(quán)分置”產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)有的是物權(quán)有的是債權(quán)。[2]從而造成了不必要的區(qū)分與混亂；其次，土地經(jīng)營權(quán)的主體定位不明確，如上所述，該學說僅將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，并未提到承包農(nóng)戶是否擁有土地經(jīng)營權(quán)進一步說明其擁有的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)抑或是物權(quán)。

(二)權(quán)利用益物權(quán)說及其爭議

權(quán)利用益物權(quán)說，顧名思義認為土地經(jīng)營權(quán)為權(quán)利性質(zhì)的用益物權(quán)。作為該學說的理論支撐主要包括：首先，支持該說的學者認為，土地經(jīng)營權(quán)的是建立在土地承包經(jīng)營權(quán)之上的且后者為前者的客體，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的主體在設定土地經(jīng)營權(quán)后依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，設定土地經(jīng)營權(quán)只不過是為了行使土地承包經(jīng)營權(quán)所包含的各項權(quán)利。[3]該種構(gòu)建屬于“所有權(quán)—用益物權(quán)—用益物權(quán)”的構(gòu)建方法，根據(jù)我國《物權(quán)法》第136條具有現(xiàn)行法依據(jù)。其次，將土地經(jīng)營權(quán)定性為權(quán)利用益物權(quán)可使得土地經(jīng)營權(quán)更具有穩(wěn)定性，使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)安全得到保障；再次，會擴大土地經(jīng)營權(quán)主體范圍，有利于推進三權(quán)分置政策的實施并最大限度的發(fā)揮其效用。

對于上述觀點，筆者持一定的懷疑態(tài)度。首先其理論依據(jù)支撐不足，上文中提到認為土地經(jīng)營為權(quán)利有益物權(quán)是基于《物權(quán)法》136條之規(guī)定即用益物權(quán)之上可再設用益物權(quán)。但依據(jù)該條規(guī)定僅能得出建設用地使用權(quán)可以在地面、地下或者地上分別設立，而不能得出用益物權(quán)之上再設立用益物權(quán)的合法性與合理性。[4]因此筆者認為以該條作為理論支撐依據(jù)明顯不足；其次，將土地經(jīng)營權(quán)認定為權(quán)利用益物權(quán)雖會保護土地經(jīng)營權(quán)主體的利益，但不可否認的是存在過度保護的問題。由于物權(quán)不具備債權(quán)所具有的靈活性以及不能完全按照當事人之間的合意制定合同，使得許多希望對土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的主體望而卻步，這也就不符合放活土地經(jīng)營權(quán)這一政策導向；再次，將土地經(jīng)營權(quán)定性為權(quán)利用益物權(quán)會使得土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)虛化，原因是按照上述觀點，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同為用益物權(quán)且權(quán)利內(nèi)容十分類似，久而久之就會有虛化土地承包經(jīng)營權(quán)的風險。綜上所述，筆者并不認同將其定性為權(quán)利用益物權(quán)的觀點。

三、土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)之界定

(一)不動產(chǎn)用益物權(quán)

通過前文對物權(quán)化債權(quán)說以及權(quán)利用益物權(quán)說的剖析可得出上述兩種學說不能很好的對土地經(jīng)營權(quán)進行定性。筆者結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)的政策目的以及當前的法律體系認為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)應為不動產(chǎn)用益物權(quán)，該用益物權(quán)是以農(nóng)地為其客體而非以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的權(quán)利。

(二)定位之理論基礎

結(jié)合上述筆者對土地經(jīng)營權(quán)的定位，土地經(jīng)營權(quán)可分為兩大類：一類是農(nóng)戶基于承包合同獲得的土地經(jīng)營權(quán)，可稱為原始土地經(jīng)營權(quán)；另一類是受讓方通過土地轉(zhuǎn)讓合同間接獲得的土地經(jīng)營權(quán)，可稱為繼受土地經(jīng)營權(quán)。[5]將原始土地經(jīng)營權(quán)定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)該理論依據(jù)源于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)由于其與土地承包經(jīng)營權(quán)同根同源將其定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)也就不存在法理上的不通。

關(guān)于繼受土地經(jīng)營權(quán)又可以因其流轉(zhuǎn)方式的不同分為兩個分支對其理論基礎進行解讀，分別是物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)與債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，對于因物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)結(jié)合上述原始土地經(jīng)營權(quán)進行論證，仍可將其定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)且不超出當今法理法體系框架。對于因債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生繼受土地經(jīng)營權(quán)則在一定程度上超出了現(xiàn)行法體系，對于該部分定性筆者認為正是政策改革的體現(xiàn)，進行創(chuàng)新性嘗試未嘗不可。

(三)定位之政策現(xiàn)實意義

將土地經(jīng)營權(quán)定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)符合政策規(guī)定，該種定性可使得土地經(jīng)營權(quán)的主體范圍更加廣泛且流轉(zhuǎn)更便捷安全符合“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策要求。再者將具有債權(quán)性質(zhì)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)會進一步保障土地經(jīng)營權(quán)主體的利益且在一點程度上減少糾紛的產(chǎn)生?？傊瑢ν恋亟?jīng)營權(quán)進行定性除應考慮體系法邏輯以外還應與政策以及現(xiàn)今司法實踐相結(jié)合，使其性質(zhì)的定位推動實踐發(fā)展。