生活垃圾分類(lèi)管理的立法現(xiàn)狀分析

周艷華

摘 要：隨著我國(guó)精神文明建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)保問(wèn)題成為了社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題。近年來(lái)，我國(guó)已開(kāi)始在部分城市實(shí)施生活垃圾分類(lèi)管理辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)生活垃圾的減量、無(wú)害和資源化處理，以達(dá)到對(duì)生活垃圾回收利用、節(jié)約資源減少污染的目的，為城市環(huán)境的發(fā)展建設(shè)發(fā)揮積極的作用。目前，部分沿海發(fā)達(dá)城市已就生活垃圾分類(lèi)管理問(wèn)題，進(jìn)行立法建設(shè)，但在國(guó)家層面對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理的立法工作還較為滯后，嚴(yán)重地阻礙和制約了生活垃圾分類(lèi)管理的普及。因此，在當(dāng)前形勢(shì)下對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理建設(shè)工作中，推動(dòng)立法發(fā)展，完善相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)是首要任務(wù)。本文對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理的立法現(xiàn)狀進(jìn)行深入的研究和分析，并結(jié)合實(shí)際提出合理的建議，以推動(dòng)我國(guó)相關(guān)立法的快速發(fā)展，為建設(shè)良好的生活環(huán)境發(fā)揮積極的作用。

關(guān)鍵詞：生活垃圾;分類(lèi);管理;立法

早在20世紀(jì)，我國(guó)就已針對(duì)生活垃圾造成的污染問(wèn)題，提出了通過(guò)建立分類(lèi)制度對(duì)生活垃圾進(jìn)行資源化處理的建議，并且在國(guó)家層面和地方層面，都結(jié)合實(shí)際情況制定出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)。但是，受到客觀條件的制約，我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理方面的法律法規(guī)建設(shè)并不完善，存在很多漏洞，而且在實(shí)際管理過(guò)程中，特別是對(duì)國(guó)家層面的相關(guān)法律法規(guī)的管理，非常粗陋，導(dǎo)致很多法律法規(guī)條例根本沒(méi)有得到徹底落實(shí)。而地方層面的相關(guān)法律法規(guī)則存在嚴(yán)重的管理混亂問(wèn)題，根本無(wú)法在生活垃圾處理方面發(fā)揮積極的作用。

從2013年開(kāi)始，我國(guó)逐漸加大對(duì)各個(gè)城市生活垃圾問(wèn)題的處理力度，特別是針對(duì)沿海發(fā)達(dá)城市，快速推進(jìn)了關(guān)于生活垃圾治理領(lǐng)域的立法建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了相關(guān)法律法規(guī)的完善，使生活垃圾分類(lèi)管理機(jī)制得以有效實(shí)施。目前，我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理方面的建設(shè)還處于初級(jí)階段，仍需要大力強(qiáng)加立法建設(shè)，在法律上肯定生活垃圾分類(lèi)管理制度的地位，推動(dòng)生活垃圾分類(lèi)管理機(jī)制的發(fā)展和普及。對(duì)于我國(guó)生活垃圾的治理問(wèn)題，還需要漫長(zhǎng)的建設(shè)過(guò)程，才能夠真正實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)管理，對(duì)生活垃圾實(shí)現(xiàn)資源化回收處理，有效減少污染，節(jié)約資源，全面改善我國(guó)居民的生活環(huán)境質(zhì)量。

一、國(guó)家層面的立法體系不夠完善，需要加強(qiáng)建設(shè)

目前，在我國(guó)還沒(méi)有形成系統(tǒng)的生活垃圾分類(lèi)管理法律體系。國(guó)家層面，所有關(guān)于生活垃圾分類(lèi)管理的法律法規(guī)，都是零散的分散于各個(gè)法律條件之中，形成了法律到行政法規(guī)，再到部門(mén)規(guī)章制度的體系。早在1992年，國(guó)務(wù)院就頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，在該條例中明確規(guī)定了“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類(lèi)收集、運(yùn)輸和處理”，這也是我國(guó)最早提出的關(guān)于生活垃圾分類(lèi)管理法律法規(guī)之一。之后，我國(guó)又頒布了《中華人民共和國(guó)固體廢棄物防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律文件，在這些文件中都針對(duì)城市生活垃圾分類(lèi)管理問(wèn)題做出了相關(guān)規(guī)定，但是這些法律文件做出的規(guī)定僅為原則性表述，缺乏對(duì)具體工作的明確指示，更沒(méi)有明確生活垃圾分類(lèi)管理的具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)，既不成體系，也沒(méi)有形成具體的規(guī)章制度。也就是說(shuō)，在實(shí)際的生活垃圾分類(lèi)管理建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)立法方面存留有大片的空間。缺乏法律法規(guī)的明顯規(guī)定和指示，導(dǎo)致我國(guó)生活垃圾分類(lèi)管理始終無(wú)法得到徹底落實(shí)，對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理建設(shè)始終流于表面，沒(méi)有得到具體的、有效的建設(shè)。

二、省級(jí)層面的立法建設(shè)仍需加深探索

在省級(jí)層面的立法建設(shè)工作中，針對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理問(wèn)題，普遍只有綜合類(lèi)環(huán)境立法，如《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》等。近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越重視，逐漸加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理力度，同時(shí)也逐漸加強(qiáng)了對(duì)城市生活垃圾分類(lèi)管理體系的建設(shè)，因此先后有多個(gè)省或自治區(qū)，出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)針對(duì)垃圾管理的立法文件。這些立法文件大致可以為分三類(lèi)，一類(lèi)是對(duì)城市垃圾中的特殊類(lèi)型的垃圾專(zhuān)門(mén)制定的管理規(guī)定，特殊垃圾主要包括建筑工程垃圾和渣土、餐飲業(yè)產(chǎn)生的廚余垃圾等，針對(duì)其收運(yùn)程序做出了明確的管理規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化處理。但是，這類(lèi)垃圾并不屬于城市生活垃圾。因此，這類(lèi)立法文件對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理的指導(dǎo)意義不大，無(wú)法有效規(guī)范生活垃圾分類(lèi)管理工作的建設(shè)和發(fā)展。

第二類(lèi)立法文件的主要針對(duì)對(duì)象是城市生活垃圾，對(duì)其收運(yùn)處理措施做出了具體的規(guī)定，但其規(guī)定的主要內(nèi)容是針對(duì)垃圾收費(fèi)辦法和垃圾袋裝運(yùn)辦法方面，對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理體系的建立具有一定的指導(dǎo)意義，但是還不夠全面。

第三類(lèi)立法文件帶有濃重的地方色彩，是結(jié)合地方實(shí)際環(huán)境制定的生活垃圾分類(lèi)管理法律法規(guī)，具有較強(qiáng)的局限性，只適用于立法地區(qū)。例如，廣東省的區(qū)域垃圾處理管理辦法就不適用于廣東省以外的地區(qū)。這類(lèi)立法文化具有很強(qiáng)的地域性，不具普遍性，對(duì)于其他地區(qū)的生活垃圾分類(lèi)管理也不具有指導(dǎo)意識(shí)。

上述可知，我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理的立法工作，在省級(jí)層面的立法建設(shè)中還留有大片的空白，仍需加強(qiáng)探索，完善相關(guān)立法建設(shè)工作，建立完善的生活垃圾分類(lèi)管理立法體系，從而為生活垃圾分類(lèi)管理機(jī)制的建設(shè)及具體實(shí)踐，提供重要的法律保障，也為我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作在法律層面提供更加完善的保障，給廣大人民提供更優(yōu)質(zhì)、更良好的生存和生活環(huán)境。

三、城市層面的立法過(guò)于繁雜混亂，需進(jìn)一步強(qiáng)化管理

隨著我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越重視，針對(duì)城市生活垃圾出臺(tái)了許多立法文件，在城市層面也出臺(tái)了更有針對(duì)性的相關(guān)立法文件。例如，國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于公布生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市的通知》（建城部【2000】12號(hào)），在這一通知出臺(tái)之后，隨即明確了八個(gè)城市作為該通知實(shí)施的試點(diǎn)城市。此后，這八個(gè)試點(diǎn)城市分別出臺(tái)了針對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理問(wèn)題的相關(guān)規(guī)范性文件。例如，廣州市政府就在2011年2月出臺(tái)了《廣州市城市生活垃圾分類(lèi)管理暫行規(guī)定》，當(dāng)年就開(kāi)始依照相關(guān)規(guī)定對(duì)廣州市的城市生活垃圾實(shí)施分類(lèi)管理。這在我國(guó)是首例以地方政府規(guī)章形式，創(chuàng)設(shè)了針對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理的立法文件。此外，南京市、上海市、深圳市和蘇州市都出臺(tái)了類(lèi)似的立法文件，針對(duì)城市生活垃圾分類(lèi)管理建設(shè)進(jìn)行立法，以政府法規(guī)形式確定生活垃圾分類(lèi)管理的法律地位，從而推動(dòng)城市生活垃圾分類(lèi)管理的規(guī)范化建設(shè)和發(fā)展。

（一）城市層面的立法模式

通過(guò)分析這五個(gè)城市針對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理工作出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章文件，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市方面的立法存在以下問(wèn)題。

首先，目前在我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理的城市層面立法工作中，基本都是地方政府出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定，也就是立法文件都屬于地方政府層級(jí)，而地方人大和常委會(huì)方面對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理方面的立法，還處于空白階段。

其次，目前大部分城市對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理的立法目的和基本原則的敘述，基本保持一致，即生活垃圾分類(lèi)的主要目標(biāo)就是減少生活垃圾數(shù)量，對(duì)其進(jìn)行無(wú)害化和資源化處理。其主要建設(shè)原則都是以政府作為主導(dǎo)，各個(gè)部門(mén)分工合作，屬地對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理工作實(shí)施管轄，公眾全體參與生活垃圾分類(lèi)管理建設(shè)。需要注意的是，廣州和深圳兩個(gè)城市都增加了“市場(chǎng)運(yùn)作”這一表述，其他城市沒(méi)有此類(lèi)表述。

最后，各個(gè)城市在制定生活垃圾分類(lèi)管理相關(guān)的立法文件時(shí)，對(duì)城市的客觀環(huán)境進(jìn)行了思考，結(jié)合實(shí)際情況制定了適合本城市的相關(guān)立法條件，因此在篇幅和具體內(nèi)容中，各個(gè)城市的立法文件略有不同。

（二）城市層面立法對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理流程的規(guī)范存在較大差異

在城市層面的立法中，由于各個(gè)城市的實(shí)際自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，因此對(duì)于生活垃圾的分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸、處置和資源化利用，雖然都對(duì)相關(guān)流程做出了完整的規(guī)定，但是在具體細(xì)節(jié)方面，廣州、南京和深圳做出了極為詳細(xì)的規(guī)定，蘇州出臺(tái)的立法文件在這方面的規(guī)定卻較為簡(jiǎn)單，其內(nèi)容更像是綱領(lǐng)性文件，對(duì)于具體的操作和程序，都沒(méi)有做出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（三）城市層面立法對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理制定了不同的標(biāo)準(zhǔn)

在城市層面針對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理在制定立法文件的過(guò)程中，對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，都做出了不同的規(guī)定。受到自然環(huán)境、文化以及經(jīng)濟(jì)等因素的影響，各個(gè)城市在此方面的差異較大。例如廣州和南京，在立法中都對(duì)生活垃圾采用“四分法”進(jìn)行分類(lèi)，即分為可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾這四類(lèi)。其中，廣州和上海更對(duì)四類(lèi)生活垃圾做出了詳細(xì)的舉例，使社會(huì)大眾更加明確生活垃圾的分類(lèi)。

（四）城市層面立法對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理普遍制定了責(zé)任人制度

針對(duì)生活垃圾制定的“分類(lèi)投放管理責(zé)任人”制度在廣州、深圳、南京、蘇州和上海五個(gè)城市的地方政府規(guī)章中都做出了具體表述，在此之前的城市地方政府針對(duì)生活垃圾做出的立法文件中卻少有提及。由此可見(jiàn)，這一制度是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理立法的進(jìn)一步完善。在“分類(lèi)投放管理責(zé)任人”制度中，五個(gè)城市表達(dá)了同一基本思路，即對(duì)于有物業(yè)管理的居住區(qū)域都以物業(yè)服務(wù)管理單位作為責(zé)任人;對(duì)于機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位，這些屬于辦公場(chǎng)所，責(zé)任人是單位整體;經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所的責(zé)任人則為經(jīng)營(yíng)單位;公共區(qū)域和建筑的責(zé)任人則為所有權(quán)人或相關(guān)管理單位。

（五）城市層面立法對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理制定了不同的激勵(lì)機(jī)制

在城市層面對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理的立法文件中，還對(duì)相關(guān)激勵(lì)機(jī)制和措施進(jìn)行了表述，其認(rèn)為激勵(lì)機(jī)制應(yīng)貫穿生活垃圾分類(lèi)管理的全過(guò)程中，如在源頭環(huán)節(jié)制定分類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)等。其中，蘇州市和深圳市在立法文件中都對(duì)這一內(nèi)容制定了專(zhuān)章專(zhuān)項(xiàng)條件，條例既集中又詳細(xì)。

四、結(jié)語(yǔ)

從國(guó)家及省市層面來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理出臺(tái)了大量的立法文件，這說(shuō)明我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)管理越來(lái)越重視，而且正逐漸加大建設(shè)力度。但很明顯，我國(guó)在此方面的立法還不夠完善，仍有所不足，相關(guān)立法工作仍處于初級(jí)試驗(yàn)階段。我國(guó)生活垃圾分類(lèi)管理立法工作仍需要進(jìn)行長(zhǎng)期建設(shè)，才能夠形成完善的立法體系。

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