正確把握和處理地方人大常委會(huì)履職工作中的若干關(guān)系

黃小鈁　郁伊凡

1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《關(guān)于修正中華人民共和國(guó)憲法若干規(guī)定的決議》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，這意味著地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在閉會(huì)期間仍然可以履行職責(zé)，保證了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)行不至于中斷。因此，地方人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。習(xí)近平總書記在2019年7月17日作出的重要批示中指出：“縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，是發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要舉措。40年來，地方人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，履職盡責(zé)，開拓進(jìn)取，為地方改革發(fā)展穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)?！盵1]

一、地方人大常委會(huì)與同級(jí)黨委的關(guān)系

我國(guó)憲法規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！盵2]經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)確立了人民代表大會(huì)制度，為人民當(dāng)家作主提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。同時(shí)，地方人大設(shè)立常委會(huì)，也是黨中央在新形勢(shì)下作出的一項(xiàng)重大決策。正確處理地方人大常委會(huì)與同級(jí)黨委的關(guān)系，是地方人大常委會(huì)依法履行職責(zé)首先面臨和需要解決的問題，因?yàn)檫@直接影響地方人大常委會(huì)職能作用的發(fā)揮。

一方面，地方人大常委會(huì)要自覺地接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大常委會(huì)工作的始終。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是當(dāng)代中國(guó)最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是地方人大常委會(huì)依法有效履行職責(zé)的基本前提，還是做好地方人大常委會(huì)工作的根本保證。首先，地方人大常委會(huì)始終堅(jiān)持重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，人大常委會(huì)黨組要把作出的重要決議決定、開展重大執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研等活動(dòng)以及履職工作中發(fā)現(xiàn)的重要問題等重大事項(xiàng)，及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，積極主動(dòng)地爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持，使人大常委會(huì)能夠更加有效地開展工作。其次，地方人大常委會(huì)要緊緊圍繞同級(jí)黨委的中心工作制訂立法工作計(jì)劃和確定監(jiān)督工作議題。為此，地方人大常委會(huì)要充分發(fā)揮作為權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用，通過開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研和舉行座談會(huì)等形式，廣泛聽取和匯集人民群眾的意見和要求，依法有序和及時(shí)準(zhǔn)確地反映到黨委之中，使黨委的決策能夠充分體現(xiàn)人民群眾的意愿。最后，地方人大常委會(huì)要保證黨委的重大決策部署得到貫徹落實(shí)。具體而言，就是要保證黨委的主張和意圖經(jīng)由人大的法定程序上升為人民群眾的普遍意志，以及黨組織推薦的人選經(jīng)由人大的法定程序成為國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。

另一方面，地方黨委作為本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，要主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，為本級(jí)人大常委會(huì)履行職權(quán)創(chuàng)造良好的環(huán)境，發(fā)揮人大常委會(huì)職能作用。人大工作是黨的工作的重要組成部分，尊重、支持和保證本級(jí)人大常委會(huì)依法全面履行職權(quán)，是地方黨委的重要職責(zé)之一。首先，地方黨委要把本級(jí)人大常委會(huì)工作擺在重要議事日程，定期召開本級(jí)人大工作會(huì)議和聽取本級(jí)人大常委會(huì)黨組工作報(bào)告。截至2019年8月，北京市共舉行五次人大工作會(huì)議，做到了每屆黨委會(huì)召開一次人大工作會(huì)議的要求，明確了各個(gè)時(shí)期人大常委會(huì)的工作重點(diǎn)。其次，地方黨委要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和水平，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則處理好同本級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系，努力做到“四個(gè)善于”的要求，即“善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員;善于通過國(guó)家政權(quán)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”[3]。最后，地方黨委要帶頭遵守憲法和法律，特別是擔(dān)任同級(jí)人大常委會(huì)主任的地方黨委書記，要按時(shí)參加并主持人大常委會(huì)會(huì)議，同時(shí)，要支持和保障本級(jí)人大常委會(huì)開展常委會(huì)會(huì)議，依法行使好立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)以及選舉任免權(quán)，在作出涉及本地區(qū)的重大決策之前，應(yīng)事先向本級(jí)人大常委會(huì)黨組通氣，聽取本級(jí)人大代表的意見和建議。

二、地方人大常委會(huì)與本級(jí)人民代表大會(huì)的關(guān)系

我國(guó)憲法和地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大依法設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，它“是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”[4]。 據(jù)此可知，地方人大常委會(huì)是由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，因而要受本級(jí)人大的監(jiān)督，并向它負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。

首先，必須準(zhǔn)確把握縣級(jí)以上地方各級(jí)人大與本級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)劃分。憲法第九十九條和第一百條以及地方組織法第七、八條和第四十三、四十四條，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)作了規(guī)定。例如，在監(jiān)督權(quán)方面，人民代表大會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，而人大常委會(huì)只能決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更。在人事任免權(quán)方面，人民代表大會(huì)選舉本級(jí)人民政府組成人員、選舉上一級(jí)人民代表大會(huì)代表，而人大常委會(huì)有權(quán)決定本級(jí)人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)別任免、補(bǔ)選上一級(jí)人民代表大會(huì)出缺的代表和罷免個(gè)別代表，等等。也就是說，兩者之間的權(quán)限還是存在著一定的區(qū)別。因此，地方人大常委會(huì)依法履職過程中必須明確自己的權(quán)限，它作出的決定、決議不能超出自己的權(quán)限范圍。

其次，地方各級(jí)人大有權(quán)監(jiān)督本級(jí)人大常委會(huì)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部門，其履職狀況必須接受監(jiān)督，包括本級(jí)人大、人民群眾、社會(huì)輿論等方面的監(jiān)督。其中，需要明確的一點(diǎn)是，地方人大監(jiān)督本級(jí)人大常委會(huì)是憲法和法律賦予的一項(xiàng)法定職權(quán)，具有充分的法律依據(jù)和保障，是天經(jīng)地義、理所當(dāng)然的。假如地方各級(jí)人大不履行監(jiān)督本級(jí)人大常委會(huì)的職責(zé)，它在一定意義上就是失職。目前，地方各級(jí)人大對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，最重要的監(jiān)督就是監(jiān)督本級(jí)人大常委會(huì)是否認(rèn)真執(zhí)行了本級(jí)人大在大會(huì)期間作出的各項(xiàng)決議。究其原因，在于人民代表大會(huì)通過的決議反映的是人民群眾的普遍意愿。只有切實(shí)執(zhí)行本級(jí)人大的決議，才能充分體現(xiàn)其作為工作機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)的職能定位，這需要地方各級(jí)人大認(rèn)真聽取和審查本級(jí)人大常委會(huì)工作報(bào)告。同時(shí)，對(duì)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議，本級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷，維護(hù)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

最后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)必須執(zhí)行本級(jí)人大作出的各項(xiàng)決議。地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它在大會(huì)期間作出的各項(xiàng)決議是具有法律效力的，反映的是人民群眾的普遍意志。地方人大常委會(huì)作為本級(jí)人大在閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，它對(duì)于本級(jí)人大作出的各項(xiàng)決議，如大會(huì)期間代表提出的議案，必須認(rèn)真執(zhí)行和落實(shí)，確保人民意志的實(shí)現(xiàn)。基于此，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)要提高思想認(rèn)識(shí)，摒棄“人大決議可執(zhí)行、可不執(zhí)行”的錯(cuò)誤理念，自覺地執(zhí)行人大決議，保證人民群眾的意志得到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)于人大常委會(huì)拒不執(zhí)行或者拖延執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)作出的各項(xiàng)決議的行為和現(xiàn)象，要加大懲戒力度，推動(dòng)人大常委會(huì)去貫徹和落實(shí)。

三、地方人大常委會(huì)與本級(jí)“一府一委兩院”的關(guān)系

2018年3月11日至20日，十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），前者對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、組成、任期以及組織體系等作了原則性的規(guī)定，后者則詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限等內(nèi)容。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定[5]，“一府一委兩院”均由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。由此，地方人大常委會(huì)與本級(jí)“一府兩院”的關(guān)系擴(kuò)展為本級(jí)“一府一委兩院”的關(guān)系。

一方面，地方人大常委會(huì)要勇于承擔(dān)起監(jiān)督本級(jí)“一府一委兩院”的重任。縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)本級(jí)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，這是沒有異議的，因?yàn)楹芏喾啥甲髁嗣鞔_規(guī)定。對(duì)于本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。”[6]可見，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，同樣享有對(duì)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)限，主要的監(jiān)督手段包括聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問或者質(zhì)詢。不言而喻，對(duì)本級(jí)“一府兩院”的監(jiān)督，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)本級(jí)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的監(jiān)督，則在探索之中。從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前需要做好兩個(gè)方面的工作：一是始終堅(jiān)持監(jiān)督與支持相統(tǒng)一、寓支持于監(jiān)督之中的監(jiān)督原則和理念，保證監(jiān)督到位而不越位。誠(chéng)如江澤民所言，“這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進(jìn)。人大既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。”[7]二是完善對(duì)本級(jí)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”實(shí)施監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)，如設(shè)立監(jiān)察和司法工作委員會(huì)。根據(jù)檢索，各省級(jí)人大均設(shè)立了監(jiān)察與司法委員會(huì)，只有寧夏等少數(shù)幾個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立了監(jiān)察和司法工作委員會(huì)，這影響了人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作。

另一方面，“一府一委兩院”要自覺接受本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，配合人大監(jiān)督工作，推動(dòng)有關(guān)工作的改進(jìn)。根據(jù)法律規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人大閉會(huì)期間，可以決定本級(jí)人民政府個(gè)別副職領(lǐng)導(dǎo)人員，本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科員，本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)副主任和委員，本級(jí)人民法院副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員，本級(jí)人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員等人員的任免[8]?？梢?，從法理層面上來看，“一府一委兩院”是需要向本級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的。對(duì)于“一府一委兩院”而言，需要提高思想認(rèn)識(shí)，擺正自己同本級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系，破除那種視本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督就是給自己工作添麻煩的錯(cuò)誤觀念。相反，“一府一委兩院”要把自覺接受本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為工作動(dòng)力，作為提高依法行政、依法監(jiān)察、公正司法的重要手段，推進(jìn)有關(guān)工作的持續(xù)改進(jìn)。

四、地方人大常委會(huì)與工作委員會(huì)的關(guān)系

地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)工作需要設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。據(jù)此，我國(guó)各省級(jí)人大常委會(huì)普遍設(shè)立了辦公廳、研究室等辦事機(jī)構(gòu)和法制工作委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)、代表聯(lián)絡(luò)室等工作機(jī)構(gòu)，為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮作用提供服務(wù)和保障。

一方面，地方人大常委會(huì)要把握專門委員會(huì)和工作委員會(huì)的區(qū)別。專門委員會(huì)和工作委員會(huì)都屬于人大制度體系的組織和機(jī)構(gòu)，它們的設(shè)立都是具有法律依據(jù)的。不過，專門委員會(huì)和工作委員會(huì)存在著若干差異：前者是本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，其組成人員須是本級(jí)人大代表，在大會(huì)期間受本級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)，在閉會(huì)期間受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是“研究、審議和擬定有關(guān)議案，對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”[9];工作委員會(huì)是本級(jí)人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)，它并不是由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，其成員是由本級(jí)人大常委會(huì)任免，受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。需要指出的是，雖然專門委員會(huì)和工作委員會(huì)都受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但是，領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵是不一樣的：前者是工作層面的;后者包括行政和工作兩個(gè)層面，具有直接的組織隸屬關(guān)系。之所以產(chǎn)生這種差異，主要源于人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)和安排，即人民代表大會(huì)一般一年只開一次會(huì)議，會(huì)期一周左右，而在閉會(huì)期間，為避免人大專門委員會(huì)的職能虛化，就交由本級(jí)人大常委會(huì)“代管”。源于此，地方組織法規(guī)定：“在大會(huì)閉會(huì)期間，常務(wù)委員會(huì)可以任免專門委員會(huì)的個(gè)別副主任委員和部分委員，由主任會(huì)議提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過。”[10]當(dāng)然，對(duì)于專門委員會(huì)的稱謂、數(shù)量、規(guī)模等事項(xiàng)，地方人大常委會(huì)是不能進(jìn)行規(guī)定的，兩者在法律地位上是平等的，同屬于人大制度體系中是獨(dú)立的組織實(shí)體。盡管如此，不管是專門委員會(huì)還是工作委員會(huì)，地方人大常委會(huì)都可以在工作上給它們布置和該委員會(huì)有關(guān)的工作事項(xiàng)。

另一方面，人大常委會(huì)工作委員會(huì)要主動(dòng)為本級(jí)人大常委會(huì)、主任會(huì)議等機(jī)構(gòu)的履職提供服務(wù)和保障。工作委員會(huì)是本級(jí)人大常委會(huì)依據(jù)法律設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)范圍、具體稱謂、數(shù)量、規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)以及人員的任期、考核和晉升等，都是由本級(jí)人大常委會(huì)依法決定的。因此，工作委員會(huì)不僅在組織上和行政上隸屬于本級(jí)人大常委會(huì)，接受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而且在工作層面要服務(wù)于本級(jí)人大常委會(huì)，為本級(jí)人大常委會(huì)履職提供保障。工作委員會(huì)的法律地位略低于本級(jí)人大專門委員會(huì)，它既沒有提議案權(quán)也沒有審議權(quán)，主要職責(zé)涉及以下幾個(gè)方面。一是承辦本級(jí)人大常委會(huì)和主任會(huì)議交辦的工作任務(wù)，重點(diǎn)是圍繞本級(jí)人大常委會(huì)待審議的議題和決定的重大事項(xiàng)開展調(diào)查研究，收集第一手材料，然后提出論證報(bào)告。二是服務(wù)于對(duì)口聯(lián)系的本級(jí)人大專門委員會(huì)。目前，全國(guó)各省級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立存在著一定的差異，其中，北京、天津等是設(shè)立和專委會(huì)對(duì)應(yīng)的辦公室，河北、甘肅等則是設(shè)立和專委會(huì)對(duì)應(yīng)的工作委員會(huì)。當(dāng)然，不管是辦公室還是工作委員會(huì)，兩者的職責(zé)具有一致性，就是為本級(jí)人大常委會(huì)的審議提供報(bào)告。三是負(fù)責(zé)在閉會(huì)期間聯(lián)系本級(jí)人大代表，協(xié)助本級(jí)人大代表開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等活動(dòng)。因此，在地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履職過程中，本級(jí)人大工作委員會(huì)扮演著不可或缺的重要角色。

五、地方人大常委會(huì)與本級(jí)人大代表的關(guān)系

地方人大常委會(huì)是由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，其組成人員必須是本級(jí)人大代表。如果不是人大代表，就不能當(dāng)選為人大常委會(huì)組成人員。因此，地方人大常委會(huì)與本級(jí)人大代表存在密切的關(guān)系，也是地方人大常委會(huì)需要正確處理的一組關(guān)系。

一方面，地方人大常委會(huì)作為本級(jí)人大在閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，為本級(jí)人大代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)和保障是其重要職責(zé)，這不僅是設(shè)立人大常委會(huì)的初衷之一，也是閉會(huì)期間代表活動(dòng)形式，即實(shí)行集體活動(dòng)的內(nèi)在要求。首先，保障人大代表履職的言論和表決的免責(zé)權(quán)、人身保護(hù)權(quán)以及知情權(quán)等。例如，代表法第三十一條規(guī)定，“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”[11]。不言而喻，“各種會(huì)議”不僅僅是指本級(jí)人大會(huì)議期間的各種會(huì)議，還包括人大常委會(huì)會(huì)議（包括全體會(huì)議、分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議等）。同時(shí)，還規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表在本級(jí)人大閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判，對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)許可。其次，組織本級(jí)人大代表進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，協(xié)助代表開展履職活動(dòng)。人大常委會(huì)的工作成效，有賴于人大代表的廣泛參與。只有不斷提高人大代表的履職能力，才能提高人大常委會(huì)的工作水平。因此，代表法不僅規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)要開展代表履職學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，讓代表熟悉人大制度，掌握代表履職的知識(shí)和技能，而且要求承擔(dān)起組織代表列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議以及開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等代表活動(dòng)的重任。同時(shí)，對(duì)于人大代表的持證視察的要求，本級(jí)人大常委會(huì)要給予協(xié)助。最后，密切聯(lián)系本級(jí)人大代表，充分發(fā)揮代表的主體作用。密切聯(lián)系代表，是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)履行職權(quán)的基礎(chǔ)，即縣級(jí)以上的各級(jí)人大常委會(huì)“應(yīng)當(dāng)采取多種形式同本級(jí)人民代表大會(huì)代表保持聯(lián)系，擴(kuò)大代表對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)活動(dòng)的參與”[12]。目前，各地人大常委會(huì)普遍建立了常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表制度，對(duì)聯(lián)系代表的內(nèi)容、方式等作了規(guī)定，使得人大常委會(huì)作出的決議、決定更具有科學(xué)性、民主性和針對(duì)性。之所以要求人大常委會(huì)密切聯(lián)系本級(jí)人大代表，究其原因，在于人大代表廣泛分布在各個(gè)行業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域，他們掌握著本地第一手的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，了解本地人民群眾最真實(shí)的意愿和要求。

另一方面，人大代表作為本級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)者，則要強(qiáng)化對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督?；凇罢l授權(quán)，便對(duì)誰負(fù)責(zé)”的原則，人大常委會(huì)由本級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生，自然要對(duì)本級(jí)人大代表負(fù)責(zé)，并受本級(jí)人大代表的監(jiān)督。根據(jù)法律的規(guī)定，人大代表對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，主要有三種形式：一是在大會(huì)期間，人大代表認(rèn)真聽取和審議本級(jí)人大常委會(huì)工作報(bào)告，不僅要關(guān)注它對(duì)過去一年的工作總結(jié)，包括取得的成績(jī)和存在的不足，是否到位，還要看到它對(duì)未來一年工作的部署，包括立法項(xiàng)目、監(jiān)督議題等內(nèi)容，是否合理。在此基礎(chǔ)上，人大代表可以提出修改的意見和建議，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)本級(jí)人大常委會(huì)的工作。二是在閉會(huì)期間，人大代表有權(quán)通過列席人大常委會(huì)會(huì)議或參加人大常委會(huì)組織的執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等代表活動(dòng)，反映選民的呼聲和訴求，向本級(jí)人大常委會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，并要求本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行解決并答復(fù)。三是人大代表有權(quán)提出對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)組成人員的罷免案。除此之外，人大常委會(huì)組成人員自身也要自覺接受人大代表的監(jiān)督，同時(shí)，還要為人大代表的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

六、地方人大常委會(huì)與其組成人員的關(guān)系

地方人大常委會(huì)的主體是人大常委會(huì)組成人員，他們包括主任、副主任、秘書長(zhǎng)和委員若干人。地方人大常委會(huì)的履職水平，決定于人大常委會(huì)組成人員的履職意識(shí)和能力。處理好地方人大常委會(huì)與其組成人員的關(guān)系，有助于地方人大常委會(huì)發(fā)揮其作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。

一方面，地方人大常委會(huì)要充分保障人大常委會(huì)組成人員的各項(xiàng)權(quán)利，為人大常委會(huì)組成人員履職提供服務(wù)和便利。首先，要保障組成人員的知情權(quán)，拓寬知情的范圍和渠道。地方人大常委會(huì)組成人員大部分是兼職人員，因此，在常委會(huì)會(huì)議召開前，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要提前將會(huì)議議程和材料寄送給常委會(huì)組成人員進(jìn)行審閱，以便他們能夠提前安排時(shí)間，充分了解審議的議題，并為此作好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。除此之外，要定期給常委會(huì)組成人員郵寄有關(guān)文件，方便其及時(shí)了解本地區(qū)的政情政務(wù)、民情民意。其次，要保障組成人員的審議權(quán)。這主要涉及三個(gè)方面，一是審議發(fā)言的時(shí)間，要讓常委會(huì)組成人員能夠充分發(fā)表自己的意見和建議。二是審議發(fā)言的機(jī)會(huì)，要讓每一位常委會(huì)組成人員都能發(fā)表自己的意見和建議。三是審議發(fā)言的免責(zé)權(quán)，即常委會(huì)組成人員在審議期間所作的發(fā)言內(nèi)容，不受法律追究。最后，保障組成人員的表決權(quán)。這也涉及三個(gè)方面的內(nèi)容，一是表決過程的民主性，它要求表決方式上實(shí)行無記名電子表決，讓人大常委會(huì)組成人員能夠充分和自由地表達(dá)自己的真實(shí)意愿，同時(shí)，在表決程序上實(shí)行民主集中制，體現(xiàn)人大常委會(huì)組成人員多數(shù)人的意愿。二是表決結(jié)果的公開性，就是要及時(shí)公布表決的情況，即贊成票、反對(duì)票和棄權(quán)票的具體票數(shù)。三是表決的免責(zé)權(quán)，就是人大常委會(huì)組成人員在人大常委會(huì)會(huì)議上的表決，不受法律追究，這點(diǎn)在地方組織法以及各地出臺(tái)的地方性法規(guī)中都有明確和具體的規(guī)定，即“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表、常務(wù)委員會(huì)組成人員，在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”[13]。

另一方面，地方人大常委會(huì)組成人員要提高履職意識(shí)和能力，充分發(fā)揮主體作用[14]。地方人大常委會(huì)組成人員是人大常委會(huì)的主體，其履職素質(zhì)的高低，關(guān)系到地方人大常委會(huì)會(huì)議的成效，進(jìn)而影響地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮。我國(guó)地方人大常委會(huì)組成人員有一部分是兼職委員，都有自己的本職工作。因此，首要的任務(wù)是按時(shí)參加本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，以及人大常委會(huì)組織開展的執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等活動(dòng)，這是人大常委會(huì)組成人員的一項(xiàng)基本義務(wù)和職責(zé)。人大常委會(huì)組成人員要加強(qiáng)各方面的理論學(xué)習(xí)，主動(dòng)提高自己的履職意識(shí)和能力。為此，人大常委會(huì)組成人員要深入學(xué)習(xí)黨的政策方針以及憲法和法律、人大及其常委會(huì)制度等方面的理論和知識(shí)，熟悉人大常委會(huì)工作的規(guī)則、程序和特點(diǎn)，增強(qiáng)自身的法律、程序和規(guī)則意識(shí)，為依法履職奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，進(jìn)一步提高調(diào)研能力和議事能力，能夠有效地收集并掌握第一手材料，了解并匯集人民群眾的真實(shí)意愿，然后敢于、善于通過審議反映到人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出的決定、決議之中[15]。

注釋：

[1]《習(xí)近平對(duì)地方人大及其常委會(huì)工作作出重要指示》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com//politics/2019-07/18/c_1124769165.htm.

[2]《中華人民共和國(guó)憲法》，法律出版社2018年版，第76頁。

[3]習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，人民出版社2014年版，第6頁。

[4][9][10][13]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，法律出版社2015年版，第23、20、21頁。

[5]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015年）、《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（2018年）、《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》（2018年）、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（2018 年）。

[6]《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，法律出版社2018年版，第21頁。

[7]《江澤民文選》第一卷，人民出版社2006年版，第115頁。

[8]本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科員須由本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)提請(qǐng)，本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)副主任和委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)，本級(jí)人民法院副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員須由本級(jí)人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)，本級(jí)人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員須由本級(jí)人民檢察長(zhǎng)提請(qǐng)。

[11][12]《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，法律出版社2015年版，第15、17頁。

[14]曾慶輝：《全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)研究——甘肅“平?jīng)鼋?jīng)驗(yàn)”“定西做法”總結(jié)與思考》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

[15]黃小鈁：《人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議制度研究》，載《武陵學(xué)刊》2019年第4期。

（作者單位：中共北京市委黨校政治學(xué)教研部。本文系北京市委黨校重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)思想研究”〔2018XZD002〕的階段性成果）