代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的涵義、保障與創(chuàng)新價(jià)值

宋顯忠

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建，彌補(bǔ)了人大代表聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)及選舉單位的制度空白，為人大代表制度的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新奠定了扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

萌發(fā)于深圳的人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是我國(guó)進(jìn)入二十一世紀(jì)之后人大制度改革創(chuàng)新的一項(xiàng)標(biāo)志性成果。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建，彌補(bǔ)了人大代表聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)及選舉單位的制度空白，為人大代表制度的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新奠定了扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。本文嘗試從學(xué)術(shù)的角度梳理代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的制度涵義、運(yùn)作的制度保障和制度創(chuàng)新的價(jià)值，以此為契機(jī)打開新時(shí)期人大制度改革和創(chuàng)新的一個(gè)理論突破口。

一、代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的制度涵義

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是我國(guó)基層黨委、群眾、人大和代表共同改革創(chuàng)新結(jié)出的制度成果。透過(guò)其形成的歷史背景和實(shí)踐形態(tài)，我們才能更好地理解代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的內(nèi)涵。

1.代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建的背景與初衷

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是指區(qū)人大設(shè)在街道或社區(qū)的人大代表工作室。人們習(xí)慣上都將其簡(jiǎn)稱為“代表聯(lián)絡(luò)站”，其中略去的“社區(qū)”一詞其實(shí)是體現(xiàn)街道或社區(qū)設(shè)立的“代表聯(lián)絡(luò)站”的屬性和涵義，反映這一事物生成的關(guān)鍵背景?！按砺?lián)絡(luò)站”這個(gè)詞最早出現(xiàn)于二十世紀(jì)九十年代，當(dāng)時(shí)指的是設(shè)置于政府和司法機(jī)關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，而設(shè)在“社區(qū)”里的“代表聯(lián)絡(luò)站”則是深圳的首創(chuàng)。深圳的第一個(gè)，也是全國(guó)的第一個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站誕生于深圳南山區(qū)的月亮灣社區(qū)。月亮灣社區(qū)居委會(huì)為了便于與政府部門溝通，解決小區(qū)業(yè)主的公共需求和社區(qū)、街道公共產(chǎn)品供給不足不到位的問(wèn)題，在街道黨工委、深圳市和南山區(qū)人大的支持下，組織居住在月亮灣小區(qū)和周邊的人大代表于2002年在該小區(qū)設(shè)立了國(guó)內(nèi)第一個(gè)社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站（2002-2005年稱為“代表工作站”，后改為“代表聯(lián)絡(luò)站”）。聯(lián)絡(luò)站設(shè)到了社區(qū)里，使代表可以聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)，才有了今天人們看到的“代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”這一新生事物。從“代表聯(lián)絡(luò)站”到“代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”這一詞之差，背后卻是代表聯(lián)絡(luò)站從人大機(jī)構(gòu)駐政府機(jī)關(guān)和司法部門的工作點(diǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇眈v社區(qū)服務(wù)群眾的工作點(diǎn)，是聯(lián)絡(luò)站以及基層人大和人大代表的性質(zhì)和職能的一次重大轉(zhuǎn)向。

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革的不斷深入發(fā)展，單一行政主導(dǎo)的管理模式和管理標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足人民群眾日益多樣化的公共需求和廣泛的參與要求，難以提供與多樣化的社會(huì)需求一致的公共產(chǎn)品。和開始于小崗村的土地承包制一樣，代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站也是需求推動(dòng)下的一項(xiàng)“供給側(cè)”改革。當(dāng)時(shí)月亮灣片區(qū)治安、環(huán)境污染、民生以及其他社會(huì)矛盾問(wèn)題叢生[1]，社區(qū)應(yīng)對(duì)無(wú)策，居民會(huì)為了與街道和區(qū)政府職能部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，想到請(qǐng)社區(qū)及周邊居住的各級(jí)人大代表提供支持[2]，在街道黨委和南山區(qū)人大的支持下，由代表敖建南出面聯(lián)系月亮灣片區(qū)的各級(jí)人大設(shè)立了月亮灣片區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站（最初叫“代表工作站”，后改為代表聯(lián)絡(luò)站），這是深圳也是全國(guó)的第一家代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站。當(dāng)時(shí)不僅沒(méi)有在社區(qū)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站的明確法律依據(jù)，也沒(méi)有人大代表閉會(huì)期間行使代表權(quán)利的明確依據(jù)。敖建南創(chuàng)造性提議設(shè)置聯(lián)絡(luò)員這一常設(shè)的制度角色，配合非專職的人大代表開展聯(lián)絡(luò)群眾工作。通過(guò)專職聯(lián)絡(luò)員與非專職人大代表這一對(duì)工作組合，代表聯(lián)絡(luò)站建立了穩(wěn)定的工作機(jī)制。進(jìn)站工作代表，既有南山區(qū)人大的，也有深圳市人大和廣東省人大的，依托三級(jí)人大代表的意見(jiàn)和建議權(quán)利，居民訴求即可納入?yún)^(qū)、市和省三級(jí)決策平臺(tái)，因而受到區(qū)一級(jí)政府和職能部門的高度關(guān)注，居民與政府部門因此形成穩(wěn)定的溝通和協(xié)商機(jī)制，居民的需求與政府的供給之間實(shí)現(xiàn)了直接對(duì)接，各個(gè)小區(qū)和居民得到了他們急需的公共供給。如根據(jù)小區(qū)居民需要配置治安、城管執(zhí)法、消防和環(huán)保執(zhí)法力量，規(guī)劃和建設(shè)小區(qū)內(nèi)的停車場(chǎng)、停車位等，參與街道社區(qū)民生工程的編制和執(zhí)行計(jì)劃、編制和執(zhí)行預(yù)算、工程監(jiān)督和驗(yàn)收等事務(wù)。代表進(jìn)社區(qū)和代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站因此成為一種新的深圳模式，并賦予“代表聯(lián)絡(luò)站”這一名詞以全新的涵義[3]。

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站作為一種深圳模式，也很快推廣到其他地區(qū)。2005年浙江省設(shè)立了第一個(gè)人大代表聯(lián)絡(luò)站。2013年11月，十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系” ，代表著代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站正式納入中央的改革方案。《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，“完善代表聯(lián)系群眾制度，建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，拓寬代表聯(lián)系群眾的方式和渠道”。2015年8月全國(guó)人大常委會(huì)修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）《代表法》《選舉法》，為縣區(qū)人大常委會(huì)設(shè)置工作機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)，完善代表履職監(jiān)督和代表聯(lián)系群眾開放了制度空間。至此，代表聯(lián)絡(luò)站作為新時(shí)代人大制度改革的一項(xiàng)重要舉措，獲得了系統(tǒng)性的政策和法律支撐。

2.代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)“站”的屬性

社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)“站”作為一個(gè)代表履職場(chǎng)所，具有兩個(gè)方面的制度屬性。

（1）人大代表的社區(qū)工作室

代表聯(lián)絡(luò)“站”是代表的社區(qū)工作室。這一句判斷，包含兩層涵義。

①代表社區(qū)工作室。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)“站”其實(shí)就是人大代表的社區(qū)工作室。各國(guó)的代表都在自己的選區(qū)設(shè)有工作室，用以聯(lián)系選民，為選區(qū)服務(wù)。過(guò)去因?yàn)槲覈?guó)人大代表并非專職，因而習(xí)慣上認(rèn)為代表履職場(chǎng)所就是人大會(huì)議場(chǎng)所，未考慮其在選區(qū)或原選舉單位的工作室問(wèn)題，深圳開創(chuàng)的代表進(jìn)社區(qū)和在社區(qū)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站的一個(gè)重大的突破就是為代表在社區(qū)或原選舉單位配置了一個(gè)工作室。

②代表小組集體履職的工作室。根據(jù)《代表法》規(guī)定，我國(guó)的人大代表只能通過(guò)代表小組集體行使權(quán)利，《代表法》第二十一條，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，在本級(jí)或者下級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動(dòng)的原則組成代表小組?？h級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，可以參加下級(jí)人民代表大會(huì)代表的代表小組活動(dòng)”。因而代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建之初就不同于西方那種代表個(gè)人的工作室，而是多個(gè)層次人大代表共用的工作室。2014年發(fā)布的《深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站工作辦法》第二條規(guī)定，“聯(lián)絡(luò)站是人大代表閉會(huì)期間集體履職的工作場(chǎng)所，是市、區(qū)兩級(jí)人大常委會(huì)和街道聯(lián)系人大代表與人民群眾的工作平臺(tái)?！泵鞔_了代表聯(lián)絡(luò)站的基本屬性。

（2）街道工委運(yùn)營(yíng)的代表履職場(chǎng)所

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是代表閉會(huì)期間“聯(lián)系群眾”的工作場(chǎng)所，是由區(qū)縣人大常委會(huì)決定設(shè)立和街道人大工委負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，設(shè)有組織機(jī)構(gòu)、專門人員和專門的管理制度的代表小組工作室。

①街道人大工委運(yùn)營(yíng)的代表小組工作室

代表聯(lián)絡(luò)站是街道人大工委運(yùn)營(yíng)的人大代表工作機(jī)構(gòu)，有兩個(gè)層面的組織管理制度。首先，代表聯(lián)絡(luò)站是以進(jìn)站代表為主體。進(jìn)站代表推選其中一人為聯(lián)絡(luò)站的站長(zhǎng)，進(jìn)站代表在站長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下獨(dú)立開展工作。其次，聯(lián)絡(luò)站還設(shè)有專職或兼職的工作人員——聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助代表開展工作。聯(lián)絡(luò)員是代表聯(lián)絡(luò)站常態(tài)化運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵。因?yàn)槲覈?guó)人大代表非全職，不可能天天進(jìn)站履職，代表不在站里的時(shí)候，專職或兼職的聯(lián)絡(luò)員就可以負(fù)責(zé)與居民預(yù)約時(shí)間，記錄居民的訴求，聯(lián)系有關(guān)部門發(fā)送聯(lián)絡(luò)函，協(xié)助代表處理各方面的相關(guān)事務(wù)。

②區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立的代表小組工作室

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立的代表閉會(huì)期間集體履職場(chǎng)所。進(jìn)站代表的履職工作受區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)絡(luò)站的日常運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)由常委會(huì)設(shè)立的街道工委管理?！兜胤浇M織法》第五十三條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作?！蹦壳?，全國(guó)各地設(shè)立街道人大工委，就是地方組織法規(guī)定的工作機(jī)構(gòu)，而深圳市就明確了街道人大工委管理聯(lián)絡(luò)站，基本明確了代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的兩類業(yè)務(wù)的管理關(guān)系。

二、運(yùn)行代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的制度保障

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的產(chǎn)生和發(fā)展是基層首創(chuàng)，更是深圳人大開啟的一項(xiàng)改革實(shí)踐。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的每一步發(fā)展都是在深圳市和南山區(qū)兩級(jí)人大、南山區(qū)委、南山街道黨委的呵護(hù)、規(guī)范和指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。深圳市人大在尊重基層首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)聯(lián)絡(luò)站工作的規(guī)范和指導(dǎo)，逐步發(fā)展出一套成熟的與《地方組織法》《代表法》嚴(yán)格保持一致的管理制度，用以保障代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的規(guī)范和有效運(yùn)作。

1.聯(lián)絡(luò)站的規(guī)范運(yùn)行保障

“規(guī)范”的涵義可以區(qū)分為兩個(gè)層面，首先是“依法”，依照法律設(shè)定的基本原則和基本規(guī)范運(yùn)營(yíng)。其次是“合規(guī)”，按照法律或政策設(shè)定的行為模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。

（1）確保代表聯(lián)絡(luò)站的依法運(yùn)營(yíng)

排除非法因素的干擾，確保聯(lián)絡(luò)站的依法運(yùn)作是這一改革探索成功的關(guān)鍵?！渡钲谑腥舜蟠砩鐓^(qū)聯(lián)絡(luò)站工作辦法》從原則和代表行使權(quán)利的具體規(guī)則兩個(gè)層面確立代表聯(lián)絡(luò)站依法運(yùn)營(yíng)和代表依法行使權(quán)利的制度。

①明確聯(lián)絡(luò)站依法運(yùn)營(yíng)和代表依法行使權(quán)利的基本原則

聯(lián)絡(luò)站依法運(yùn)營(yíng)和代表依法履職是通過(guò)聯(lián)絡(luò)站開展代表聯(lián)系群眾工作的基本前提?！掇k法》第六條以開展聯(lián)絡(luò)站工作基本原則的形式規(guī)定，“聯(lián)絡(luò)站在法律法規(guī)范圍內(nèi)開展工作，人大代表應(yīng)當(dāng)依法解決基層問(wèn)題”，這一規(guī)定是認(rèn)定聯(lián)絡(luò)站工作合法性的基本依據(jù)。

②代表必須通過(guò)“法定途徑和規(guī)范方式反映問(wèn)題”

《辦法》第五條規(guī)定，“人大代表應(yīng)當(dāng)積極參加聯(lián)絡(luò)站工作，認(rèn)真聽(tīng)取社區(qū)居民、基層單位和組織的意見(jiàn)，通過(guò)法定途徑和規(guī)范方式反映問(wèn)題，努力推動(dòng)基層各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)?！薄胺ǘㄍ緩胶鸵?guī)范方式反映問(wèn)題”是進(jìn)站代表履職合法性認(rèn)定的一項(xiàng)重要依據(jù)。

（2）確保聯(lián)絡(luò)站的合規(guī)運(yùn)營(yíng)

依法是聯(lián)絡(luò)站制度的一個(gè)基本前提，合規(guī)是聯(lián)絡(luò)站日常管理的重點(diǎn)。深圳代表聯(lián)絡(luò)站制度的一個(gè)重要特色就是創(chuàng)造性地使用一系列具有自己實(shí)施功能的文案管理方法，用以確保聯(lián)絡(luò)站的管理規(guī)范和代表權(quán)利的行使規(guī)范。

①建立工作臺(tái)賬制度

工作臺(tái)賬就是分步驟、要素記錄一項(xiàng)工作基本流程的流水賬。為了確保聯(lián)絡(luò)站和進(jìn)站代表工作全程留痕，聯(lián)絡(luò)站要求使用統(tǒng)一制作的工作臺(tái)賬，用以詳細(xì)登記進(jìn)站代表的工作情況，包括活動(dòng)的類型、活動(dòng)的方式、活動(dòng)的內(nèi)容、參加的代表和群眾人次，還有通過(guò)聯(lián)絡(luò)站提交的代表議案建議、發(fā)出的聯(lián)系函和其他文件的情況和推動(dòng)問(wèn)題解決的情況，等等。通過(guò)簡(jiǎn)明扼要的要素式記載方式，就進(jìn)站代表的工作過(guò)程及其相關(guān)反饋進(jìn)行全程記錄，要素式記錄本身就是要求代表就有關(guān)文件形式要素的限制，以公開接受選民監(jiān)督和街道人大工委、區(qū)人大常委會(huì)的管理，同時(shí)，確保聯(lián)絡(luò)站運(yùn)作和代表活動(dòng)全程符合《辦法》設(shè)定的形式要求。

②使用統(tǒng)一的“聯(lián)系函”

聯(lián)系函是進(jìn)站代表向有關(guān)部門反映問(wèn)題提出建議、意見(jiàn)和批評(píng)使用的統(tǒng)一格式的函件。深圳人大專門設(shè)計(jì)了統(tǒng)一格式的聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系函，用于代表從聯(lián)絡(luò)站向有關(guān)部門反映問(wèn)題和提出意見(jiàn)、建議和批評(píng)。使用聯(lián)系函有兩方面的作用。一是凸顯聯(lián)絡(luò)站和代表工作的正式性，另一方面使用“聯(lián)系函”需要記錄存檔?！掇k法》規(guī)定“各聯(lián)絡(luò)站對(duì)聯(lián)系函使用情況應(yīng)登記造冊(cè)”，避免聯(lián)絡(luò)站的名義和代表權(quán)利被濫用。同時(shí)，《辦法》還規(guī)定了聯(lián)系函的書寫格式和使用程序，設(shè)定了使用聯(lián)系函反映問(wèn)題的程序等等。

如果說(shuō)合法性一定程度上依賴其他機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，合規(guī)則主要是內(nèi)控機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)。工作臺(tái)賬和格式化的公文，只要設(shè)定好側(cè)重管理的要素和填表要素，即可通過(guò)檔案管理落實(shí)對(duì)文本的形式要求的方式，實(shí)施對(duì)有關(guān)工作的標(biāo)準(zhǔn)化管理。通過(guò)每一項(xiàng)工作的系統(tǒng)備案，即可實(shí)現(xiàn)對(duì)聯(lián)絡(luò)站運(yùn)營(yíng)的公開化，接受選民和人大常委會(huì)的監(jiān)督和管理。

2.有效運(yùn)營(yíng)的保障

“有效”指的是能夠達(dá)成制度的目標(biāo)，聯(lián)絡(luò)站的制度目標(biāo)就是通過(guò)進(jìn)站代表使居民的需求、政府供給通過(guò)代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站這一溝通和協(xié)商的媒介，實(shí)現(xiàn)需求與供給的成功對(duì)接。

（1）確保公共供給與居民需求的對(duì)接

促成政府供給與居民需求之間的成功對(duì)接，取決于代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的自身建設(shè)。

①聯(lián)絡(luò)站提供多樣化的代表工作方式

要強(qiáng)化聯(lián)絡(luò)站的橋梁紐帶作用，就必須安排多樣化的代表活動(dòng)，用以滿足各方面各類型的參與、溝通和協(xié)商活動(dòng)。深圳市人大統(tǒng)一規(guī)劃全市的代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站開展多樣化的代表活動(dòng)?！掇k法》第二十三條規(guī)定：“聯(lián)絡(luò)站工作應(yīng)該貼近民生，根據(jù)實(shí)際組織人大代表開展接訪、走訪、約訪、回訪、調(diào)研、視察、慰問(wèn)、民生議政會(huì)、代表議事會(huì)、選民見(jiàn)面會(huì)、述職會(huì)等多種活動(dòng)?！边@些活動(dòng)可以分為兩大類。一部分是《地方組織法》和《代表法》規(guī)定的代表開展的聯(lián)系群眾活動(dòng)，主要還是代表與社區(qū)居民之間的聯(lián)系，除了傳統(tǒng)的調(diào)研、視察，深圳社區(qū)聯(lián)絡(luò)站進(jìn)一步發(fā)展了選民見(jiàn)面會(huì)、述職會(huì)等代表與居民的交流形式，用以加強(qiáng)代表與選民之間的聯(lián)系。另一部分則是代表服務(wù)選區(qū)和群眾工作范疇，必定涉及第三方的企業(yè)和政府部門，這樣的活動(dòng)形式諸如民生議政會(huì)、代表議事會(huì)等，通常需要第三方到場(chǎng)列席會(huì)議。聯(lián)絡(luò)站多樣化的代表活動(dòng)密切了選民與代表的聯(lián)系，樹立了代表的威信，強(qiáng)化了聯(lián)絡(luò)站的橋梁紐帶作用。

②“聯(lián)絡(luò)員v聯(lián)絡(luò)員”的對(duì)接方式

月亮灣片區(qū)代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的一個(gè)關(guān)鍵的創(chuàng)新成果就是聯(lián)絡(luò)員制度。常設(shè)的聯(lián)絡(luò)員解決了代表非全職與居民全時(shí)訴求表達(dá)之間的時(shí)間和空間銜接的困境。深圳人大發(fā)布的《辦法》不僅肯定了聯(lián)絡(luò)員這一創(chuàng)新成果，要求每一個(gè)聯(lián)絡(luò)站必須設(shè)置專職或兼職的聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助進(jìn)站代表開展工作，向?qū)诓块T遞送聯(lián)系函，辦理后續(xù)的協(xié)調(diào)工作，同時(shí)還進(jìn)一步要求政府職能部門也要指定專人負(fù)責(zé)接收和協(xié)調(diào)辦理代表通過(guò)聯(lián)絡(luò)站提出意見(jiàn)和建議。深圳人大發(fā)布的《辦法》特別要求市區(qū)各級(jí)政府和部門也應(yīng)當(dāng)設(shè)置代表聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與聯(lián)絡(luò)站對(duì)接開展工作。區(qū)人大負(fù)責(zé)將市區(qū)各部門代表聯(lián)絡(luò)員制印成冊(cè)，發(fā)送各級(jí)人大代表。從而把聯(lián)絡(luò)站發(fā)出聯(lián)系函與受理部門的答復(fù)之間的往來(lái)日?；?、制度化和機(jī)制化，降低了代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站運(yùn)行的機(jī)會(huì)成本，確保了聯(lián)絡(luò)站運(yùn)行的有效性和運(yùn)營(yíng)效率。

（2）代表履職與意見(jiàn)辦理單位的激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制是一個(gè)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的有效運(yùn)營(yíng)離不開兩方面的激勵(lì)機(jī)制，一方面是代表進(jìn)站履職的激勵(lì)機(jī)制，另一方面是意見(jiàn)辦理單位的激勵(lì)機(jī)制。

①代表進(jìn)站履職的激勵(lì)機(jī)制

我國(guó)人大代表的提名和當(dāng)選過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)性較弱，代表何來(lái)服務(wù)選區(qū)和群眾的熱情呢？深圳的探索證明在代表履職環(huán)境同樣可以引入競(jìng)爭(zhēng)和其他相應(yīng)的激勵(lì)措施。深圳兩級(jí)人大根據(jù)《代表法》規(guī)定的履職監(jiān)督措施，設(shè)定每位代表每年4次進(jìn)站服務(wù)社區(qū)，設(shè)計(jì)了一套措施用以考核和激勵(lì)代表積極進(jìn)站履職。

其一是依托聯(lián)絡(luò)站舉行的選民見(jiàn)面會(huì)和述職會(huì)，要求每位代表進(jìn)站面對(duì)社區(qū)選民代表進(jìn)行述職，運(yùn)用“面子原理”促動(dòng)每一位代表積極進(jìn)站履職。其二是代表履職積分制，根據(jù)代表為社區(qū)和群眾辦事的難易和居民評(píng)價(jià)給每一位代表打分，每年根據(jù)代表的積分對(duì)代表進(jìn)行績(jī)效考核，督促代表積極履職。其三是通過(guò)聯(lián)絡(luò)站的官網(wǎng)和電視臺(tái)專門頻道跟進(jìn)報(bào)道代表進(jìn)站履職和解決群眾關(guān)心事項(xiàng)的活動(dòng)過(guò)程，借助公眾的評(píng)價(jià)和媒體效應(yīng)，從精神和名譽(yù)上激勵(lì)代表積極服務(wù)社區(qū)和群眾。

②意見(jiàn)辦理單位的激勵(lì)機(jī)制

建立意見(jiàn)辦理單位的激勵(lì)機(jī)制較為困難，不過(guò)，深圳兩級(jí)人大已經(jīng)探索相關(guān)的激勵(lì)措施。比如，坪山區(qū)人大對(duì)意見(jiàn)辦理單位實(shí)施百分制分段評(píng)價(jià)機(jī)制，即根據(jù)辦理結(jié)果的“滿意”“基本滿意”和“不滿意”設(shè)定了七個(gè)檔次，每一檔設(shè)定一個(gè)分值，對(duì)意見(jiàn)辦理情況進(jìn)行打分評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是提出意見(jiàn)和建議的代表對(duì)答復(fù)情況進(jìn)行打分評(píng)價(jià)，第二個(gè)階段是年底通過(guò)聽(tīng)取專項(xiàng)匯報(bào)、查看資料，視察調(diào)研和走訪群眾等形式，對(duì)答復(fù)的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。兩個(gè)階段打分按照固定的比率加總，就形成了一個(gè)較為客觀和公正的分值。人大將各個(gè)單位意見(jiàn)辦理的評(píng)分結(jié)果向社會(huì)公開，并會(huì)同市區(qū)兩級(jí)政府督察室對(duì)有關(guān)部門的意見(jiàn)辦理機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效考核，表彰其中的先進(jìn)單位。

三、代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)新價(jià)值

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是我國(guó)人大選舉和議事程序之外的一項(xiàng)體制改革，是我國(guó)人大制度適應(yīng)了人民群眾權(quán)利意識(shí)、公共意識(shí)和參與意識(shí)覺(jué)醒而進(jìn)行的一項(xiàng)改革探索。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)新價(jià)值，一言以蔽之，就是為我國(guó)的人民代表大會(huì)制度注入了社會(huì)職能，同時(shí)，也把基層治理納入了民主和法治的軌道。具體而言，可以區(qū)分為兩個(gè)層面。

1.補(bǔ)齊人大和代表制度的兩項(xiàng)制度短板

民主集中制下的我國(guó)地方各級(jí)人大是產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和確定國(guó)家基本政策的一個(gè)個(gè)中間環(huán)節(jié)。因而地方各級(jí)人大和代表制度早期突出的是對(duì)上的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表選區(qū)和選舉單位的選舉和決策的政治代表職能，而非對(duì)下服務(wù)于選區(qū)和群眾的職能。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)飛速發(fā)展，代表與選區(qū)、選民、原選舉單位脫節(jié)的問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重制約了我國(guó)人大代表機(jī)構(gòu)的職能和人大的權(quán)威，成為制約我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一個(gè)軟肋。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建初步解決了代表與選區(qū)、選民缺少日常聯(lián)系機(jī)制的困境，有效地彌補(bǔ)了我國(guó)人大和代表制度的兩塊制度短板。

（1）彌補(bǔ)了人大閉會(huì)期間的職能空缺

代表聯(lián)絡(luò)站彌補(bǔ)了我國(guó)人大制度的一項(xiàng)功能上的空缺結(jié)構(gòu)，即人大閉會(huì)期間的職能問(wèn)題。我國(guó)中央和地方各級(jí)人大每年會(huì)期很短，2015年修法之前，人大閉會(huì)期間代表行使權(quán)利的地點(diǎn)缺少明確的法律規(guī)定，行使權(quán)利的方式也語(yǔ)焉不詳。代表聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建讓我國(guó)的人大代表與國(guó)外代表一樣獲得了選區(qū)辦公室，為人大代表在人大閉會(huì)期間繼續(xù)履職提供了一個(gè)工作場(chǎng)所。作為承載人大閉會(huì)期間部分人大職能和代表權(quán)行使的一個(gè)載體和機(jī)制，人大代表聯(lián)絡(luò)站成功彌補(bǔ)了人大閉會(huì)之后的功能空缺，使得人大代表在基層人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)駐社區(qū)聯(lián)系選民，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，實(shí)現(xiàn)人大閉會(huì)期間代表履職和各級(jí)人大監(jiān)督職能的常態(tài)化和制度化。

（2）補(bǔ)齊代表制度的短板

與專注選舉和人大決策過(guò)程研究和改革不同，代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站改革強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)社區(qū)和服務(wù)群眾，因而代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建成功彌補(bǔ)了代表服務(wù)選區(qū)和原選舉單位的結(jié)構(gòu)空缺。2015年之前，我國(guó)《代表法》僅規(guī)定了代表閉會(huì)期間小組活動(dòng)形式，對(duì)代表閉會(huì)期間的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定較為疏闊，也無(wú)行使權(quán)利的地點(diǎn)要求。事實(shí)上，閉會(huì)期間人大代表權(quán)利處于一種休眠狀態(tài)，人大代表缺少明確的法律依據(jù)使用代表權(quán)利服務(wù)選區(qū)。這樣既不利于人大監(jiān)督職能的發(fā)揮，也不符合我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐要求。代表聯(lián)絡(luò)站這一擦邊球，將代表權(quán)利從人大會(huì)議期間延伸到了閉會(huì)期間，人大代表可以進(jìn)站與選區(qū)或原選舉單位的群眾交流，聽(tīng)取選區(qū)群眾意見(jiàn)和建議，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，成功填補(bǔ)了我國(guó)代表制度的一塊結(jié)構(gòu)缺失以及基層治理體系監(jiān)督不足的先天缺陷，為基層治理體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了一個(gè)關(guān)鍵的制度支點(diǎn)。

2.促進(jìn)基層治理體系轉(zhuǎn)型

代表服務(wù)于選區(qū)和選民是現(xiàn)代社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)必備的組成部分。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的另一創(chuàng)新價(jià)值就是和街道人大工委一起，填補(bǔ)了街道一級(jí)缺少居民代表參與和監(jiān)督空缺，完善我國(guó)的基層治理體系，以“代表聯(lián)系群眾”為契機(jī)，促成公共產(chǎn)品與需求相互對(duì)接，激活我國(guó)地方人大和代表制度改革創(chuàng)新與服務(wù)社區(qū)的職能，推動(dòng)我國(guó)基層治理結(jié)構(gòu)的民主化與法治化轉(zhuǎn)型。

（1）健全城區(qū)基層治理的決策結(jié)構(gòu)。我國(guó)城市街道作為一個(gè)管理層級(jí)，承擔(dān)民生項(xiàng)目的申報(bào)、預(yù)算編制和執(zhí)行工作，然而城市的街道并不設(shè)置人大。居民無(wú)法通過(guò)自己或其代表參與和監(jiān)督關(guān)系居民利益的民生項(xiàng)目的計(jì)劃編制、預(yù)算編制、監(jiān)督和決算審議，由此而形成一種結(jié)構(gòu)性的悖論，即街道辦作為一級(jí)管理機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)編制計(jì)劃、編制預(yù)算，又負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，社區(qū)居民作為項(xiàng)目受益人卻沒(méi)有發(fā)言權(quán)。這既不能保證公共供給與居民需求對(duì)接，也無(wú)法保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的公益屬性。這也是目前國(guó)內(nèi)城市民生項(xiàng)目建設(shè)和管理不足的重要原因。因而代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站及其最新形式——深圳市依托代表聯(lián)絡(luò)站開發(fā)的代表議事會(huì)、民生議政會(huì)以及更高層次的選民代表會(huì)議等代表履職活動(dòng)，匯集基層社會(huì)不同利益訴求和不同意見(jiàn)，引導(dǎo)各方與黨政的決策部門、職能部門展開協(xié)商，探索和建立共識(shí)，既彌補(bǔ)了街道這一層級(jí)缺少代表參與的結(jié)構(gòu)缺陷，完善城區(qū)的基層治理的決策結(jié)構(gòu)，打破單一行政主導(dǎo)模式下造成的政府部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員而群眾只能當(dāng)觀眾的利益困局，探索建立政府供給與居民需求之間的對(duì)接機(jī)制，確保公共產(chǎn)品的公益屬性，同時(shí)，也有望推動(dòng)基層協(xié)商民主建設(shè)，開創(chuàng)共建共治共享的社會(huì)格局。

（2）健全基層治理的監(jiān)督結(jié)構(gòu)?；鶎拥慕值篮蜕鐓^(qū)基本處于熟人社會(huì)群落之中，政策和法律的制定和執(zhí)行易受熟人關(guān)系干擾，任何單一的和行政性的監(jiān)督機(jī)制都難以到位，難以建立和維持客觀性的法律秩序。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站作為一種中國(guó)特色的代表集體履職工作室，可以匯集三級(jí)或四級(jí)以上的人大代表，街道或社區(qū)的問(wèn)題可以通過(guò)區(qū)、市、省以及全國(guó)人大代表的意見(jiàn)和建議，進(jìn)入更高一級(jí)政府的關(guān)注和辦理范圍，因而各級(jí)人大代表下沉基層進(jìn)站服務(wù)社區(qū)和群眾，背靠更高層級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和政治力量介入基層管理，可以有效地突破街道社區(qū)熟人社會(huì)小圈子的權(quán)力和利益平衡，把法律和政策導(dǎo)入基層治理過(guò)程，配合監(jiān)察、檢察和審計(jì)等部門的工作，有效彌補(bǔ)基層治理監(jiān)督體系先天不足的缺陷，為基層社會(huì)治理的法治化轉(zhuǎn)型提供一個(gè)重要的制度支點(diǎn)。相對(duì)于黨政機(jī)構(gòu)封閉的科層化決策內(nèi)部可能存在的權(quán)力和利益沖突而言，代表通過(guò)人大向有關(guān)部門提出意見(jiàn)和建議的行使參與政府決策，與職能部門的決策一般不存在權(quán)力沖突，而且，代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站開展代表議事會(huì)、民生議政會(huì)之類代表與居民的有序互動(dòng)，又可以激發(fā)代表服務(wù)社會(huì)的熱情。因而規(guī)范有效運(yùn)營(yíng)的代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站可以形成一個(gè)相互激勵(lì)的正和博弈，激勵(lì)代表行使權(quán)利，代表通過(guò)行使自己的權(quán)利參與基層治理，保證基層職能部門的權(quán)力服務(wù)于社區(qū)的公共利益和每一個(gè)居民正當(dāng)?shù)臋?quán)利保障，激發(fā)社區(qū)居民的公共意識(shí)、參與意識(shí)以及對(duì)人大、人大代表的認(rèn)可和支持。通過(guò)這一正和博弈，確保參與的有效性和基層政府職權(quán)的公共屬性，推動(dòng)基層治理的法治化轉(zhuǎn)型，基于法律和政治原則重建基層的權(quán)力和法律秩序。

注釋：

[1]根據(jù)月亮灣片區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建人敖建南站長(zhǎng)的回憶，當(dāng)時(shí)居民反應(yīng)最強(qiáng)烈的幾類問(wèn)題，首要的是環(huán)境污染問(wèn)題。月亮灣片區(qū)周邊集中了幾個(gè)重油發(fā)電廠，深圳當(dāng)時(shí)80%二氧化硫就出在月亮灣這個(gè)片區(qū)，空氣污染嚴(yán)重，當(dāng)?shù)貢r(shí)常下黑雨，暴露在室外的東西——晾曬的衣服、車輛、天臺(tái)，到處蒙著一層黑灰，很多樓體外墻都像刷過(guò)瀝青一樣。其次是治安問(wèn)題，違法犯罪人員時(shí)常藏身荔枝林，夜間出來(lái)剪電線，偷井蓋，扒道攔（道路隔欄），搶劫工地，進(jìn)小區(qū)偷竊等。再次是社區(qū)管理問(wèn)題，如私搭亂建問(wèn)題、貨柜車擾民問(wèn)題、交通擁堵問(wèn)題、居民與周邊的工人、村民之間矛盾問(wèn)題等。此外，還有各類民生問(wèn)題，出行難、買菜和購(gòu)物難、看病難、入學(xué)入幼難等。月亮灣片區(qū)可謂是問(wèn)題叢生，一度成為深圳市的一個(gè)上訪高發(fā)頻發(fā)的地帶。

[2]南山街道月亮灣代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站誕生于一個(gè)十分特殊的歷史背景下。2001年前后，深圳市政府調(diào)整規(guī)劃，把原計(jì)劃建在西麗平山的垃圾焚燒發(fā)電廠改建到月亮灣片區(qū)，引發(fā)一片嘩然。南山區(qū)委通過(guò)座談會(huì)向居民代表說(shuō)明的過(guò)程中，接受了居民代表的建議，選派月亮灣片區(qū)的人大代表、政協(xié)委員和來(lái)自不同小區(qū)的5名居民代表（業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人）組成一個(gè)考察團(tuán)，赴日本、韓國(guó)、中國(guó)澳門集體考察垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)和運(yùn)行情況?？疾彀l(fā)現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電廠確實(shí)可以做到清潔排放，無(wú)污染?？疾旖Y(jié)束之后，考察團(tuán)向區(qū)委區(qū)政府提交了考察報(bào)告，并以代表意見(jiàn)的方式回答了垃圾焚燒電廠建與不建、建設(shè)后應(yīng)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，代表建議受到政府和建設(shè)方的高度重視，政府相關(guān)部門專門作了答復(fù)。建設(shè)的過(guò)程中，人大代表還與居民代表一道去施工現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)取匯報(bào)。代表就環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保投入占比情況等專業(yè)問(wèn)題的關(guān)注和建議，得到政府部門和建設(shè)方的重視和積極落實(shí)。敖建南等幾位居民代表作為這一過(guò)程的親歷者，親身感受到了人大代表參與決策特有的角度、方法和力度，感受到了人大代表參與解決基層問(wèn)題的巨大影響力。事后，敖建南專門找南山街道書記，提出參照垃圾發(fā)電廠決策方式請(qǐng)人大代表參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)代表意見(jiàn)和建議方式推動(dòng)周邊老大難問(wèn)題的解決。在得到南山街道黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定答復(fù)和大力支持之后，敖建南出面聯(lián)絡(luò)片區(qū)各級(jí)人大代表創(chuàng)建了深圳第一家也是全國(guó)第一家人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，敖建南動(dòng)議并親自擔(dān)任了深圳第一位也是全國(guó)第一位聯(lián)絡(luò)站專職聯(lián)絡(luò)員。作為一個(gè)新生事物，南山區(qū)人大和南山街道都十分慎重，2002年到2005年之間，聯(lián)絡(luò)站一直處于試運(yùn)行狀態(tài)，邊干邊摸索聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，2005年5月才正式掛牌運(yùn)營(yíng)。

[3]深圳代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的實(shí)踐得到了著名政治學(xué)家俞可平教授的充分肯定，他先后兩次實(shí)地考察了月亮灣社區(qū)的代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站。他在2009年的一篇采訪中特意使用“深圳模式”這一提法，“指深圳從2004年開始，在南山區(qū)創(chuàng)建了招商街道人大代表工作室和南山街道月亮灣片區(qū)人大代表工作站。社區(qū)設(shè)立一個(gè)人大代表工作站，一年365天都有人大代表助手值班，社區(qū)內(nèi)誰(shuí)有意見(jiàn)就可以交給人大代表，人大代表再和政府交涉。這種有固定辦公場(chǎng)所、工作人員和經(jīng)費(fèi)保障的社區(qū)人大代表工作站，在基層人大代表的工作模式上開創(chuàng)先河。”見(jiàn)《俞可平教授：人大代表常任制應(yīng)該推廣》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》（2009年3月4日）。經(jīng)與月亮灣代表聯(lián)絡(luò)站的敖建南站長(zhǎng)核實(shí)，俞可平使用的時(shí)間應(yīng)是另一處代表工作站的創(chuàng)建時(shí)間。

[4]俞可平教授在闡釋《決定》這一表述時(shí)，指出：“這個(gè)舉措非常有針對(duì)性。人大代表、政協(xié)委員選出來(lái)后，如何讓他們更加緊密地聯(lián)系群眾，這需要一系列的制度保證?！彼貏e提到了代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站這一實(shí)例，“國(guó)內(nèi)有些地區(qū)在探索一種制度，叫作人大代表聯(lián)絡(luò)站或工作站，由當(dāng)?shù)氐恼f(xié)委員、人大代表和黨代表輪流值班，當(dāng)?shù)匕傩沼惺裁磫?wèn)題可以通過(guò)他們有組織地向政府部門反映。我們調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)制度很有成效，凡是建立了這樣一種人大代表聯(lián)絡(luò)站或工作站的地區(qū)，信訪數(shù)量都明顯下降。類似這樣的具體地推進(jìn)民主政治的體制機(jī)制非常值得探索和推廣?！闭浴堆刂裰鞣ㄖ蔚能壍劳七M(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《求是》2014年第8期。

（作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授）