地方人大常委會(huì)保證憲法遵守和執(zhí)行的四十年

朱應(yīng)平

各級(jí)黨組織和人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)重視并采取有效措施，提升對(duì)地方人大常委會(huì)“保證權(quán)”重要性和獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)，明確其在整個(gè)國家憲法實(shí)施中占有重要的地位。地方人大常委會(huì)的“保證權(quán)”是整個(gè)國家憲法實(shí)施的重要環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容。

2019年是地方人大設(shè)立常委會(huì)四十周年，四十年來，地方人大常委會(huì)依據(jù)憲法法律做了大量的工作，取得了重要的成績(jī)，對(duì)我國人民代表大會(huì)制度的完善作出了重大貢獻(xiàn)?；仡櫵氖隁v程，在全國人大常委會(huì)的指導(dǎo)、督促和推動(dòng)下，地方人大常委會(huì)在保證憲法遵守和執(zhí)行（以下簡(jiǎn)稱“保證權(quán)”）方面取得了顯著的成績(jī)，但也存在需要改進(jìn)的地方。

一、全國人大及其常委會(huì)推動(dòng)地方人大常委會(huì)“保證權(quán)”的演進(jìn)

地方人大常委會(huì)享有保證憲法在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行職權(quán)，得益于全國人大常委會(huì)的努力工作。全國人大常委會(huì)通過諸多方式促進(jìn)此項(xiàng)工作的開展。

1.通過全國人大作出決定設(shè)立地方人大常委會(huì)并明確其職權(quán)，但未明確規(guī)定其“保證權(quán)”。1978年憲法尚未設(shè)立地方人大常委會(huì)。1979年7月1日五屆全國人大二次會(huì)議審議決定，同意縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。1979年全國人大制定的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第二十八條規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)行使十一項(xiàng)職權(quán)，但沒有規(guī)定其享有保證憲法在本行政區(qū)域遵守和執(zhí)行的權(quán)力。

2.全國人大常委會(huì)修改法律明確規(guī)定“保證權(quán)”。1986年之前，當(dāng)時(shí)只有地方人大享有“保證權(quán)”。如1978年憲法第三十六條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行……現(xiàn)行憲法第九十九條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……1979年制定、1982年修正的《地方組織法》均沒有賦予地方人大常委會(huì)“保證權(quán)”。

直到1986年全國人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》第二十八條改為第三十九條，增加三項(xiàng)，其中第一項(xiàng)規(guī)定：“（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行?！贝隧?xiàng)權(quán)力被學(xué)者稱為地方人大常委會(huì)的“保證權(quán)”。保證權(quán)是地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)主要職權(quán)，而且居于十分重要的位置。它是地方人大常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)的核心，是地方人大常委會(huì)其他職權(quán)得以行使的前提條件。只有保證權(quán)的全面、真正落實(shí)，其他權(quán)力才能得到有效行使。不能保證法律在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施，其他“四權(quán)”[1]的行使只能是空中樓閣。因?yàn)?，無論行使立法權(quán)、決定權(quán)，還是行使監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)，都要“依照法律的規(guī)定進(jìn)行”，都要“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”。每一種權(quán)力都有自己本來的功能，都有自己的行為指向。保證權(quán)、立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)相輔相成，互有區(qū)別而又互有聯(lián)系[2]。從這個(gè)意義上說，“保證權(quán)”是個(gè)泛稱，其他四權(quán)是實(shí)體性內(nèi)容和具體途徑。就是說，“保證權(quán)”從實(shí)體內(nèi)容上說，要保證立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)行使符合憲法的規(guī)定。從途徑上來說，“保證權(quán)”是通過立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)行使的途徑來實(shí)現(xiàn)憲法的規(guī)定。

地方人大常委會(huì)“保證權(quán)”中所指的“憲法的執(zhí)行”通常指所有國家機(jī)關(guān)在運(yùn)行活動(dòng)中貫徹落實(shí)憲法的活動(dòng)。要求這些國家機(jī)關(guān)在活動(dòng)程序和活動(dòng)方式上必須嚴(yán)格執(zhí)行憲法的規(guī)定，也要求這些國家機(jī)關(guān)在組織其他國家機(jī)關(guān)、建立各種制度的過程中嚴(yán)格遵循憲法的規(guī)定?！氨ＷC權(quán)”中所稱的“憲法的遵守”通常包括兩層含義：一是依據(jù)憲法享有并行使權(quán)力;二是依據(jù)憲法承擔(dān)并履行義務(wù)。憲法的遵守主體，通常指一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人依照憲法規(guī)定從事各種行為的活動(dòng)，其中國家機(jī)關(guān)和政黨特別是執(zhí)政黨尤為重要[3]。地方人大常委會(huì)有責(zé)任保證上述監(jiān)督、督促上述各類主體按照憲法規(guī)定行為。

雖然從《地方組織法》文本來說，直到1986年地方人大常委會(huì)“保證憲法遵守和執(zhí)行權(quán)”才入法，但實(shí)際上，地方人大常委會(huì)從成立就開始履行保證憲法在本行政區(qū)域遵守和執(zhí)行的權(quán)力。如1979年地方組織法第二十八條規(guī)定的十一項(xiàng)內(nèi)容，都是為了保障憲法的規(guī)定在本行政區(qū)的遵守和執(zhí)行。如第一項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)或者主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉”是為了確保憲法第三十四條規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的落實(shí)，以及憲法第九十七條規(guī)定的地方人大代表的選舉制度的落實(shí)。第二項(xiàng)規(guī)定“召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”也是為了落實(shí)憲法規(guī)定的地方人大正常開展工作的需要。第三項(xiàng)“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)”，第四項(xiàng)“根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的部分變更”是為了落實(shí)憲法第九十九條規(guī)定的縣級(jí)以上地方人大職權(quán)的行使。第五、六、七、八、九、十項(xiàng)是為了落實(shí)憲法第一百零四條的工作監(jiān)督、法律監(jiān)督和人事任免權(quán)等?？傊m然1979年地方組織法沒有規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)“保證憲法在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行”，但實(shí)際上其精神都是這方面的要求。

3.全國人大常委會(huì)推動(dòng)地方人大常委會(huì)依憲行使“保證權(quán)”。從全國人大常委會(huì)工作報(bào)告來看，實(shí)際上也承認(rèn)了地方人大常委會(huì)有此項(xiàng)職權(quán)。（1）明確常委會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)和四大職權(quán)，為“保證權(quán)”行使提供前提和實(shí)體內(nèi)容。1980年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)的工作是新的工作。全國人大常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)同志與各省、自治區(qū)、直轄市人大常務(wù)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人座談了地方人大常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)、任務(wù)、工作以及上下級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)之間的關(guān)系等問題。大家認(rèn)為：根據(jù)憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，地方人大常務(wù)委員會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是工作機(jī)關(guān)，不是‘清談清談‘建議建議的機(jī)關(guān)，是任務(wù)很重，有很多工作要做，有很多重大問題要負(fù)責(zé)決定的機(jī)關(guān)?！边@是對(duì)其性質(zhì)的明確，因?yàn)橹挥姓_認(rèn)識(shí)其性質(zhì)，才能擔(dān)負(fù)起保證憲法在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行。報(bào)告還指出：“省、自治區(qū)、直轄市人大常務(wù)委員會(huì)的任務(wù)、職權(quán)，主要是四條……第四，監(jiān)督本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作，主要是監(jiān)督他們的活動(dòng)是否違反憲法、法律、法令，是否正確執(zhí)行黨和國家的方針、政策。”這里明確提到具有監(jiān)督“一府兩院”工作是否違憲的問題。這就是保證憲法在本地遵守和執(zhí)行的內(nèi)容。

（2）通過常委會(huì)法制工作委員會(huì)答復(fù)地方人大常委會(huì)的工作疑難，指導(dǎo)、支持和督促地方人大常委會(huì)糾正違反憲法的行為。1985年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“六屆全國人大二次會(huì)議以來，常委會(huì)加強(qiáng)了法律監(jiān)督工作。對(duì)各地提出的法律適用、法律程序和其他有關(guān)法律問題，常委會(huì)法制工作委員會(huì)都盡量作了答復(fù)，對(duì)保證各地依法辦事起了重要作用。許多地方加強(qiáng)了法制觀念，注意依法辦事，并采取適當(dāng)措施糾正不依法辦事的現(xiàn)象。如有的省人民政府自行決定廢止省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，有的縣人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)，有的縣張榜招聘縣政府的局長(zhǎng)，有的地方聘任鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)，有的地方未經(jīng)人大選舉或人大常委會(huì)決定就公布任命應(yīng)由人大選舉或人大常委會(huì)任命的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員等等不符合法律規(guī)定的做法，有關(guān)的地方人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)后都采取措施，予以糾正?！边@里所說的地方人大常委會(huì)的做法就是保證憲法在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行。可見在1986年修正《地方組織法》之前，地方人大常委會(huì)已經(jīng)在維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法在本地的貫徹執(zhí)行方面作了很多具體的工作。

1986年修正的《地方組織法》明確地方人大常委會(huì)“保證憲法遵守和執(zhí)行”的要求之后，地方人大常委會(huì)采取更加多樣的方式落實(shí)法律的要求。1989年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“當(dāng)前法制建設(shè)的一個(gè)突出問題是，有些已經(jīng)制定的法律沒有得到很好的實(shí)施。造成這種狀況的原因是多方面的，需要采取有力措施綜合治理，切實(shí)加以解決。各級(jí)人大、政府、法院、檢察院都負(fù)有保證憲法和法律實(shí)施的重要職責(zé)。全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)是監(jiān)督憲法的實(shí)施。一年來，常委會(huì)在支持和督促有關(guān)地方和部門糾正違反憲法和法律的行為方面，做了一些工作，但還需要進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)……”1999年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“常委會(huì)加強(qiáng)了與地方人大的聯(lián)系，聽取地方各級(jí)人大的意見，對(duì)他們的工作給予幫助和指導(dǎo)。委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)到各地視察、調(diào)研時(shí)，注意了解地方人大工作情況，探討如何搞好立法和監(jiān)督等工作。各專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)也與地方人大經(jīng)常溝通情況、交流經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了各級(jí)人大工作的開展。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)地方人大代表換屆選舉工作中遇到的問題，認(rèn)真作了答復(fù)，還督促有關(guān)部門及時(shí)糾正一些地方在選舉過程中出現(xiàn)的違法行為，以保證地方選舉工作嚴(yán)格依法進(jìn)行。”可見，全國人大常委會(huì)指導(dǎo)地方人大常委會(huì)遵守和執(zhí)行憲法的相關(guān)要求。

（3）重視和支持地方人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)來遵守與執(zhí)行憲法的規(guī)定。1998年在九屆全國人大一次會(huì)議上常委會(huì)工作報(bào)告指出，“重視和支持制定地方性法規(guī)的工作。近五年來，享有制定地方性法規(guī)權(quán)力的人大及其常委會(huì)共制定4200多個(gè)地方性法規(guī)，成為國家法律的重要補(bǔ)充，對(duì)促進(jìn)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的發(fā)展起了重要作用”。制定地方性法規(guī)是保證憲法在本行政區(qū)遵守和執(zhí)行的重要方式。

（4）充分肯定地方人大常委會(huì)在民主法制建設(shè)中的重要地位，以及肯定其在履行憲法職責(zé)方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。2000年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“一定要加強(qiáng)與地方人大的聯(lián)系，共同推進(jìn)國家的民主法制建設(shè)。近20年來，地方各級(jí)人大認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，工作取得了顯著成績(jī)，創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，例如組織人大代表對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行評(píng)議，建立代表接待日和人民群眾接待日制度等，值得認(rèn)真研究總結(jié)。全國人大常委會(huì)制定的許多法律，都凝結(jié)著地方人大多年實(shí)踐的心血。常委會(huì)通過的法律，也要依靠地方人大才能得到正確有效的實(shí)施。因此，加強(qiáng)同地方人大的聯(lián)系，通過認(rèn)真總結(jié)地方人大工作中的經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)全國人大常委會(huì)的工作，是推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的客觀要求?！边@是對(duì)地方人大及其常委會(huì)落實(shí)憲法的充分肯定。

2001年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告對(duì)地方人大工作做了比較全面的說明，指出：“要加強(qiáng)與地方人大的聯(lián)系，總結(jié)地方人大的工作經(jīng)驗(yàn)，共同推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)?！薄暗胤礁骷?jí)人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中，發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)與地方人大的聯(lián)系，總結(jié)地方人大的工作經(jīng)驗(yàn)，共同做好人大工作，是全國人大常委會(huì)義不容辭的責(zé)任。二十多年來，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在鄧小平理論和黨的基本路線指引下，在地方各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，履行憲法和法律賦予的職責(zé)，積極探索，勇于實(shí)踐，各方面工作都取得了顯著成績(jī)，并在工作中創(chuàng)造和積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，主要包括以下幾個(gè)方面：在立法工作方面，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法，堅(jiān)持立法有地方特色，不搞重復(fù)立法;充分發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持走群眾路線，公布重要的地方性法規(guī)草案，廣泛征求意見;對(duì)全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，尚未制定法律和行政法規(guī)的，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)先行立法，為國家制定相應(yīng)的法律積累經(jīng)驗(yàn)。在監(jiān)督工作方面，對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法行政、公正司法的情況進(jìn)行執(zhí)法評(píng)議;對(duì)由地方人大選舉任命的干部履行法定職責(zé)、廉政勤政的情況，進(jìn)行述職評(píng)議;在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、不代替審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法辦案、堅(jiān)持集體行使監(jiān)督權(quán)的原則下，對(duì)審判、檢察工作中的重大違法案件，開展工作監(jiān)督，主要是督促審判、檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制糾正錯(cuò)案，以促進(jìn)公正司法。在決定重大事項(xiàng)方面，從本地的實(shí)際出發(fā)，對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)行使決定權(quán)的原則、程序、范圍作出具體規(guī)定。一些沒有立法權(quán)的地方人大，通過對(duì)本地區(qū)的重大事項(xiàng)作出決定，對(duì)同級(jí)政府、法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，履行法定職責(zé)。在聯(lián)系人大代表和人民群眾方面，組織人大代表小組開展閉會(huì)期間的代表活動(dòng);建立常委會(huì)負(fù)責(zé)同志接待人大代表日制度;認(rèn)真辦理人大代表向常委會(huì)提出的意見和建議;組織人大代表向原選舉單位或選民述職;公布與人大代表聯(lián)系的辦法，便于人民群眾反映問題;建立公民旁聽人代會(huì)和常委會(huì)會(huì)議的制度;設(shè)立人民群眾建言信箱，了解和解決人民群眾提出的意見等?！眻?bào)告指出：“地方人大的這些經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程，都有積極意義。全國人大常委會(huì)對(duì)地方人大在憲法和法律范圍內(nèi)，解放思想，創(chuàng)造性地開展工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，要繼續(xù)加以總結(jié)和提高，并在條件成熟時(shí)，經(jīng)過法定程序，上升為國家的法律或決定?！笨梢娙珖舜蟪Ｎ瘯?huì)工作報(bào)告從四個(gè)方面概括了地方人大及其常委會(huì)保證憲法在本行政區(qū)域遵守和執(zhí)行的具體方式。這是目前為止，全國人大常委會(huì)對(duì)地方人大常委會(huì)“保證權(quán)”行使的內(nèi)容、方式作出的一個(gè)最詳細(xì)的總結(jié)。

之后的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告繼續(xù)肯定地方人大常委會(huì)的工作。

二、地方人大常委會(huì)保證憲法遵守和執(zhí)行的具體途徑

根據(jù)憲法和《地方組織法》的規(guī)定，在全國人大常委會(huì)指導(dǎo)、支持和督促下，地方人大常委會(huì)在保證憲法遵守和執(zhí)行方面作了很多直接的工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）通過制定地方性法規(guī)遵守和執(zhí)行憲法

制定地方性法規(guī)是確保憲法在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重要途徑。憲法第九十九條規(guī)定，地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法……的遵守和執(zhí)行。這一條規(guī)定的地方人大“保證權(quán)”，其“主要是通過制定地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件，通過作出決定監(jiān)督地方政府嚴(yán)格執(zhí)法等方式”[4]。這個(gè)含義也可以看作《地方組織法》規(guī)定的地方人大常委會(huì)行使此項(xiàng)職權(quán)的理解。

制定地方性法規(guī)必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行憲法的要求。憲法第五條規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”第一百條規(guī)定，“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！?/p>

如《上海市信訪條例》第一條規(guī)定，“為了保障公民、法人和其他組織的民主權(quán)利及其他合法權(quán)益，規(guī)范信訪工作和信訪行為，保持國家機(jī)關(guān)與人民群眾的密切聯(lián)系，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)的工作，根據(jù)憲法、《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、國務(wù)院《信訪條例》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本條例。”該部地方性法規(guī)把憲法作為制定的直接依據(jù)。

通過制定地方性法規(guī)或者作出重要決定等形式把黨組織的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，是地方人大常委?huì)實(shí)施憲法的重要路徑。

2017年中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》，這是中央一項(xiàng)政策。江蘇省迅速作出回應(yīng)。江蘇省人大常委會(huì)很快修訂了《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》（1999年省人大常委會(huì)通過，2017年修訂）。第一條規(guī)定，為了保障和規(guī)范省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法行使討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等有關(guān)法律，結(jié)合本省實(shí)際，制定本規(guī)定。第三條規(guī)定，下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常務(wù)委員會(huì)審議，并作出相應(yīng)的決議決定：（一）保證憲法、法律、行政法規(guī)和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議決定在本省得到遵守和執(zhí)行的重大措施;（二）中共江蘇省委建議討論、決定的重大事項(xiàng);（三）保證省地方性法規(guī)和省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議決定得到遵守和執(zhí)行的重大措施……（十）撤銷設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議決定;（十一）撤銷省人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令……2017年7月18日省人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)呂振霖在《關(guān)于〈江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（修訂草案）〉的說明》中指出，2017年1月，中共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》。在全國人代會(huì)期間，習(xí)近平總書記對(duì)健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度提出明確要求。張德江委員長(zhǎng)參加江蘇代表團(tuán)審議時(shí)，要求江蘇在落實(shí)討論決定重大事項(xiàng)制度方面帶個(gè)頭。3月底，中共江蘇省委及時(shí)出臺(tái)了實(shí)施辦法，明確規(guī)定，各級(jí)人大根據(jù)法律法規(guī)，從實(shí)際出發(fā)，制定或修改地方性法規(guī)和具體辦法，進(jìn)一步明確討論決定重大事項(xiàng)的范圍、程序以及保障措施。為了更好地貫徹落實(shí)中央和省委文件精神，并與上位法的有關(guān)規(guī)定保持一致，有必要在深入總結(jié)江蘇省人大討論決定重大事項(xiàng)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行修改完善。

2019年7月25日下午，上海市人大常委會(huì)第十三次會(huì)議全體會(huì)議表決通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。為支持浦東新區(qū)先行先試，《決定》提出，上海市人大常委會(huì)授權(quán)浦東新區(qū)人大常委會(huì)享有立法權(quán)。此項(xiàng)決定就是為了落實(shí)上海市委作出的《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》的具體舉措[5]。

2018年修正的憲法第一條增加規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這是對(duì)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的憲法確認(rèn)。它要求各地人大常委會(huì)要及時(shí)把黨中央和地方黨組織的方針政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，以更好地獲得實(shí)施。

（二）作出重大的決定或者決議

保證憲法在本行政區(qū)域遵守和執(zhí)行的另一種途徑是地方人大常委會(huì)就本行政區(qū)域重大事項(xiàng)作出決定或者決議。各地人大常委會(huì)據(jù)此作出了很多決定或者決議。

2002年上海市人大常委會(huì)制定《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》規(guī)定，“為了規(guī)范人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大常委會(huì)）依法行使討論、決定重大事項(xiàng)職權(quán)，根據(jù)憲法、地方組織法和其他有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本規(guī)定?！睉椃ㄊ瞧渲贫ū痉ㄒ?guī)的依據(jù)。第三條第一項(xiàng)規(guī)定，提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議，并由市人大常委會(huì)作出相應(yīng)的決議或者決定的重大事項(xiàng)的第一項(xiàng)是：“為保證憲法、法律、行政法規(guī)和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定在本市遵守和執(zhí)行的重大措施?！边@就通過地方性法規(guī)明確了地方人大常委會(huì)此項(xiàng)“保證權(quán)”。

1989年8月11日，上海市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于在本市全體公民中開展以憲法為主要內(nèi)容的法制教育的決議》。決議要求，“今后每年在憲法頒布日（12月4日）的當(dāng)周為全市憲法宣傳周”。2018年上海市人大常委會(huì)作出表決通過修改《上海市實(shí)施憲法宣誓制度辦法》的決定。

2018年湖南省人大常委會(huì)作出《關(guān)于深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施〈中華人民共和國憲法〉的決議》。2018年5月廈門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出《關(guān)于深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施〈中華人民共和國憲法〉的決定》。

上述這些決定和決議都是直接涉及憲法遵守和執(zhí)行方面的舉措。

此外，地方人大常委會(huì)還有很多決定和決議是對(duì)涉及憲法相關(guān)內(nèi)容的舉措。如為了推動(dòng)改革開放，為全國改革開放提供新的經(jīng)驗(yàn)，上海市人大常委會(huì)作出了一系列決定，推動(dòng)浦東新區(qū)的改革試點(diǎn)工作。2007年4月26日上海市人大常委會(huì)作出《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》。這是為了促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮浦東新區(qū)在加快推進(jìn)“四個(gè)率先”中的示范帶動(dòng)作用、在加快建設(shè)“四個(gè)中心”中的核心功能作用，按照科學(xué)發(fā)展觀和國務(wù)院關(guān)于浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)的部署，結(jié)合上海實(shí)際作出的。決定要求，浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹國務(wù)院的要求，著力轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、改變二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，把改革和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，把解決本地實(shí)際問題與攻克面上共性難題結(jié)合起來，把實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破與整體創(chuàng)新結(jié)合起來，把經(jīng)濟(jì)體制改革與其他方面改革結(jié)合起來，積極探索，推進(jìn)制度創(chuàng)新，率先建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制……2014年，上海市人大常委會(huì)組織《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》實(shí)施情況檢查，提出浦東新區(qū)人大要用好決定授權(quán)，積極作出支持改革的決議決定;全市各級(jí)國家機(jī)關(guān)要進(jìn)一步形成支持和保障浦東綜合配套改革的長(zhǎng)效機(jī)制，更好發(fā)揮浦東對(duì)國家和上海市改革開放、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的示范引領(lǐng)作用。

2013年9月26日，上海市人大常委會(huì)作出《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，這是全國第一個(gè)關(guān)于自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的制度保障，其經(jīng)驗(yàn)成功地在其他地方復(fù)制推廣?！稕Q定》采用自貿(mào)區(qū)的制度保障經(jīng)驗(yàn)，解決上海地方性法規(guī)與將要出臺(tái)的國家法規(guī)可能出現(xiàn)不一致時(shí)，我們可以作出的相應(yīng)制度調(diào)整，以確保重大改革于法有據(jù)。

（三）保證憲法遵守和執(zhí)行的其他形式

基于憲法精神保證選舉活動(dòng)依憲開展。人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。依憲依法選舉人大代表是落實(shí)憲法人民當(dāng)家作主的重要制度。多數(shù)地方的人大常委會(huì)都能夠按照憲法法律規(guī)定，確保人大代表依法選舉，并監(jiān)督、指導(dǎo)人大代表履職。根據(jù)憲法規(guī)定，地方人大常委會(huì)還有人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，通過行使此類職權(quán)，保證憲法的規(guī)定得以實(shí)現(xiàn)是“保證權(quán)”不可缺少的方式。

1.糾正選舉、任免國家機(jī)關(guān)工作人員上的違憲行為。1985年糾正了幾件違憲行為。河北省人大常委會(huì)糾正唐縣人代會(huì)選舉地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)發(fā)生的違法事件。 1984年11月27日至12月3日，唐縣召開九屆人大一次會(huì)議，在選舉時(shí)發(fā)生了嚴(yán)重的違法事件。一是沒有按照法定程序提名、協(xié)商候選人。大會(huì)主席團(tuán)主要負(fù)責(zé)人無視代表的民主權(quán)利，不將代表依法提出的候選人名單交代表醞釀?dòng)懻?，而是要求各代表團(tuán)“就地消化”（即自動(dòng)撤銷所提的候選人）。最后只根據(jù)主席團(tuán)提出的候選人名單搞了等額預(yù)選。二是在正式選舉中，副縣長(zhǎng)候選人呂某、法院院長(zhǎng)候選人史某，投贊成票的人數(shù)均未超過全體代表383人的半數(shù)。根據(jù)1979年地方組織法規(guī)定，呂、史二人已落選。但大會(huì)主席團(tuán)又把此二人提為候選人，未經(jīng)與會(huì)代表討論，就搞了第二次選舉，并宣布第二次選舉呂某為副縣長(zhǎng)、史某為法院院長(zhǎng)有效。三是8個(gè)代表團(tuán)中都有部分代表對(duì)主席團(tuán)提名呂、史為候選人有意見，并提出新的候選人。這時(shí)，大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席馮××（縣委書記）說這是“有組織、有預(yù)謀的活動(dòng)”，令大會(huì)保衛(wèi)組進(jìn)行追查。結(jié)果認(rèn)定原縣委辦公室副主任李×ד搞非組織活動(dòng)”“造成與會(huì)代表思想混亂”，決定開除其黨籍，并以“破壞選舉罪”指令政法部門將其逮捕。事件發(fā)生后，省人大常委會(huì)選舉工作辦公室會(huì)同省委組織部、省檢察院和保定地委有關(guān)部門，進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，省人大常委會(huì)主任會(huì)議聽取了匯報(bào)，作了認(rèn)真研究，提出了處理意見，并報(bào)告了省委。

烏魯木齊市人大常委會(huì)自行撤銷任免三位副市長(zhǎng)的決定。1984年，該市九屆人大十三次常委會(huì)會(huì)議作出了關(guān)于任免三位副市長(zhǎng)的決定。后經(jīng)研究，認(rèn)識(shí)到在一次常委會(huì)會(huì)議上任免三位副市長(zhǎng)不符合地方組織法中關(guān)于“個(gè)別任免”的規(guī)定，超越了人大常委會(huì)的職權(quán)。于是，在1985年3月召開的市九屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，作出了關(guān)于撤銷三位副市長(zhǎng)的決定。市人大常委會(huì)主任在會(huì)上作了檢查。他說，這次違法的主要原因，一是對(duì)地方組織法學(xué)習(xí)不夠深入，法制觀念不強(qiáng)，對(duì)依法辦事不習(xí)慣。二是沒有把黨管干部的原則與人大依法任免干部正確地統(tǒng)一起來，在接到黨委和市長(zhǎng)的建議名單后就倉促召開常委會(huì)會(huì)議履行法律程序。三是沒有充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取不同意見。在第十三次常委會(huì)會(huì)議上，有少數(shù)委員提出任免三位副市長(zhǎng)不合法的問題，對(duì)這種意見沒有聽進(jìn)去。

中共黑龍江省人大常委會(huì)黨組就選舉、任免地方國家機(jī)關(guān)工作人員時(shí)發(fā)生的違法情況向省委報(bào)告。報(bào)告中說，目前仍有些地方或單位的領(lǐng)導(dǎo)由于對(duì)憲法、地方組織法和選舉法等有關(guān)法律學(xué)習(xí)不夠，理解不深，對(duì)選舉、任免干部的法律程序還不熟悉、不習(xí)慣，甚至嫌麻煩，仍然沿襲舊的做法，違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生……黑龍江省人大常委會(huì)之所以這么做，是因?yàn)檫x舉和任命干部中出現(xiàn)的一些違法現(xiàn)象往往與黨委沒有嚴(yán)格依法辦事有關(guān)，而人大常委會(huì)又不能直接監(jiān)督黨委，故采取以黨組名義向省委提出，建議省委重視并出面糾正。這樣做是可行的，六屆全國人大常委會(huì)也采取過這個(gè)辦法[6]。

可見，在1985年當(dāng)時(shí)《地方組織法》尚未明確規(guī)定地方人大常委會(huì)“保證權(quán)”的情況下，地方人大常委會(huì)已經(jīng)在采取多種方式保證憲法在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行。

2.加強(qiáng)審查地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，確保其符合憲法的規(guī)定。如2019年3月，福建省人大常委會(huì)第九次會(huì)議首次聽取和審議上年度規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作情況的報(bào)告，加大監(jiān)督糾正力度。備案審查報(bào)告指出，2018年福建省政府和設(shè)區(qū)市政府共報(bào)送備案19件規(guī)章和96件規(guī)范性文件，總體上適應(yīng)實(shí)際需要，符合憲法法律的規(guī)定，也符合省人大及其常委會(huì)的決議、決定和省地方性法規(guī)的規(guī)定。2018年，省人大常委會(huì)還對(duì)福建省1979年以來制定的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行自查和清理的“回頭看”，并組織對(duì)省、市、縣三級(jí)涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，確定相關(guān)的39件法規(guī)、10件規(guī)章、1003件規(guī)范性文件不符合要求，需要修改或者廢止。按照分期分批原則，這些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件將在2020年底前完成修改和廢止工作[7]。

三、問題和改進(jìn)措施

（一）問題

十年前，學(xué)者劉松山認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)在保證憲法實(shí)施中遠(yuǎn)未發(fā)揮應(yīng)有的作用。地方人大常委會(huì)在保證憲法遵守和執(zhí)行上至少存在五個(gè)方面的問題，一是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中倡導(dǎo)憲法、宣傳和普及憲法的工作做得很不夠。二是地方人大及其常委會(huì)在監(jiān)督地方立法，特別是監(jiān)督和撤銷政府各種違法“紅頭文件”、維護(hù)法制統(tǒng)一方面，尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。三是地方人大及其常委會(huì)對(duì)發(fā)生在本行政區(qū)域的一些違背憲法和法律進(jìn)行國家機(jī)關(guān)改革、甚至亂設(shè)國家機(jī)關(guān)的行為，沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。四是地方人大及其常委會(huì)對(duì)于選舉工作中違背憲法和法律的現(xiàn)象，監(jiān)督不夠。五是地方人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的日常工作監(jiān)督不力[8]。今天看來，這些問題都一定程度上存在，由多種原因造成。

1.尚未重視地方人大常委會(huì)保證憲法遵守和執(zhí)行權(quán)力的獨(dú)立性和重要性。雖然《地方組織法》在1986年將此作為地方人大常委會(huì)一項(xiàng)獨(dú)立的職責(zé)，但在實(shí)際工作中，地方人大常委會(huì)的工作主要集中于立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事權(quán)。很大程度上沒有將此項(xiàng)職權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力事項(xiàng)。從全國人大常委會(huì)工作可以看出這一點(diǎn)，其工作報(bào)告中很少獨(dú)立談到地方人大常委會(huì)此項(xiàng)“保證權(quán)”，也很少涉及全國人大常委會(huì)如何在此方面指導(dǎo)和監(jiān)督地方人大常委會(huì)開展工作，尚未將其納入重要的議事日程。地方人大常委會(huì)工作報(bào)告很少有此方面的內(nèi)容。

2.對(duì)于地方人大及其常委會(huì)保證憲法實(shí)施的含義不能準(zhǔn)確把握，往往把此項(xiàng)職權(quán)等同于前述的四項(xiàng)權(quán)力?！氨ＷC權(quán)”與四項(xiàng)職權(quán)有密切的關(guān)系。它們之間也有區(qū)別，相比較而言，“保證權(quán)”比四項(xiàng)職權(quán)更深入一步。地方人大常委會(huì)的四項(xiàng)職權(quán)是其實(shí)施憲法的主要方式，但“保證遵守和執(zhí)行”的含義更廣泛、內(nèi)容更豐富、程度更進(jìn)一步。地方人大常委會(huì)的“保證權(quán)”不僅要保證其四項(xiàng)職權(quán)得到合憲地遵守和執(zhí)行，還要采取各種有效措施督促、監(jiān)督、指導(dǎo)其他主體遵守和執(zhí)行憲法的規(guī)定，對(duì)于違反憲法的行為還要采取措施予以追究?？梢?，地方人大常委會(huì)的“保證權(quán)”比“監(jiān)督憲法實(shí)施”范圍更廣，監(jiān)督憲法實(shí)施是保證憲法遵守和執(zhí)行的應(yīng)有之義。

3.從實(shí)際情況看，地方人大常委會(huì)對(duì)于保證憲法遵守和執(zhí)行的方式、體制和機(jī)制較少有探討。對(duì)于地方發(fā)生的違憲事件，地方人大常委會(huì)沒有主動(dòng)開展監(jiān)督督查，導(dǎo)致憲法遵守和執(zhí)行情況難以有效開展。

2016年9月13日下午，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議決定：決定成立遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組，代為行使遼寧省人大常委會(huì)部分職權(quán)。會(huì)議聽取并審議了第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)代表資格審查委員會(huì)關(guān)于遼寧省十二屆人大常委會(huì)選舉產(chǎn)生的部分第十二屆全國人大代表當(dāng)選無效的報(bào)告。可見，出現(xiàn)大范圍違憲事件，地方人大常委會(huì)自己沒有及時(shí)作出處理。

4.在現(xiàn)實(shí)中，有些地方人大常委會(huì)自己違反憲法法律，制定地方性法規(guī)。如《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》中涉及許可設(shè)定和處罰的規(guī)定違反三部法律和一部行政法規(guī)。

最高人民法院就山東省高級(jí)人民法院請(qǐng)示所作的《關(guān)于鹽業(yè)行政處罰法律適用問題的請(qǐng)示的答復(fù)（2016）最高法行他110號(hào)》指出：你院《關(guān)于鹽業(yè)行政處罰法律適用問題的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：人民法院審理行政案件，對(duì)地方性法規(guī)與行政法規(guī)規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政法規(guī)的規(guī)定?！渡綎|省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第四十四條與《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定不一致，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定依法作出裁判。

該批復(fù)涉及的案件是淄博海力通鹽化有限公司訴德州市陵城區(qū)鹽務(wù)局行政處罰案，原審原告淄博海力通鹽化有限公司訴德州市陵城區(qū)鹽務(wù)局行政處罰一案，已由德州市陵城區(qū)人民法院作出行政判決，原審被告德州市陵城區(qū)鹽務(wù)局不服，向德州法院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院德州市陵城區(qū)人民法院審理查明：原告淄博海力通鹽化有限公司是經(jīng)工商行政管理部門登記的營(yíng)業(yè)范圍包括工業(yè)鹽的有限責(zé)任公司（自然人獨(dú)資），其于2014年11月22日使用魯N×××××貨車運(yùn)輸鹽產(chǎn)品16.9噸到陵縣銷售。被告陵縣鹽務(wù)局以先行登記保存方式對(duì)上述鹽產(chǎn)品予以扣押，并于2014年11月28日作出處罰決定書，認(rèn)定原告在未取得山東省鹽務(wù)局核發(fā)的批發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證的情況下于2014年11月22日使用魯N×××××貨車運(yùn)輸鹽產(chǎn)品16.9噸到陵縣銷售的行為違法，違反了國務(wù)院《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條及《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條、第二十一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，根據(jù)《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第四十四條的規(guī)定，給予原告沒收鹽產(chǎn)品16.9噸、責(zé)令改正并罰款62700元的行政處罰。原告不服，向德州市陵城區(qū)人民政府提起行政復(fù)議，陵城區(qū)人民政府作出維持陵城區(qū)鹽務(wù)局作出的行政處罰決定書的復(fù)議。

原審法院和二審法院都認(rèn)為，《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》存在違反《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》和國務(wù)院《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的情形，與憲法第一百條規(guī)定的“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”的要求直接抵觸。2018年9月21日山東省人大常委會(huì)決定，廢止《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》?？梢姡绻皇潜景傅墓镜脑V訟啟動(dòng)，如果沒有法院嚴(yán)格依照憲法法治原則處理案件，違反憲法法律的地方性法規(guī)很難被廢止。

2017年7月，中辦國辦公開通報(bào)了甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的問題。此次事件的核心問題在于，在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”。甘肅省有關(guān)方面對(duì)“五位一體”總體布局和新發(fā)展理念認(rèn)識(shí)不深刻，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和顯績(jī)，長(zhǎng)期存在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的情況?！陡拭C祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國家規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動(dòng)，縮減為“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動(dòng)，而這3類都是近年來發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項(xiàng)，其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開采?！陡拭C省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》違規(guī)將保護(hù)區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留。張掖市在設(shè)定全市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核時(shí)，把2015年和2016年環(huán)境資源類指標(biāo)分值分別設(shè)為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。省政府法制辦等部門在修正《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》過程中，明知相關(guān)規(guī)定不符合中央要求和國家法律，但沒有從嚴(yán)把關(guān)，致使該條例一路綠燈予以通過[9]。

4.地方人大常委會(huì)要在年度工作報(bào)告中專門匯報(bào)每年“保證權(quán)”實(shí)施的情況，對(duì)于本地違反憲法的行為及其處理情況作出明確的說明，接受人大代表及其社會(huì)的監(jiān)督。特別要激發(fā)社會(huì)公眾和組織、團(tuán)體在監(jiān)督憲法遵守和執(zhí)行方面積極發(fā)揮作用，要充分發(fā)揮專家、律師等在協(xié)助審查確定相關(guān)行為是否合憲方面的智力作用。

5.建立健全地方人大常委會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)依法分工相互配合的審查監(jiān)督工作體制和機(jī)制，確保地方違憲行為能獲得及時(shí)有效的解決。前述案件提到有些違憲違法案件實(shí)際上往往在司法途徑或者政府行為環(huán)節(jié)提出或者解決，僅僅靠地方人大常委會(huì)自身還不足以完成憲法在地方的有效遵守和執(zhí)行。為此需要強(qiáng)化各個(gè)公權(quán)主體監(jiān)督功能的有效發(fā)揮，加強(qiáng)各個(gè)國家機(jī)關(guān)之間的協(xié)作工作機(jī)制。在此方面，國外也有不少的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒[13]。

注釋：

[1]1980年4月18日，在全國人大常委會(huì)召開的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人第一次座談會(huì)上，彭真同志作了《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》的重要講話。他第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)概括為4個(gè)方面：立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)指導(dǎo)地方人大開展工作起了重要作用。參見吳兢：《地方人大常委會(huì)30年30事》，載《人民日?qǐng)?bào)》2009年7月1日。

[2]施遠(yuǎn)成：《保證權(quán)也是地方人大常委會(huì)的主要職權(quán)》，載《楚天主人》1997年第4期。

[3]李樹春：《地方人大常委會(huì)要充分發(fā)揮保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行作用》，載《吉林人大》2016年第5期。

[4]蔡定劍著：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第407頁。

[5]參見丁偉：《關(guān)于〈上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的決定 （草案）〉的說明》，《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第5號(hào)，總第300號(hào)。

[6]劉政：《從1985年糾正違憲違法的幾個(gè)事例說起》，載《中國人大》2004年7月29日。來自中國人大新聞網(wǎng)，http：

//npc.people.com.cn/GB/7696614.html，2019年9月27日瀏覽。

[7]鄭昭：《福建人大常委會(huì)首次聽取和審議年度備案審查報(bào)告》，載《福建日?qǐng)?bào)》2019年3月29日。

[8]劉松山：《地方人大及其常委會(huì)保證憲法實(shí)施的地位和作用》，載《法學(xué)論壇》2009年第3期。

[9]《中辦國辦就甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年7月21日。

[10]朱寧寧：《全國人大常委會(huì)首次全面聽取備案審查工作情況報(bào)告》，載《法制日?qǐng)?bào)》2017年12月25日。

[11]曾慶輝：《全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)研究——甘肅“平?jīng)鼋?jīng)驗(yàn)”“定西做法”總結(jié)與思考》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。

[12]劉松山：《準(zhǔn)確把握黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的含義》，載《法治研究》2019年第2期。

[13]張一鳴：《地方行政立法監(jiān)督制度的域外借鑒及啟示》，載《人大研究》2019年第8期。

（作者系華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）