行政處罰權(quán)限地方困局如何破解？

阿計

近期召開的省級人大立法工作交流會上，全國人大常委會法工委有關(guān)人士披露，正在研究行政處罰法的修改，要適度擴大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限。這釋放出一個信號：困擾地方治理已久的一個制度難題，已到了必須解決的關(guān)口。

1996年出臺的行政處罰法，是我國第一部規(guī)范行政機關(guān)共同行為的法律。此前，由于缺乏法律規(guī)制，“濫罰款、亂處罰”等亂象已成社會公害。在這樣的背景下，決定了“治亂”是行政處罰法的一大基調(diào)，由其開創(chuàng)的諸多制度安排，更是為日后行政許可法、行政強制法等控權(quán)行政法的制定提供了示范，堪稱推動依法治國、依法行政的里程碑式立法。

從立法設(shè)計看，行政處罰法取得成功的關(guān)鍵，在于規(guī)范了行政處罰的設(shè)定權(quán)，尤其是對地方立法作出了嚴(yán)格限制，即地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰“必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。這是從源頭約束了行政處罰的治本之策，但也在客觀上壓縮了地方立法的空間。

近些年，許多地方要求擴大行政處罰設(shè)定權(quán)限的呼聲，正是因此而起。

但核心的問題是，擴大地方立法的行政處罰設(shè)定權(quán)，應(yīng)當(dāng)如何把握放權(quán)尺度？倘若簡單地一放了之，極易誘發(fā)行政處罰亂象再起等風(fēng)險。這就需要在適度放權(quán)的同時，設(shè)置相應(yīng)的限權(quán)控制機制。

在事先預(yù)防層面，至關(guān)重要的是劃定地方立法不得僭越的權(quán)力邊界。比如，現(xiàn)行行政處罰法已明確，地方性法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。此外，不妨構(gòu)建前置性的溝通機制，地方立法機關(guān)對于難以把握的行政處罰設(shè)定，可以提前請求國家立法機關(guān)予以指導(dǎo)，以防范立法偏差，節(jié)約立法資源。

在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，最為關(guān)鍵的是真正發(fā)揮備案機制的審查功能。比如，要求地方立法機關(guān)詳細(xì)說明創(chuàng)設(shè)行政處罰的事由、理據(jù)等，備案機關(guān)亦應(yīng)以更加主動的姿態(tài)，審查其合法性、合理性、適當(dāng)性。同時，進(jìn)一步暢通救濟渠道，高度重視民間的審查建議，以動員全社會的力量，共同加入監(jiān)督行列。

歸根結(jié)底，地方立法行政處罰設(shè)定權(quán)的立法改革，需要科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力邊界，綜合兼顧統(tǒng)一與創(chuàng)新的價值目標(biāo)，也需要辯證考量放權(quán)與限權(quán)的利弊得失，合理平衡權(quán)力與權(quán)利的內(nèi)在沖突。如此，才能確保地方的行政處罰設(shè)定權(quán)，既是靈活的權(quán)力，也是安全的權(quán)力。

（編輯 劉婷婷 327380430@qq.com）