城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展探究

張范香

摘 要：隨著老年人口迅速增長，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，切實(shí)發(fā)動社會養(yǎng)老力量，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，才是解決這一問題的有力途徑。為此，本文建議相關(guān)部門積極規(guī)劃，健全制度，引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策和資金扶持力度，加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)制度，積極宣傳，促進(jìn)以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)養(yǎng)老為依托、以社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系的形成。加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：老齡化;民間資本;社區(qū)養(yǎng)老

黨的十九大報(bào)告提出，要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中央政府報(bào)告中“養(yǎng)老”也是高頻詞，強(qiáng)調(diào)積極應(yīng)對人口老齡化，培育健康養(yǎng)老意識，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障基本需求，繁榮養(yǎng)老市場，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感。截止2018年底，我國60歲及以上老年人口有2.49億人，占總?cè)丝诘?7.9%，獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老問題逐漸顯現(xiàn)，如何妥善解決好老年群體養(yǎng)老保障問題迫在眉睫。

一、中國人口老齡化特點(diǎn)分析

（一）我國老年人數(shù)量大，發(fā)展態(tài)勢迅猛

調(diào)查顯示，世界老年人口總數(shù)的20%都被我國老年人口所占據(jù)，我國人口老齡化年均增長率約為總?cè)丝谠鲩L率的5倍，從2011年到2015年，全國60歲以上的老年人由1.78億增加到2.21億，老年人口的比重由13.3%增至16%，到2018年底，老年人口有2.49億人，占總?cè)丝诘?7.9%。如此巨大的老年人口增長速度讓我國較其他國家提前進(jìn)入了老齡化社會。

（二）地區(qū)間發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)倒置

一方面，20世紀(jì)70年代，受“少生優(yōu)生，晚婚晚育”的計(jì)劃生育政策的影響，我國城鎮(zhèn)生育率較農(nóng)村生育率低;另一方面，農(nóng)村大量年輕勞動力去往一線、二線城市發(fā)展，農(nóng)村老年人口增多，尤其空巢老人和獨(dú)居老人居多，農(nóng)村老齡化越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致人口老齡化地區(qū)間發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)倒置。

（三）高齡化趨勢加劇

中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授杜鵬提出，高齡老人的病殘率較其他老人更高，需要的關(guān)心照顧較其他老人也更多，高齡老人是老年人中最為脆弱的群體，是解決好養(yǎng)老問題的重難點(diǎn)。一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國每年新增長100萬高齡老年人口，這種大幅度增長的態(tài)勢將持續(xù)到2025年。

（四）獨(dú)居老人和空巢老人增速加快，比重增高

隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，家庭模式中傳統(tǒng)三世同堂越來越少，越來越多的家庭趨于小型化，加之城市生活節(jié)奏的加快，年輕子女陪伴父母的時(shí)間變少，使得我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在逐漸弱化。最新調(diào)查顯示，預(yù)計(jì)到2020年，獨(dú)居老人和空巢老年人將增加到1.18億人左右，獨(dú)居老人和空巢老人將成為老年人中的“主力軍”。

二、養(yǎng)老服務(wù)體系中存在的問題

現(xiàn)階段我國中小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，在應(yīng)對老齡化嚴(yán)峻形勢的步伐，其主要問題如下。

（一）養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)體系滯后，供需矛盾突出

一是基礎(chǔ)建設(shè)，配套服務(wù)建設(shè)質(zhì)量不高。目前我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，大多養(yǎng)老院的規(guī)模較小，服務(wù)內(nèi)容不全。主要表現(xiàn)在養(yǎng)老院設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)起步低，醫(yī)療衛(wèi)生場地、休閑娛樂場地配套設(shè)施嚴(yán)重不足，無法保障入院老人醫(yī)療救護(hù)和日?？床z查的需要，更談不上休閑娛樂生活的舒適。特別是針對老年人的精神享受、精神關(guān)愛、文化娛樂等內(nèi)容較少，缺乏專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)。目前低標(biāo)準(zhǔn)低水平的設(shè)施建設(shè)和居住環(huán)境與老人要求還存在一定的距離。

二是養(yǎng)老從業(yè)人員人才短缺。城鎮(zhèn)中，養(yǎng)老從業(yè)人員絕大部分不具備專業(yè)知識，很少接受規(guī)范的教育培訓(xùn)。從業(yè)護(hù)理人員大多是“40、50”人員，存在年齡偏大、文化程度偏低、薪酬待遇偏少、服務(wù)質(zhì)量偏差等問題，且招工難，難以滿足老年人多層次、多方面的服務(wù)需求。

三是缺少相關(guān)的法律法規(guī)作支撐。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，由于缺少相應(yīng)的政策法律支撐，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)不規(guī)范、建設(shè)不達(dá)標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量差，極大損害了老年人的權(quán)益。

（二）養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)民間資本投資乏力

一是由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是社會服務(wù)性質(zhì)，投入資金大，但回報(bào)周期長、利潤低加上行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高等原因，使得民營資金投入乏力。調(diào)查中，筆者了解到相當(dāng)部分的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)中面臨巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，如xx市xx縣，現(xiàn)有的40家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)的共10家（含公建民營1家），能稍微正常運(yùn)轉(zhuǎn)的僅有3家，大都處于虧本運(yùn)營狀態(tài)。其中有一家民營養(yǎng)老中心，每月其收入為約1.5萬元，支出約2萬元，完全處于虧損狀態(tài)。在投入與產(chǎn)出不平衡的情況下，人們也不愿意過多的投入該項(xiàng)目建設(shè)。

二是因土地權(quán)屬現(xiàn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出資方不愿過多投入。有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)土地權(quán)屬不明，出資方不能更好的完善公共文化設(shè)施及其它休閑場地。

三是政府出臺的各種優(yōu)惠政策門檻高，享受補(bǔ)貼難，導(dǎo)致民間投資養(yǎng)老的積極性受挫。例如，因無行政許可或其他硬性條件達(dá)不到要求（如入住率），現(xiàn)行所有的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均未享受實(shí)施意見中的政策優(yōu)惠補(bǔ)貼。優(yōu)惠補(bǔ)貼有利用自有產(chǎn)權(quán)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位50張以上的，市級財(cái)政對其新增床位給予每張10000元的建設(shè)補(bǔ)貼;利用租賃產(chǎn)權(quán)（房屋租期5年及以上）建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位20張以上的，市級財(cái)政對其新增床位給予每張5000元的建設(shè)補(bǔ)貼等。

（三）政策配套措施跟進(jìn)不力

一是政策落實(shí)難。因人力、財(cái)力等因素的影響，政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資力度較小，對上級出臺的相關(guān)政策要求和標(biāo)準(zhǔn)差距甚遠(yuǎn)。二是許可審批難。有些由民政局認(rèn)可的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中也未獲得行政許可，屬非法經(jīng)營，造成其非法經(jīng)營的主要原因?yàn)槭怯玫匦再|(zhì)或產(chǎn)權(quán)沒有得到公益性事業(yè)用地的支持調(diào)整，無法辦理產(chǎn)權(quán)。

（四）養(yǎng)老模式單一，傳統(tǒng)養(yǎng)老思想固化

當(dāng)前養(yǎng)老方式大都是以家庭養(yǎng)老為主，養(yǎng)老模式單一。由于長期受到傳統(tǒng)思想文化的影響，老人還是渴望和家人住在一起，許多老年人及其子女對社會養(yǎng)老服務(wù)模式還有待進(jìn)一步認(rèn)同和了解。加上部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施服務(wù)等問題，人們就更不愿參與社會養(yǎng)老。調(diào)研中，筆者了解到某養(yǎng)老中心和某鎮(zhèn)養(yǎng)老中心，床位設(shè)備分別為200張和100張，但實(shí)際入住數(shù)分別只有76人和13人，入住率不足40%。在現(xiàn)行乃至后期社會發(fā)展中，社會化養(yǎng)老作為必然趨勢，廣大群眾沒能認(rèn)識到參與社會化養(yǎng)老的必然性。

三、關(guān)于城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，建立健全政策配套體系

一是做好養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)專業(yè)規(guī)劃，明確發(fā)展思路、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)規(guī)模和設(shè)施布局，把養(yǎng)老事業(yè)作為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育重點(diǎn)。二是在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入制度上，簡化準(zhǔn)入手續(xù)，適當(dāng)降低門檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，吸引社會力量興辦服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是制定相關(guān)土地供應(yīng)政策、資金投入等扶持政策。落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)用地和補(bǔ)貼等政策，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的良性運(yùn)營提供激勵和動力。例如，可設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金作為政府引導(dǎo)性專項(xiàng)基金，鼓勵、扶持和引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是落實(shí)社會融資政策。加大金融對養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，增加養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)項(xiàng)目信貸投入，適當(dāng)放寬貸款條件，降低擔(dān)保門檻，并提供優(yōu)惠利率。五是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)規(guī)范，形成規(guī)章制度，能夠有法可依，有章可遵。政府需要從各個(gè)方面，如從業(yè)人員素質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量、從業(yè)資格、服務(wù)收費(fèi)與免稅等，制定一個(gè)明確可行的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定來規(guī)范老年人服務(wù)行業(yè)，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

（二）加快社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有很大部分老人最樂意接受的是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，這種家庭式的溫暖、周到的服務(wù)越來越被社會所認(rèn)可和接受。例如，x縣的10所社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施都極其簡單，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老年人需求。根據(jù)實(shí)際，大力推動社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展應(yīng)是今后工作的重中之重。

一是政府積極引導(dǎo)，逐步形成社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化。社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)在政府的扶持下納入社會發(fā)展的總體規(guī)劃，積極發(fā)展，走產(chǎn)業(yè)化道路，逐步形成自我服務(wù)、自我管理、自我積累和自我發(fā)展的動力機(jī)制。因?yàn)樯鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)無償奉獻(xiàn)、帶有濃厚福利性的特質(zhì)使它在運(yùn)行過程中面臨項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)短缺的問題，政府有限的投資也無法解決其在運(yùn)行過程中資金短缺的問題。因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)走市場化道路，運(yùn)用市場機(jī)制解決資金短缺與需求擴(kuò)張之間存在的矛盾。摒棄一味依賴行政手段的舊有思想，走必要可行的盈利養(yǎng)福利的道路。同時(shí)建立健全產(chǎn)業(yè)組織體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金多元化、多渠道的籌集方式。

二是積極打造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范基地。選擇在條件相對成熟的社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)，打造縣級社區(qū)養(yǎng)老模范基地，以良好的硬環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引老年人進(jìn)行居家養(yǎng)老，以此來推動社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）加快養(yǎng)老專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

為確保老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中得到高質(zhì)量、全方位的照顧和服務(wù)，應(yīng)長遠(yuǎn)規(guī)劃，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)管理人員和護(hù)理人員。一是政府有關(guān)部門應(yīng)開展針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的技能培訓(xùn)和認(rèn)證工作，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)技能和服務(wù)水平，為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。二是與高校之間開展人才合作機(jī)制，引進(jìn)醫(yī)療、護(hù)理、心理咨詢等相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生進(jìn)入社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時(shí)在我縣職業(yè)教育開辦相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)儲備本土護(hù)理專業(yè)人才。三是探索建立在養(yǎng)老服務(wù)中引入專業(yè)社會工作人才的機(jī)制，積極開創(chuàng)專業(yè)化、職業(yè)化和志愿者相結(jié)合的道路，建設(shè)一支專兼結(jié)合、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊(duì)伍，努力提升服務(wù)水平。

總之，隨著老年人口迅速增長，社會養(yǎng)老壓力會不斷加大，只有切實(shí)發(fā)動社會養(yǎng)老力量，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，才是解決這一問題的有力途徑。為此，筆者建議相關(guān)部門積極規(guī)劃，健全制度，引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策和資金扶持力度，加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)制度，積極宣傳，促進(jìn)以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)養(yǎng)老為依托、以社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系的形成。

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