教育法治不能失之于軟

闕明坤

隨著我國步入全面依法治國時代，近年來，教育領域的法治建設進程逐漸加快，“依法治教、依法治?！钡睦砟钪鸩缴钊肴诵?。但就目前來看，在我國現行的教育法律體系中，還是存在法律失之于軟，“硬法”軟化等問題，這既不利于教育法律的貫徹和執(zhí)行，同時也制約了教育法治建設的成效。

從法學的角度來看，“硬法”主要是指國家出臺的正式法律規(guī)范體系，如法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、地方規(guī)章和部門規(guī)章?！败浄ā蹦壳吧袩o統(tǒng)一的定論，法國學者Fiancis snyder1994年對其作出界定，“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則?！崩绻餐贫ǖ囊?guī)則、章程、原則等。相對于“軟法”而言，“硬法”天然具有國家強制性的特征。

教育領域“硬法”軟化，簡而言之就是本應具有約束力的法律條款失去強制力保障，以至于在實施過程中遭施法對象忽視，其本質上是法律規(guī)范的力度和剛度的欠缺。深究這種現象發(fā)生的原因，系在教育立法過程中的原則性過度，強制性缺失。

具體而言，就是法律、法規(guī)本身規(guī)定不具體，而實施細則又不能與教育法規(guī)相配套，易于使法規(guī)形同虛設，從而造成有法難依的局面。

新中國成立70年來，我國已經形成了以8部教育法律為統(tǒng)領，包括16部教育行政法規(guī)、80多項教育部門規(guī)章和大量地方性教育法規(guī)規(guī)章在內的中國特色的社會主義教育法律體系，基本實現了我國教育事業(yè)各個領域的有法可依。其中部分法律歷經數次修訂，法律的規(guī)范性和科學性已大大增加，但最根本的“硬法”軟化問題依舊存在。

首先，關于教育投入保障的法律規(guī)定落實乏力。根據《教育法》，教育投入應達到“三個增長”，即各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。但事實上，許多地區(qū)未能做到法定增長的要求?！堵殬I(yè)教育法》第二十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數平均經費標準;國務院有關部門應當會同國務院財政部門制定本部門職業(yè)學校學生人數平均經費標準?！比珖舜蟪Ｎ瘯趫?zhí)法檢查時發(fā)現，一些地方缺乏穩(wěn)定的投入增長機制，有的縣級職業(yè)學校條件薄弱。

其次，關于教育統(tǒng)籌協(xié)調的法律規(guī)定推進困難。以職業(yè)教育領域為例，《職業(yè)教育法》規(guī)定，“國務院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規(guī)定的職責范圍內，分別負責有關的職業(yè)教育工作?！钡?，長期以來，在實踐中統(tǒng)籌協(xié)調困難，教育部門主管的職業(yè)院校與人社部門主管的技工院校政策不一，待遇不同，甚至有的政策相互抵牾。

其三，對于教育違法行為的約束難以落到實處。教育領域存在多頭執(zhí)法、協(xié)同性弱、效率較低等問題。譬如，《民辦教育促進法》規(guī)定，“民辦學校有惡意終止辦學、抽逃資金或者挪用辦學經費等行為的，由縣級以上人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告。”然而現實中，教育部門執(zhí)法力量薄弱，教育執(zhí)法能力不足，導致一些違規(guī)違法行為不能及時處置。此類情形同樣出現在其他領域，《職業(yè)教育法》第二十條明確規(guī)定，“企業(yè)應當根據本單位的實際，有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業(yè)教育?！钡F實中，政府缺乏引導和激勵，許多企業(yè)熱衷聘用有經驗的職工，不愿意花錢用于職業(yè)培訓，實施職業(yè)教育的積極性不高，校企合作一頭熱一頭冷，“雙邊政策”唱成了獨角戲。

教育領域中的“硬法”軟化現象，乍看之下是個立法問題，反映了教育立法的不規(guī)范、不完善。但實際上，這個問題同時具有“一頭軟兩頭弱”的特征。要解決這個問題，必須從立法、執(zhí)法兩個方面入手。

一方面，要不斷提高教育立法的科學性，堅持尊重立法規(guī)律，提高立法技術，應當克服主觀主義的片面性、簡單化、表面化傾向，杜絕主觀臆斷，讓教育從頂層設計健全起來。要適時組織回頭看，集中清理一批不適用、不實用的法律條款，做好教育法律法規(guī)“廢、釋、改”工作，夯實教育“地基”，扎緊制度籠子。

另一方面，不斷加強教育執(zhí)法，建立權責統(tǒng)一、權威高效的教育行政執(zhí)法體制。古人云：“令在必信，法在必行;有法不行，與無法同?！狈蓤?zhí)行才是教育“軟”法變“硬”的關鍵所在。具體來說，教育行政部門和相關協(xié)同部門需在現行法律體系下發(fā)揮主觀能動性，完善執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍建設，推進執(zhí)法重心下移，加快建立教育聯(lián)合執(zhí)法機制，改變多頭執(zhí)法、相互推諉等現象，提高教育執(zhí)法效能。