政府購買養(yǎng)老服務資金監(jiān)管與績效評估

盧建平　陳研芹

[提要] 政府在養(yǎng)老服務體系建設中發(fā)揮著十分重要的作用。隨著老齡化程度的不斷加重，僅靠政府提供養(yǎng)老服務難以滿足社會需求，因此政府向社會組織購買養(yǎng)老服務漸成趨勢。本文在大量文獻研究基礎上，以成都市為例展開問卷調查，對成都市政府購買養(yǎng)老服務的績效評估與資金監(jiān)管現狀進行概述，剖析目前存在的問題，構建政府購買養(yǎng)老服務績效評估模型，提出改進政府購買養(yǎng)老服務對策建議。

關鍵詞：政府購買;養(yǎng)老服務;資金監(jiān)管;績效評估

基金項目：教育部人文社會科學研究項目：“政府購買居家養(yǎng)老服務的風險防控與績效評估研究”（項目批準號：16YJA840008）;四川師范大學2018年度大學生科創(chuàng)項目：“成都市政府購買養(yǎng)老服務的資金監(jiān)管與績效評估”;項目組成員：陳研芹、肖倩倩、田燕、賈先潔、賴柯西

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月16日

一、引言

政府購買養(yǎng)老服務是公共服務領域“政社合作”的一種形式，它是政府引導與資助、社會組織協(xié)調與運作、社會組織與社會實體共同生產與提供、社區(qū)居民和社會力量參與和協(xié)助的“委托—合作—參與”模式。購買養(yǎng)老服務之后，政府角色就由養(yǎng)老服務的直接提供者轉變?yōu)橘徺I養(yǎng)老服務的出資人與監(jiān)督者，因此確保資金安全與服務質量成為該模式有效運行的核心與關鍵。資金安全是指對于政府購買養(yǎng)老服務過程中的合同管理、預算管理和資金下放等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，是對于財政資金運行的公平與高效和財政資金分配的合法合規(guī)進行監(jiān)督與評價。政府購買養(yǎng)老服務績效評估主要體現在對購買服務的效率評價和服務質量的評價。政府購買養(yǎng)老服務的效率評價主要是通過結合政府的投入與產出進行測量，即政府提供的相應的財政資金是否購買盡可能多的養(yǎng)老服務;政府購買養(yǎng)老服務的服務質量評價主要是通過享受政府購買養(yǎng)老服務的消費者的滿意程度進行衡量，即享受政府購買養(yǎng)老服務的消費者對于所享受到的養(yǎng)老服務是否滿意。同時對于政府購買養(yǎng)老服務的績效評估不僅包括對購買養(yǎng)老服務的政府的績效進行評估，也包括對政府購買的提供養(yǎng)老服務的相關機構組織的績效評估。

二、政府購買養(yǎng)老服務現狀

面對人口老齡化的嚴峻形勢，政府直接提供養(yǎng)老服務的方式不能滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求。為此，成都市政府發(fā)揮市場化優(yōu)勢探索建立“9073”養(yǎng)老格局，建設以“居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充”的社會養(yǎng)老服務體系。成都市在近些年先后出臺多項關于提升養(yǎng)老服務質量的政策措施，對于提高老年人生活便捷化水平，推進老年人宜居環(huán)境建設方面做出了較多努力與嘗試。

2018年10～12月期間，課題組成員先后在成都一些公園，廣場等人流量大的地方進行了關于成都市政府購買養(yǎng)老服務的問卷調查。此次調查主要針對60歲以上老年人。課題組共計發(fā)出500份問卷，回收了486份。根據問卷調查顯示，36.54%的老人對政府購買養(yǎng)老服務持滿意態(tài)度，24.04%的老人持非常滿意的態(tài)度，只有極少數的6.73%的老人對政府購買養(yǎng)老服務持有不滿意的態(tài)度。接受問卷調查的老年人的退休工資大致分布在2，000～3，000元之間，76.19%的老年人表示收入來源來自于退休金。接近半數的老人表示自己的日常起居由老伴兒或者兒女子孫及其他親屬照顧。在對問卷調查進行分析時我們也發(fā)現了一些問題。首先，49.52%的老年人聽說過社區(qū)居家養(yǎng)老模式，42.86%的老年人不了解社區(qū)居家養(yǎng)老模式，僅7.62%的老年人了解社區(qū)居家養(yǎng)老模式，大多老人對于政府購買養(yǎng)老服務政策的了解途徑來自于社區(qū)宣傳和報紙雜志。其次，50.48%的老年人認為影響居家養(yǎng)老服務推進的原因是政府投入比例較低，民間投資規(guī)模有限，服務隊伍專業(yè)化程度不高，市場監(jiān)管有待加強的原因。同時，大多數老人對于居家養(yǎng)老服務的需求來自于日常陪護和醫(yī)療護理方面。

三、政府購買養(yǎng)老服務績效評估現狀及問題

目前，成都市政府已與一些非盈利性機構達成合作協(xié)議，將一部分社會性事務轉交給這些社會機構。這既減輕了政府養(yǎng)老負擔，又充分利用了社會剩余資源，優(yōu)化了資源配置，提高了社會效益?？傮w看來，成都市政府的養(yǎng)老服務工作成績顯著，但是與老年人對美好生活的向往與追求相比，還存在較大差距。

一是績效評估機制不夠明確和健全。在調查過程中，許多老人反映政府的評估機制不夠明確和健全。不明確表現在評估方法過于冗雜，不健全表現在評估程序過于片面，不夠完整。整體來說，缺乏一個公允的績效評估體系。此外，養(yǎng)老方面的問責機制模棱兩可，對于出現失誤的工作人員，沒有明確的處罰規(guī)定，或者規(guī)定不一，這實際上阻礙了政府工作績效的提高。其次，在政府養(yǎng)老工作中，政府作為執(zhí)行者和監(jiān)管者，只有自我內部監(jiān)督的約束，缺乏強有力的外部監(jiān)督體系，容易造成貪污腐敗現象。在這方面，需要更多的實地調研和探討，以此構建一個更加科學全面的績效評估體系。

二是服務形式單一片面，服務質量有待提高。在“您更希望得到的是精神上的還是物質上的養(yǎng)老？”的問題中，超過半數的老人表示現在生活條件越來越好，不再擔心吃不飽穿不暖。在物質方面增長的同時，卻伴隨著精神方面的缺失。子女在外忙于工作，疏忽了對老人的陪伴，因而老人們更希望有人能陪自己聊聊天，帶來心理慰藉等。這表明，目前政府的養(yǎng)老服務項目過于單一和片面，不能滿足老人們日益增長的物質和精神需求。因此，政府需要更加注重在精神層面給予老人更多的關愛。在“是否向有關部門反映過問題，是否及時得到有效解決？”的問題調查中，接近85%的老人表示從來沒有向政府有關部門反映過問題，或者反映了問題也沒有找到有效解決的渠道，這暴露了政府在服務效率，服務質量上存在問題，導致養(yǎng)老消費者對政府的工作效率不夠滿意。

三是政府購買養(yǎng)老服務政策宣傳不夠到位，政策執(zhí)行力度薄弱。在“您對政府購買養(yǎng)老服務政策的了解途徑為？”的問題中，約有35%的老人表示對政府的養(yǎng)老政策了解僅僅來自于社區(qū)宣傳，而且還有很大部分的老人表示對政府購買養(yǎng)老服務政策完全不知曉，也沒有其他的渠道或途徑來了解政府出臺的政府購買養(yǎng)老服務政策。這表明政府對于政府購買養(yǎng)老服務政策的宣傳還不夠廣泛和深入，導致民眾對于政府購買養(yǎng)老服務的認知還不夠。這實際上給政府購買養(yǎng)老服務政策的推行帶來了困難。除此之外，我國社會傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的思想觀念根深蒂固，導致社會大眾認為養(yǎng)老是個人以及家庭的事情，沒有想過養(yǎng)老也是一項國家大計。因而，絕大多數民眾沒有將養(yǎng)老與政府聯(lián)系在一起，在養(yǎng)老方面沒有向政府與社會尋求幫助的意識。這導致了政府與老人之間的社會關系斷裂，從而不利于政府養(yǎng)老政策的推廣和執(zhí)行，政策執(zhí)行力度也大大削弱了。

四、成都市政府購買養(yǎng)老服務資金監(jiān)管現狀及問題

成都市財政局、市民政局于2015年聯(lián)合印發(fā)《成都市政府購買養(yǎng)老服務實施辦法》，提出將政府購買養(yǎng)老服務所需資金納入財政預算統(tǒng)籌安排，市財政部門還將通過調整現有專項資金和福利彩票公益金分配方式，向工作成效好的地方優(yōu)先、重點傾斜。同時，要求各區(qū)（市）縣完善監(jiān)管體系，將政府購買服務資金納入財政資金績效管理體系，建立健全綜合性評審機制，對政府購買養(yǎng)老服務的資金使用績效等進行考核評價。為規(guī)范和加強居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點專項資金管理，市財政局、市民政局于2017年聯(lián)合印發(fā)《成都市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點補助資金使用管理實施細則》，明確市、縣管理責任，資金使用范圍和分配的方式等。根據據實原則，由市級財政統(tǒng)籌安排中央補助資金。明確指出機構和居家養(yǎng)老服務補貼的資金使用范圍，并制定最低指導標準，要求按照“誰主管、誰負責”的原則落實監(jiān)管責任，不得擅自擴大支出范圍，不得以任何形式擠占、挪用、截留和滯留，不得向發(fā)放對象收取任何管理費用。上述文件的出臺對于加強政府購買養(yǎng)老服務資金的監(jiān)管起到非常好作用，但在課題調研過程中，發(fā)現依然存在以下問題：

一是資金預算不足。目前，成都市政府購買居家養(yǎng)老服務尚處于起步發(fā)展階段，政府對這一領域的了解程度還不夠深入，沒有形成穩(wěn)定的、制度化的預算安排。為了降低自身經營風險，以及能更好地促進自身發(fā)展，在多數時候，政府一般會選擇將預算資金投入到能發(fā)展當地經濟建設和完善自身運營的領域中，而往往不會增加對居家養(yǎng)老服務的購買資金，這在一定程度上抑制了政府購買居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

二是資金使用透明度不高。對于政府購買居家養(yǎng)老服務在事前、事中以及事后的資金去向均未給出明確信息。首先，政府沒有建立健全的公開競爭招標機制，多數情況下沒有嚴格執(zhí)行政府購買的相關程序，廣泛發(fā)布招標信息，而是直接指定服務機構，這大大降低了社會組織之間的競爭性，進而會降低提供服務的質量，最終會導致公眾減少對政府購買居家養(yǎng)老服務的信心，這會抑制政府購買養(yǎng)老服務的發(fā)展進程。其次，對于承接服務購買的機構，也并未將資金的使用情況定期定時的公告出來，這使得資金未能用到規(guī)定地方。最后，政府沒有建立完善的評估機制，用來評價機構所提供服務的質量、效率與效果情況，看其與劃撥資金數額是否成正比。

三是資金監(jiān)管力度不足。就成都市目前的實踐來看，在政府購買公共服務的過程中，財政部門一直充當著唯一的監(jiān)管部門，從預算的編制到執(zhí)行的監(jiān)督再到事后的評估一手包辦。這種單一的制度設計的監(jiān)管力度顯然不足，缺少獨立的第三方機構對政府購買居家養(yǎng)老服務質量的評估，而是直接由購買者進行評價，這就導致了評估流于表面，進而大大降低了監(jiān)管力度。

五、成都市政府購買養(yǎng)老服務績效評估模型構建

根據成都市政府購買養(yǎng)老服務現狀，參考PZB的SERVQUAL理論、ASCI的“顧客滿意度指數模型”，運用層次分析法構建適用于成都市的政府購買養(yǎng)老服務質量評價模型。在調研過程中發(fā)現，政府購買養(yǎng)老服務的資金監(jiān)管狀況是影響最終服務質量的重要因素之一，所以將資金監(jiān)管也加入評價模型之中。本文設計的政府購買養(yǎng)老服務質量評價模型包括4個維度，14個具體方向。即：

第1個維度資金監(jiān)管狀況包括：（1）監(jiān)管的資金金額是否正確;（2）資金監(jiān)管的人員情況：人數是否合理且恰當、授權審批是否合理、資金監(jiān)管人員的獨立性是否能夠得到保障;（3）用于政府購買養(yǎng)老服務的資金的分配是否合理。

第2個維度養(yǎng)老組織狀況包括3個方面，具體為：（1）養(yǎng)老組織的信息化程度：在提供養(yǎng)老服務時，是否能夠將養(yǎng)老信息信息化并輸入數據庫中進行信息管理;（2）養(yǎng)老組織的專業(yè)化程度：養(yǎng)老組織是否有提供養(yǎng)老服務的資質，是否有專業(yè)的就職員工;（3）養(yǎng)老組織的公信力：養(yǎng)老組織是否有較好的口碑，即提供的養(yǎng)老服務是否得到顧客的認可。

第3個維度服務的客觀具體狀況由5個方面構成，分別為：（1）服務的有形性，即養(yǎng)老服務人員的外形及提供養(yǎng)老服務過程中所使用的實際設施與設備;（2）服務的可靠性，即員工能可靠、準確地履行提供有品質的養(yǎng)老服務的承諾;（3）服務的響應性，即養(yǎng)老服務人員能夠及時地向需要養(yǎng)老服務的顧客提供服務;（4）服務的保證性，即養(yǎng)老服務人員有較完備的知識、禮節(jié)和表達自信的能力來保證服務的高質量;（5）服務的人性化，即養(yǎng)老服務人員能夠為需要養(yǎng)老服務的顧客提供個性服務。

第4個維度顧客的滿意程度是根據“顧客滿意度指數”來設計的。“顧客滿意度指數”一般包含6個方面，由于顧客的期望、對質量的感知以及對價值的感知與模型的第三維度有重疊，所以第4個維度包含剩下的3個方面：（1）顧客的滿意情況，即顧客對服務的感知與顧客的預期之間的差距情況;（2）顧客抱怨情況，即顧客對養(yǎng)老服務人員提供的服務的投訴情況;（3）顧客忠誠度，即顧客重復購買養(yǎng)老服務的可能性。

通過在成都市多地發(fā)放調查問卷、實地訪問和在社保局網站查找官方信息等方式對成都市政府購買養(yǎng)老服務的績效進行評價，評價結果如表1所示。（表1）

在充分調查和訪問之后，我們運用該績效評價量表對成都市政府購買養(yǎng)老服務的績效情況進行評價，計算出當前成都市的得分為73.5分，高于及格分60分。通過該評價表，我們可以得出成都市在服務的有形性與響應性方面取得較高的得分，但在顧客的滿意程度和養(yǎng)老組織的專業(yè)化方面還有所欠缺。我們相信，在政府的不斷完善和投入后，成都市的政府購買養(yǎng)老服務會取得更加長足的進步。

六、完善政府購買養(yǎng)老服務對策建議

一是健全績效評估機制。健全績效評估機制需要一個合理科學的績效評估模型作為評估依據。根據政府購買養(yǎng)老服務的現狀，構建一個基于DEA構建的政府購買居家養(yǎng)老服務效率評價體系，應用該體系來比較不同行政區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的相對服務效率，計算一定時間內政府養(yǎng)老服務部門的效率得分，將更加合理地對政府養(yǎng)老服務部門進行績效評估。政府還可以根據構建的政府購買養(yǎng)老服務績效評估模型的評估結果，健全現有的績效評估問責機制。強有力的監(jiān)督是杜絕腐敗的關鍵，也是健全績效評估機制的重要內容。

二是加強監(jiān)管提升服務質量。參與養(yǎng)老服務的企業(yè)作為養(yǎng)老服務的直接提供者，對提高政府購買養(yǎng)老服務的質量起著至關重要的作用。因此，政府應該加強與提供養(yǎng)老服務的企業(yè)的聯(lián)系與溝通，督促企業(yè)提供的養(yǎng)老服務形式豐富多樣，能夠滿足養(yǎng)老消費者日益增長的養(yǎng)老服務需求。其次，養(yǎng)老消費者是養(yǎng)老服務的直接體驗者，是養(yǎng)老服務質量的直接感知者。政府還應該切實解決養(yǎng)老消費者在享受政府購買養(yǎng)老服務過程中遇到的問題，并注意提高服務效率。

三是加大政策宣傳力度。運用互聯(lián)網技術是加強政府購買養(yǎng)老服務相關政策宣傳的重要手段。針對養(yǎng)老政策宣傳不到位的問題，政府可利用目前發(fā)達的網絡技術，結合微博、微信等APP平臺進一步宣傳養(yǎng)老政策，特別是政府購買養(yǎng)老服務方面的政策。居委會與村委會是政府連接群眾的一大橋梁，政府可通過居委會與村委會采用派發(fā)政策傳單、粘貼政策海報等方式對政府購買養(yǎng)老服務相關政策進行大力宣傳，保證每家每戶都對政府購買養(yǎng)老服務政策有所了解，降低信息壁壘，提高群眾對政府的滿意度，打造服務型、創(chuàng)新性政府形象。

四是加大養(yǎng)老服務資金預算。合理有效的資金預算管理系統(tǒng)是加大政府用于政府購買養(yǎng)老服務的資金預算的關鍵。政府可以以往年政府購買養(yǎng)老服務的資金預算為基礎，結合DEA模型對各行政區(qū)域的績效評估結果、政府購買養(yǎng)老服務的現狀、經濟發(fā)展狀況等因素，建立有效的資金預算管理系統(tǒng)，適當加大用于政府購買養(yǎng)老服務的資金預算，并向各行政區(qū)合理分配資金，減少資金沉余和不足的現象。

五是采購程序公開透明。針對資金使用渠道不夠公開透明化問題，一方面應在政府購買養(yǎng)老服務途徑上嚴格遵守采購程序，廣泛發(fā)布招標信息，披露最終的招標結果;另一方面政府應加強對用于政府購買養(yǎng)老服務資金的管理，發(fā)表相關的規(guī)章制度，確保政府養(yǎng)老服務部門和提供政府購買養(yǎng)老服務的企業(yè)公開資金的使用渠道，并要求它們將資金使用信息發(fā)布于官方網站上，方便群眾了解與跟蹤，加強社會力量對資金監(jiān)管力度。

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