論大數據視閾下公職人員腐敗治理

中共十八大以來全面從嚴治黨取得新的重大成果，鞏固發(fā)展了反腐敗斗爭壓倒性勝利。新形勢下腐敗形式更加隱蔽和復雜，對腐敗治理方式提出了更高要求。公職人員腐敗既與其不易被發(fā)現的僥幸心理和隨波逐流的從眾心理形成的內動力有關，又與個別地區(qū)和部門監(jiān)督失靈產生的外部條件有關。需要利用大數據技術，通過海量數據消除公職人員的僥幸心理，使用云計算破解他們的從眾心理，通過數據結構的多樣性分析解決外部監(jiān)督不力的問題。構建完善的數據采集機制、規(guī)范的數據處理機制、合理的數據使用機制、有效的數據監(jiān)管機制是實現腐敗問題數據治理的有效路徑。

中共十八大以來，反腐敗斗爭已經成為常態(tài)。通過“打虎、拍蠅、獵狐”等多項高壓措施，我國反腐敗斗爭取得了壓倒性的勝利。此外，黨中央基于我國近年來反腐敗斗爭的成功經驗和當前反腐敗工作的實際，對反腐敗的相關法律法規(guī)文件進行了更為細化、規(guī)范、嚴格的修訂和修改，為新時代我國反腐敗工作更加深入、精確開展提供了明確的方向，對新時代“干部清正、政府清廉、政治清明”提出了具體的要求。

習近平在十九屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話強調，我國要“取得全面從嚴治黨更大戰(zhàn)略性成果，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利”。如何堅持靶向治療、精確懲治，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，不僅對紀檢監(jiān)察人員提出了時代性需求，也是廉政研究人員探索的新命題。大數據時代，信息化的科技手段和便捷的服務給人們的生產、生活、工作和學習方式帶來了翻天覆地的變化。一些腐敗分子利用網絡和高科技手段行賄和受賄，導致腐敗的手段更加隱秘，腐敗的方式更加復雜多樣，這對新時代的腐敗治理工作提出了更高的要求。筆者基于當前的腐敗治理實踐，深入剖析腐敗產生的內因與外因，認為在當前反腐敗工作取得壓倒性態(tài)勢的基礎上，需要更加深入、精準防治，需要將腐敗治理與現代高科技手段相結合，通過“制度+科技”，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，讓我國反腐敗工作的績效實現“穩(wěn)”與“進”的有效發(fā)展。

一、腐敗的表現形式

當前，學術界對腐敗的定義不一，主要概括為以下三類：第一類是以經濟利益為中心的定義。透明國際（Trans Parency International)把腐敗定義為政府、企業(yè)和個人濫用權力，行賄受賄以及秘密交易以獲取私利的行為。這是腐敗的狹義定義，當前多數學者采用這一定義。第二類是以公共行為為中心的定義。王滬寧認為，“腐敗是公共權力的非公共運用”［1］（(P51）?！吨腥A人民共和國刑法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》也采用這一定義，認為腐敗是公職人員的“貪污、賄賂、瀆職、失職”等行為。這是腐敗的廣義定義。此外，還有學者認為，腐敗不僅包括以權謀私，還包括公職人員為了自身的政績需要，以公務之名，損害公共資源，致使個人和集體受益的“因公”腐敗現象［2］（P46）。本文中的腐敗指的是第一類腐敗和第二類腐敗現象?，F階段，我國腐敗形式復雜多樣，難以被發(fā)現和查處，主要體現在幾個方面。

一是少數公職人員具有瀆職、失職行為?！吨腥A人民共和國刑法》對瀆職罪做出了明確的規(guī)定，指出，瀆職罪包括“徇私舞弊”“濫用職權”“玩忽職守”等行為，致使“國家和人民利益受到嚴重損失”；并進一步指出，瀆職行為多出于“主觀故意”而為之。當前，我國取得全面從嚴治黨新的重大成果，公職人員的貪腐行為，特別是經濟腐敗犯罪行為得到有效遏制。然而，仍然有少數公職人員政治素養(yǎng)不高，規(guī)則意識缺失，因現在他們難以通過不當手段獲得額外的經濟利益，往往會通過其他的方式彌補失衡的心理。如“你不讓我貪腐，那我就少作為、慢作為、不作為、假作為”。容易出現“喊口號”“裝樣子”“應景造勢”“敷衍塞責”“出工不出力”等現象。具有這種心理的公職人員，產生的瀆職、失職行為難以被量化。更有甚者，當紀檢監(jiān)察部門展開巡視監(jiān)察時，這些公職人員進入工作常態(tài)，造成積極努力的假象，一旦巡視監(jiān)察人員離開，他們又處于工作的“游離”狀態(tài)。這些瀆職、失職行為是腐敗現象中的頑疾，給腐敗問題的治理工作增加了復雜性，提高了難度。對于這種腐敗問題的治理，我們應找準“靶心”，靶向治療，精確懲治。

二是部分腐敗問題集中發(fā)生在人民群眾身邊。公職人員的權力來源于廣大人民群眾，理應用之于廣大人民群眾。但是，當前少數公職人員思想政治覺悟不高，黨性修養(yǎng)不強，他們在工作中往往表現出兩面性，對上級領導交代的事情立刻辦、馬上辦，表現出高效的工作作風和雷厲風行的辦事風格。對人民群眾切身利益相關的事情，則能拖就拖、一再敷衍。這些公職人員的腐敗形式多變和復雜，提高了腐敗發(fā)現和查處的難度。特別是這些公職人員給上級領導和同事留下了“辦事效率高”“工作能力強”的好印象。如果沒有深入一線調查，我們很難了解實情，很難發(fā)現他們的另一面。對于這些腐敗行為的治理，我們應做好更深層次、更精細化的預防預案和懲治措施。中央紀委十九屆三次全會指出，在反腐敗過程中，要“聚焦群眾的痛點難點焦點”，要讓“人民群眾有更多更直接更實在的獲得感、幸福感、安全感”。［3］

三是某些重點領域和關鍵崗位仍然存在著經濟腐敗問題。著名學者亨廷頓（Huntington）認為腐敗是現代化的產物。人們價值觀的轉變、新財富帶來的物資剩余、現代化進程中的經濟干預是滋生腐敗的主要原因。［4］（P54-57）當前，我國的金融行業(yè)，以及某些重點領域關鍵崗位的領導干部，工作中往往面臨著巨大的經濟利益和誘惑，時刻經受著被腐蝕的考驗和風險。這些重點領域和關鍵崗位的領導干部常常被利益集團緊盯，形成“攻”與“守”的對立關系。一旦這些領域和崗位的領導干部或其身邊人稍有疏忽，這些人很容易被利益集團拉攏和“圍獵”，陷入被腐蝕的深淵。這些領域和崗位的領導干部，既是某些利益集團重點拉攏和“圍獵”的目標，也是紀檢監(jiān)察部門重點防控和精確懲治的對象。對于這些重點領域和關鍵崗位的領導干部及公職人員的腐敗治理，要做到聚焦行業(yè)和崗位，摸清規(guī)律，把握行業(yè)和崗位的特殊性，實施精準防控和精確懲治。

二、腐敗的形成機理

腐敗是世界性難題，是人類社會的毒瘤。腐敗會破壞社會的公平［5］（P117），阻礙經濟的發(fā)展［6］（P66），威脅政黨的穩(wěn)定［7］（P7）。為有效治理腐敗，學者們從不同的視角進行了研究，認為官員腐敗的產生與社會文化［8］（P133-135）有關，與政府規(guī)模［9］（P63）有關，與經濟制度［10］（P57-59）有關，與他們的心理［11］（P537）有關。具體而言，對公職人員腐敗成因的分析可以從誘發(fā)腐敗的內因和影響腐敗的外因兩方面尋找根源。經濟制度轉型期，政府官員面臨著巨大的外部誘惑，在他們?yōu)槿嗣穹盏墓鸵庾R缺失和外部監(jiān)督失靈的情況下，很容易失去抵擋“圍獵”的誘惑或者甘愿“被圍獵”。

首先，個別公職人員的僥幸心理促使腐敗的產生。僥幸心理認為行為人為了達到個人目的，滿足不正當的需求而產生的不負責任的、投機的心理。行為人之所以具有僥幸心理，其主要原因與他們理想信念不堅定以及對國家法律法規(guī)的漠視有關。個別具有僥幸心理的公職人員，其突出表現為當個人政治素養(yǎng)和理論水平不高時，為追求一己私利而本能地認為監(jiān)察部門沒有能力掌握他們的腐敗證據，認為自身所表現出的不恰當行為如少作為、慢作為、不作為、假作為屬于小概率事件，被發(fā)現和查處的可能性不大。特別是在公職人員數量眾多，產生的信息和數據非常大的情況下，他們認為僅靠國家當前的反腐敗方式難以發(fā)現和懲治他們的腐敗行為。這類公職人員為滿足個人不合理的欲望，采用非正常的手段獲取不正當利益，并把希望寄托于“不被發(fā)現”或“不易被查處”的小概率事件，通過投機取巧的方式非理性看待問題，主觀上縱容自己不正當的行為，從而促使了腐敗的形成。

其次，個別公職人員的從眾心理增加了腐敗的存量。從眾心理認為個體行為人往往會不知不覺地受到群體的壓力和影響，從而在知覺、判斷、信仰以及行為上，表現出與群體中大多數人一致的行為傾向。［12］(P251)從眾心理產生的原因與少數服從多數的思想有關，與非正式組織（小群體）的影響有關。根據該理論，公職人員腐敗的從眾心理突出表現為當他們身邊發(fā)生了腐敗事件時，為了彌補內心產生的不公平，他們本能地隨波逐流、盲目跟從，與大多數人一道發(fā)生貪腐行為。一方面，在處理與廣大人民群眾切身利益相關的問題時，部分公職人員因公務繁忙，對發(fā)生在人民群眾身邊的一些事情無法及時有效地回應，而個別政治素養(yǎng)不高、服務意識不強的公職人員對這種現象產生了錯誤的理解和不當的分析，并將個人的錯誤判斷給予實施，照貓畫虎，對人民群眾切身利益相關的事情，則能拖就拖、一再敷衍。另一方面，某些利益集團和腐敗分子會有意無意地對這些公職人員施加心理壓力，為了不被排斥，得到“圈內人”的認可、接受甚至提拔，個別公職人員隨波逐流甘愿“被圍獵”。

再次，少數重點領域和關鍵崗位監(jiān)督失靈是產生腐敗的另一因素。學者羅伯特·克里特加爾德（Robert Klitgaard）提出了一個世界著名的反腐敗公式，他認為：腐敗=壟斷+自由裁量權+不負責任。［13］(P106)該公式表明只要限制政府官員的權力，減少他們的自由裁量權，提高問責力度，就能有效預防和減少腐敗。限制官員的權力需要加以有效監(jiān)督。其一，從監(jiān)督主體來看，來自紀檢監(jiān)察部門和巡視部門等黨內監(jiān)督對腐敗問題的治理發(fā)揮了積極作用。但是來自其他監(jiān)督主體（如輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督）的監(jiān)督對腐敗治理的有效性仍有待進一步提高。其二，從監(jiān)督過程來看，可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。中共十八大以來，我國紀檢監(jiān)察部門查處的大量“老虎”和“蒼蠅”，查獲了很多狡猾的“狐貍”,有效減少了腐敗的存量。而對于腐敗的增量，要通過事前、事中監(jiān)督的方式給予有效遏制，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭的壓倒性勝利，必須把反腐敗的重心由懲治向防控轉移。其三，從監(jiān)督方式看，應根據不同的監(jiān)督客體，結合不同的監(jiān)督對象和監(jiān)督事件，采用有針對性的監(jiān)督方式，提高監(jiān)督的有效性。尤其是重點領域和關鍵崗位的公職人員，他們既是國家公務的主體，同時又是國家監(jiān)督的主體，掌控著一定的公共權力和社會資源，某些自控力不強者有可能與利益集團的關系“親而不清”，陷入被腐蝕的困境，因而，對他們應該重點監(jiān)督和精準防控。

三、大數據治理腐敗的內在邏輯

新時代要鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，需要借助信息化網絡平臺，依靠技術手段，創(chuàng)新治理方式，使腐敗問題的現代化治理成為可能。大數據時代的到來給腐敗問題的治理提供了新視角。大數據指的是數據的容量超過了以往數據處理軟件所能挖掘、存儲、管理和分析的能力①。大數據是一種處理信息的技術，是一種能力?；诖髷祿暮诵母拍睿瑢W者們普遍認為大數據具有3V②的特征，即：海量性（Volume），指所能處理的數據集是海量的；快速性（Velocity），指處理信息和數據的速度非?？?；廣泛性（Variety），指信息和數據的類型和來源非常廣泛。［14］(P97)2015年8月，我國頒布并實施了《國務院關于印發(fā)促進大數據發(fā)展行動綱要的通知》，把大數據作為提升政府治理能力現代化的新途徑。目前，我國各級政府已經把大數據應用于政務治理并取得了積極效果。北京市東城區(qū)運用數據挖掘技術和數據分析技術促進公共衛(wèi)生服務能力的現代化和社會管理服務能力的現代化的有效提升。［15］(P39)大數據技術能夠治理腐敗。大數據技術在治理腐敗問題上，能夠從懲治腐敗、預防腐敗和腐敗免疫三個維度束縛公職人員的權力，實現資源、權力、腐敗的大數據治理。［16］(P35)那么，大數據技術是如何實現腐敗治理的呢?

一是大數據之海量數據對腐敗僥幸心理的治理。大數據的大容量指的是通過現代化的科技手段所收集和存儲的海量數據。大數據之“大”是相對于小數據而言的，小數據即傳統的通過問卷調查等方式而獲取的數據。與小數據相比較，大數據的海量數據是一臺普通電腦無法實時記錄和儲存的。通過大數據技術，我們能夠對海量數據進行實時記錄、儲存和分析?，F階段腐敗形式多樣化、復雜化，加劇了腐敗的隱蔽性，延長了腐敗的潛伏期，造成了通過傳統方式對腐敗數據不易收集的客觀事實。具有僥幸心理的公職人員認為個人腐敗數據在眾多數據中不易被發(fā)現和查處。特別是他們的“喊口號”“裝樣子”“應景造勢”“敷衍塞責”“出工不出力”等行為，通過傳統的方式很難被發(fā)現，很難使其受到懲治。隨著科學技術的迅猛發(fā)展，腐敗分子的行為會留下數據痕跡。通過大數據技術，能夠把公職人員“喊口號”“裝樣子”“應景造勢”之前的數據與之后的數據進行匹配和對比，通過對海量數據的匹配分析，我們能夠清晰地識別公職人員的“敷衍塞責”和“出工不出力”等行為，有效破除公職人員的少作為、慢作為、不作為、假作為，徹底消除他們因僥幸心理而產生的腐敗。

二是云計算之快速性對公職人員腐敗從眾心理的治理。大數據分析速度的快速性是指對數據的收集和處理的速度非?？臁５侥壳盀橹梗朴嬎隳軌蛟诿啃r計算約2.5PB③的數據。［17］(P1233)公職人員的從眾心理源于破窗理論。［18］(P57)該理論認為如果公職人員的小貪小腐行為沒有得到及時查處和懲治，會引發(fā)大量的公職人員貪腐行為，也會引起個別公職人員的大貪巨腐行為。根據該理論，我們應在第一時間對公職人員的違法違紀等腐敗行為進行查處和懲治，及時縮短腐敗的潛伏期，有效遏制腐敗帶來的不良影響。大數據技術能夠實時跟蹤、記錄、儲存公職人員的信息和數據，云計算技術能夠對龐大的信息和數據進行分析和計算，有效的技術支持能夠在第一時間發(fā)現公職人員身后的異常數據及其腐敗現象，及時有效地發(fā)現、查處和懲治他們的小貪小腐行為，并對其他公職人員產生示范效應和震懾效應，消除破窗效應帶來的腐敗從眾心理。

三是大數據結構之多樣性對少數腐敗監(jiān)督失靈的治理。大數據的多樣性是指數據結構的多樣性，大數據的類型是各種各樣細微數據（granular data)的結合體，現代化的各類應用如物聯網（Internet of Things)、自我跟蹤設備（self-quantified)、多媒體（multimedia)和社交媒體（social media)是產生海量數據的主要來源。［17］(P1234)現實中我國對公職人員的監(jiān)督主要來自上級部門的監(jiān)督，我們應進一步拓寬監(jiān)督的主體和監(jiān)督的范圍，進一步加強對公職人員權力的監(jiān)督，提高監(jiān)督的力度和監(jiān)督的有效性。其一，利用現代化的各類應用如多媒體、自媒體等社交媒體能夠提高媒體監(jiān)督和社會輿論對公職人員的監(jiān)督。其二，利用現代化的大數據監(jiān)督手段能夠實時、有效地對公職人員監(jiān)督，能夠把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督進行有效銜接。其三，大數據等現代化監(jiān)督方式能夠有效克服傳統監(jiān)督方式的不足。其四，大數據能夠把領導干部出席各類會議和各種講話的視頻數據、音頻數據、文本數據和圖片數據進行數據化處理和數據關聯，提高數據分析的有效性。通過大數據技術的分析和使用，把結構化數據和非結構化數據結合起來，打通傳統模式中的數據壁壘，改善以前的數據格式不兼容，數據結構異化和數據語義不一致等問題，實現多樣化的數據結構形式。通過新科技對公職人員所產生的各類數據進行分析，創(chuàng)新監(jiān)督手段，擴大監(jiān)督范圍，實現對公職人員的有效監(jiān)管，從而壓縮腐敗的空間，破解對部分公職人員權力監(jiān)督失靈的問題。

四、大數據治理腐敗的有效路徑

對少數公職人員腐敗的防控與懲治，需要建立有效、科學的治理機制。在大數據治理腐敗的進程中，涉及大數據技術的硬件和軟件問題，以及技術人員的管理和培訓問題。但是大數據治理腐敗最核心的問題還是對公職人員腐敗數據和信息的處理問題。因此，在采用大數據治理腐敗的過程中，公職人員的數據采集是前提，數據處理是關鍵，數據使用是核心，數據監(jiān)管是保障。我們應將公職人員可能產生腐敗的行為置于科學的治理模式下，充分發(fā)揮大數據的優(yōu)勢和作用，實現靶向治療、精確懲治。

首先，要完善公職人員的信息采集機制，確保對公職人員數據采集的完整性。一般而言，除涉及公職人員個人隱私的數據外，其他數據都應該被采集。公職人員數據采集的真實性直接影響到腐敗治理的成效。要通過建立健全相應的法律法規(guī)把相關數據進行數據共享和整合，采取有效的激勵機制消除公職人員對數據采集的主觀抵制，要做好涉及公職人員“家事、家產”等相關數據采集工作，確保數據采集的真實有效性。對公職人員的數據采集主要涉及數據的采集對象、數據的采集流程和數據的采集部門。理論而言，公職人員的數據采集對象包括全體公職人員；數據的采集流程可以采取“從下到上”的“個人申報—領導審查—組織審核”的縱向流程，也可以采取個人申報和部門上報等“齊頭并進”的橫向流程；數據的采集部門可以依托現有的紀檢監(jiān)察機構，也可以建立專門的數據采集部門。通過數據采集建立統一的數據庫，把公職人員的全部數據進行整合并與其個人唯一識別碼進行匹配，確保數據的完整性和真實性，為公職人員的數據分析處理奠定基礎。

其次，要規(guī)范公職人員的數據處理工作。數據處理主要指對公職人員的結構化數據和非結構化數據進行處理，主要包括數據的挖掘、數據的格式轉換、語義的挖掘和數據的清洗工作。目前，在數據的處理過程中所面臨的主要問題是數據標準不統一。數據開放平臺缺乏統一的標準和數據儲存規(guī)范標準，數據整合非常困難。［19］要做好數據處理的標準化工作，要確保數據處理過程中數據內容的充分性(Contextual Adequacy)、操作的正確性(OPerational Adequacy)以及臨時數據的準確性(TemPoral Adequacy)。［20］(P125-127)利用大數據技術對公職人員的半結構化和非結構化數據進行處理，最大限度地減少數據處理過程中的數據丟失現象，確保數據處理的有效性，為公職人員數據的使用和腐敗問題的分析保駕護航。

再次，要對公職人員的數據構建合理的使用機制。目前，我國各級紀委對現任領導干部和擬任領導干部建立了相對完善的數據庫。這些數據庫在提拔選用領導干部時被使用、被公開，發(fā)揮了重要作用，確保了新提拔領導干部作風的清正廉潔。但是現存的腐敗多發(fā)生在領導干部被提拔之后，多發(fā)生在現任領導干部身上，導致“35歲現象”和“59歲現象”異常突出。因此，有必要對現任領導干部的數據庫構建合理的數據使用機制，減少現任領導干部的腐敗。可以通過對某類人員研發(fā)數據異常自動警報系統作為試點。如對關鍵領域和重要崗位的公職人員建立數據自動警報系統，在充分調研的基礎上形成該類人員的基礎數據并輸入系統，然后把該類人員上報的數據輸入系統并進行數據比對。我們可以把系統設置為：當個人上報的系統在合理范圍之內時，系統亮綠燈；當個人上報的數據稍有異常時亮黃燈；當個人數據嚴重異常時亮紅燈。通過公職人員數據警報系統的研發(fā)和設置充分發(fā)揮數據對公職人員腐敗的警示作用，確保公職人員數據的使用成效。

最后，要對公職人員數據建立有效的監(jiān)管機制。數據的使用和共享與數據的隱私保護是矛盾的統一體。一般而言，處理好數據使用共享問題的同時也要處理好數據的保密和隱私保護問題?，F階段，對領導干部數據具有使用權的只有數據的管理員、部門主要領導以及通過合法程序獲得數據使用權的核查人員和辦案人員。對這部分數據使用人員的監(jiān)管，除了保密制度外，更多的是依靠個人的政治素養(yǎng)和職業(yè)道德修養(yǎng)，沒有形成系統有效的數據監(jiān)管機制。國家信息中心原副主任胡小明指出，“除了需要建立健全相關的制度外，政府機關應采取隱私脫敏手段，包括為調查對象保密、與使用數據的單位簽署保密協議，不使用大數據手段挖掘當事人的隱私等?！保?1］通過建立有效的數據監(jiān)管機制，在確保公職人員個人隱私得到充分保護的前提下，可以最大限度地使用數據，確保數據使用的充分性。因此，我們應建立健全公職人員的數據監(jiān)管機制，做好對公職人員數據使用的監(jiān)管工作。通過對公職人員數據的全面采集、科學處理、有效分析和恰當監(jiān)管，形成公職人員腐敗問題數據治理的有效路徑，從源頭上杜絕腐敗行為的發(fā)生，使我國公職人員更加清正、各級政府更加清廉、政治生態(tài)更加清明。

注釋：

①詳見James Manyika,et.al.Big data:The next frontier for innovation,competition,and productivity ［EB/OL］.網址：http://www.mckinsey.com/business-functions/business-technology/our-insights/bigdata-the-next-frontier-for-innovation.2011-05.

②此外，還有的學者認為大數據具有準確性（Veracity）和價值（Value）等特征。

③1PB=1,125,899,906,842,624(2的50次方)字節(jié)。