南京國(guó)民政府時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度初探

一、南京國(guó)民政府時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度的緣起

自古以來，民間糾紛往往由宗親、中人、保人、士紳等主持調(diào)解。由于調(diào)解制度的歷史慣性，這些解紛主體在近代社會(huì)仍然不同程度地存在著，只是隨著社會(huì)的發(fā)展變化，調(diào)解主體日趨多元化。南京國(guó)民政府時(shí)期，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)，專司民間調(diào)解事宜。以調(diào)解委員會(huì)為調(diào)解主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度是南京國(guó)民政府推行地方自治的產(chǎn)物，也是對(duì)法院調(diào)解制度推行不力、成效不彰的一種補(bǔ)救措施。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度是地方自治的產(chǎn)物

清末推行“新政”期間，“地方自治就作為憲政之基被清政府寄予厚望”［1］（P168），其模仿日本的地方自治制度，先后頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會(huì)議員選舉章程》。按照上述章程，府廳州縣所在地為城，其他鎮(zhèn)、屯、村等滿五萬人口者為鎮(zhèn)，不滿五萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均設(shè)自治公所，自治事項(xiàng)除了衛(wèi)生、學(xué)務(wù)、農(nóng)工商務(wù)、公共事業(yè)、慈善事業(yè)和道路交通等外，還有“全城鎮(zhèn)鄉(xiāng)訴訟及其和解之事”［2］（P661）。這是中國(guó)近代由政府主導(dǎo)的地方自治的開端，也是近代城鎮(zhèn)鄉(xiāng)作為一級(jí)自治組織承辦調(diào)解事項(xiàng)的開始。

民國(guó)初年曾一度停止推行地方自治運(yùn)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)自治組織也不復(fù)存在，區(qū)作為一級(jí)新的基層政權(quán)開始出現(xiàn)。區(qū)長(zhǎng)開始參與到基層事務(wù)中，“除承擔(dān)調(diào)查戶口、偵查匪盜、禁賭、禁煙等職責(zé)外，還承擔(dān)著另一項(xiàng)重要職責(zé)，即調(diào)解（或稱評(píng)解、評(píng)議）各種民事糾紛”［3］（P340）。1923年，區(qū)村制實(shí)行后，調(diào)解成為區(qū)長(zhǎng)的一項(xiàng)重要職責(zé)。有學(xué)者對(duì)民國(guó)初年區(qū)村制進(jìn)行較為系統(tǒng)的考察后認(rèn)為，區(qū)長(zhǎng)調(diào)解制度“是民國(guó)初年國(guó)家權(quán)力向基層擴(kuò)展的產(chǎn)物，它代表著調(diào)解制度的一種制度化、組織化和官僚化的趨勢(shì)”［3］（P361）。這種調(diào)解的組織化、制度化趨勢(shì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的形式被南京國(guó)民政府繼承下來。

南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解是當(dāng)時(shí)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治的產(chǎn)物。1929年6月5日，南京國(guó)民政府公布了《縣組織法》。根據(jù)該法，1929年9月公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所均應(yīng)附設(shè)調(diào)解委員會(huì)，辦理民事調(diào)解事項(xiàng)以及依法得撤回告訴之刑事調(diào)解事項(xiàng)。［2］（P700）該立法之本意系息事寧人，固然值得稱道，但僅憑這一粗略規(guī)定，能否收到實(shí)效，是否會(huì)違背立法本意，尚不可而知。因?yàn)椤拔┊?dāng)此自治萌芽之時(shí)，一般人民尚無行使政權(quán)之充分能力，倘鄉(xiāng)區(qū)鎮(zhèn)坊各調(diào)解委員會(huì)濫用職權(quán)，把持訟案，不問法律上是否許其調(diào)解，亦不問當(dāng)事人是否愿意調(diào)解，一任己意，不獨(dú)侵及法權(quán)，抑且轉(zhuǎn)為民累，況調(diào)解委員會(huì)各委員均由公民選出，即各委員自身亦未必全具法律知識(shí)而能依法調(diào)和毫無違誤，若不明定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)加限制，流弊所底，詎堪設(shè)想”［4］（P48）。因此，1931年4月31日司法行政部頒布《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限規(guī)程》，嚴(yán)定調(diào)解委員會(huì)職責(zé)，以免侵越，以杜流弊。各省根據(jù)這一規(guī)定，紛紛另行制定規(guī)章，以資推行，如1933年青島市頒行的《青島市鄉(xiāng)村調(diào)解委員會(huì)規(guī)則》、1935年浙江省頒行的《浙江省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所辦理調(diào)解事項(xiàng)暫行辦法》等。

可見，南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度是當(dāng)時(shí)推行地方自治的產(chǎn)物。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解與地方自治的關(guān)系，時(shí)人已有明確的認(rèn)識(shí)：“我們談地方自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度的建立應(yīng)該是一件刻不容緩的工作，而且我們還可以強(qiáng)調(diào)的說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度不能建立，根本就談不到地方‘自治’了?！保?］（P14）

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（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度是對(duì)法院調(diào)解成效不彰的補(bǔ)救

為了解決近代以來案件積壓給法院造成的壓力以及訴訟遲延給當(dāng)事人帶來的訟累，在吸收傳統(tǒng)調(diào)解文化并借鑒西方各國(guó)調(diào)解制度的基礎(chǔ)上，南京國(guó)民政府推出以“杜息爭(zhēng)端，減輕訟累”［6］（P9）為宗旨的法院調(diào)解制度。1930年南京國(guó)民政府頒布《民事調(diào)解法》和《民事調(diào)解法施行規(guī)則》，對(duì)法院調(diào)解制度做了專門規(guī)定。1935年新的《民事訴訟法》將民事調(diào)解法的相關(guān)內(nèi)容納入“簡(jiǎn)易程序”中，并根據(jù)民事調(diào)解法在實(shí)踐中暴露出的問題，做了一些修正和補(bǔ)充，從而使法院調(diào)解制度趨于完備。

然而，由于制度設(shè)計(jì)上存在瑕疵、法院執(zhí)行不力、法官敷衍以及當(dāng)事人的不重視，法院調(diào)解制度的實(shí)施效果并不理想。從20世紀(jì)30年代初法院調(diào)解制度開始正式實(shí)施至40年代，民事案件調(diào)解成功率仍徘徊在20%上下，這與司法當(dāng)局最初的設(shè)想有著較大的差距。1942年，司法行政部在咨文中對(duì)此表示出極大的遺憾:“是以十載以還，本部雖曾三令五申，督促各司法機(jī)關(guān)厲行調(diào)解，亦未達(dá)到預(yù)期之目的，鑒往察來，實(shí)有另辟途徑之必要?！保?］（P26）這里的“另辟途徑”實(shí)際上就是要大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度,這從司法行政部在《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所實(shí)行調(diào)解與宣傳公證說明》中可以得到明證:“雖法院在起訴前亦可進(jìn)行調(diào)解，免使成訟，但人民狃于積習(xí)，事入公門，每多忌諱，形禁勢(shì)隔，收效實(shí)難，其最有效之方法，莫若使人民遇有糾葛發(fā)生，即由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊各公所或其調(diào)解委員會(huì)就地實(shí)行調(diào)解。”［8］（P17）可見，在法院調(diào)解制度成效不能令人滿意的情況下，司法行政部開始把注意力轉(zhuǎn)移到自30年代初期開始實(shí)行但未受到重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度上來，并對(duì)其寄予厚望，“區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)系由當(dāng)?shù)毓襁x出，多為地方公正士紳，與人民既屬接近，而區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊所轄區(qū)域范圍不廣，其境內(nèi)人民發(fā)生爭(zhēng)端，亦知之甚悉，如在人民未興訟之先，即由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)秉公調(diào)解，必能收事半功倍之效”［7］（P26）。于是，司法行政部把鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解作為中心工作。1942年7月1日，內(nèi)政部也把“調(diào)解紛爭(zhēng)”列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)辦事項(xiàng)之一。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的制度設(shè)計(jì)

基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解工作的重視，1943年10月9日內(nèi)政部、司法行政部會(huì)同公布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》［9］（P102-103），對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解主體、調(diào)解程序、調(diào)解結(jié)果等做出了明確的規(guī)定，正式完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的制度化設(shè)計(jì)。

（一）調(diào)解主體的專門化

與民間調(diào)解中的士紳、鄉(xiāng)鄰親友、中人、村長(zhǎng)等個(gè)人調(diào)解不同，南京國(guó)民政府時(shí)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立了專門的調(diào)解組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)解事宜。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)由鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民中選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)具有法律知識(shí)之公正人員充之。調(diào)解委員會(huì)初由三人至五人組成，后來擴(kuò)展為五人至九人。調(diào)解委員屬于自治人員，鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)等公務(wù)人員非辭去職務(wù)，不得被選為調(diào)解委員。

調(diào)解委員會(huì)設(shè)主席一人，由調(diào)解委員推舉產(chǎn)生，主席因故不能出席會(huì)議時(shí)，得委托其他調(diào)解委員代理。主席及委員概屬無給職，任期均為一年，任期屆滿時(shí)，得連選連任。當(dāng)選之鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員，由縣政府頒發(fā)證書，并在縣政府備案。調(diào)解委員有違法行為時(shí)，除送請(qǐng)?jiān)摴芊ㄔ阂婪☉吞幫猓糜舌l(xiāng)鎮(zhèn)公所呈請(qǐng)縣政府批準(zhǔn)，先行停止其職務(wù)，并提經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)會(huì)議罷免之。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)附設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所內(nèi)，如所屬人民有請(qǐng)求調(diào)解時(shí)，應(yīng)請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所通知調(diào)解委員，依法調(diào)解。調(diào)解委員會(huì)在辦理調(diào)解事項(xiàng)時(shí)，得隨時(shí)調(diào)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所附屬人員，費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所承擔(dān)。

（二）受案范圍的法定化

傳統(tǒng)社會(huì)中，國(guó)家對(duì)于民間調(diào)解不作干涉，完全任民自便。因此，民間調(diào)解的糾紛范圍非常廣泛，小至家長(zhǎng)里短、口角紛爭(zhēng)，大至財(cái)產(chǎn)債務(wù)糾葛、打架斗毆，甚至毆傷人命之類的重案，都有民間調(diào)解人參與其中。南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解則嚴(yán)格限制在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》所規(guī)定的受案范圍之內(nèi)。與具有較大隨意性的其他民間調(diào)解形式相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)須在法定范圍內(nèi)行使調(diào)解權(quán)限。

關(guān)于民事案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)受案應(yīng)受下列限制：第一，已經(jīng)法院受理之民事案件，經(jīng)調(diào)解后須依法定程序向法院申請(qǐng)銷案；第二，依民事訴訟法正在法院調(diào)解之事項(xiàng)，不得同時(shí)另行調(diào)解。

關(guān)于刑事案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)所能受理的案件范圍主要有如下十類：妨害風(fēng)化罪、妨害婚姻及家庭罪、傷害罪、妨害自由罪、妨害名譽(yù)及信用罪、妨害秘密罪、竊盜罪、侵占罪、詐欺背信罪、毀棄損壞罪。［10］（P250-257）上述十類案件中，凡屬于告訴乃論之罪，調(diào)解委員會(huì)方可受理；凡非告訴乃論之罪，調(diào)解委員會(huì)則不得受理調(diào)解。例如，傷害罪中，傷害他人之身體或健康者、施強(qiáng)暴于直系血親尊親屬未成傷者、因過失傷害人者，調(diào)解委員會(huì)均可受理，其他傷害罪，調(diào)解委員不得受理。又如，妨害風(fēng)化罪中,以詐術(shù)使婦女誤信為自己的配偶而聽從其奸淫者、直系或三代以內(nèi)旁系血親相互和奸者，調(diào)解委員會(huì)可受理，其他妨害風(fēng)化罪，調(diào)解委員會(huì)不得受理。再如，妨害自由罪中，意圖使婦女與自己或他人結(jié)婚而略誘之者、無故侵入他人住宅建筑物或附連圍繞之土地或船艦者、無故隱匿其內(nèi)或受退去之要求而仍留滯者，調(diào)解委員會(huì)可以受理，其他妨害自由的行為，調(diào)解委員會(huì)不得受理。

（三）調(diào)解程序的規(guī)范化

一般情況下，民間調(diào)解沒有嚴(yán)格的程序可言。糾紛發(fā)生后，調(diào)解人或者奔走于糾紛雙方，進(jìn)行說和勸導(dǎo)；或者召集糾紛雙方，采取擺宴席、“吃講茶”的方式，使糾紛雙方達(dá)成和解。南京國(guó)民政府時(shí)期的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》中規(guī)定了比較嚴(yán)密而規(guī)范的調(diào)解程序，初步實(shí)現(xiàn)了調(diào)解程序的規(guī)范化。

1.當(dāng)事人申請(qǐng)。當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解，須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所陳述其姓名、性別、年齡、住所、調(diào)解事由等，并應(yīng)附送該事由的關(guān)系文件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所接受申請(qǐng)后，將其移送至調(diào)解委員會(huì)。當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解，既可用書面，也可用言辭。用言辭申請(qǐng)調(diào)解者，應(yīng)先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所作成書面記錄后，再移送調(diào)解委員會(huì)。

2.開會(huì)調(diào)解。調(diào)解委員會(huì)接受申請(qǐng)后，應(yīng)決定開會(huì)調(diào)解的日期，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所通知當(dāng)事人親自到場(chǎng)。開會(huì)調(diào)解時(shí)，調(diào)解委員會(huì)須有半數(shù)以上委員出席，方可開始調(diào)解。調(diào)解委員對(duì)于調(diào)解事項(xiàng)有涉及本身或其同居家屬時(shí)，應(yīng)即回避，以保證調(diào)解的公平。民事調(diào)解事項(xiàng)須得當(dāng)事人同意，刑事調(diào)解事項(xiàng)須得被害人同意，始能進(jìn)行，調(diào)解委員會(huì)不能有強(qiáng)迫及阻止告訴各行為。辦理調(diào)解事項(xiàng)除勘驗(yàn)費(fèi)由當(dāng)事人開支外，不得征收任何費(fèi)用或報(bào)酬。

3.制作調(diào)解書?！多l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》第5條規(guī)定：“調(diào)解委員會(huì)，于調(diào)解成立后，應(yīng)本兩造之意旨，書立調(diào)解字據(jù)，以資證明?！边@里的調(diào)解字據(jù)，即為調(diào)解書。因此，調(diào)解委員會(huì)已調(diào)解成立的事項(xiàng)，應(yīng)敘列當(dāng)事人姓名、性別、年齡、住址及事由概要，并調(diào)解成立年月日，制作調(diào)解書，送由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所呈報(bào)縣政府及該管法院備案，其不能調(diào)解事項(xiàng)，并加敘不能調(diào)解原由，分報(bào)備案。調(diào)解書的格式，可比照民事調(diào)解筆錄制定，由全體調(diào)解委員簽名蓋章，加蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所圖記后，調(diào)解書即告完成。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解成立的案件，具有法律上的拘束力，調(diào)解雙方當(dāng)事人不得隨便反悔，按照規(guī)定，他們不能就原請(qǐng)求繼續(xù)向法院起訴，也就是說，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的案件，當(dāng)事人不得再行起訴。然而，對(duì)于調(diào)解結(jié)果，如果一方當(dāng)事人拒不執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)則無能為力，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)本身沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，也沒有請(qǐng)求法院協(xié)助執(zhí)行的權(quán)力。因此，在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，一方反悔，另一方卻不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，只能向法院提起確認(rèn)調(diào)解成立并給付之訴，而調(diào)解委員會(huì)所制作的調(diào)解書只能附呈法院作為參考之資料?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解從效力上看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于與判決具有同等效力的法院調(diào)解。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度的成效及影響因素分析

自從南京國(guó)民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的相關(guān)法規(guī)頒行后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開公民大會(huì)，開始選舉調(diào)解委員，組織調(diào)解委員會(huì)。40年代開始，司法行政部把鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解作為中心工作。在司法部的倡導(dǎo)下，各地紛紛成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)，制定調(diào)解委員會(huì)辦事細(xì)則，開展調(diào)解工作。在基層司法資源有限的情況下，南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度在解決爭(zhēng)端、排難解紛、和鄰睦族等方面起到了一定的積極作用。

然而，南京國(guó)民政府時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度的推行并沒有實(shí)現(xiàn)司法行政部彌訟息爭(zhēng)、便利民眾的立法本意。換言之，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度在執(zhí)行過程中大打折扣，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。主要原因如下。

（一）地方制度的屢屢變更

近代以來，地方制度變更頻繁，這不能不說是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度成效不佳的一方面原因。南京國(guó)民政府實(shí)行訓(xùn)政初期，倡導(dǎo)地方自治，在各縣之下的區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊推行自治。然而，由于地方自治效果不佳，尤其是在維持地方秩序方面作用不大，1934年，南京國(guó)民政府開始將保甲制度納入地方自治制度之中，以自治之名推行保甲之實(shí)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的有效控制。隨著保甲制度的推行，一些地方的自治運(yùn)動(dòng)無形中停頓下來，作為地方自治組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度雖然沒有明令廢止，卻難以有效實(shí)施。例如，1935年，江蘇省民政廳根據(jù)嘉定縣縣長(zhǎng)許次玄呈請(qǐng)解釋保甲制度、自治法規(guī)疑義等情事，聲稱該縣正在舉辦保甲，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)，應(yīng)一律暫緩設(shè)立，將來應(yīng)否設(shè)立，應(yīng)候另令通案辦理。［11］（P5）可見，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立隨著保甲制度的推行被無限期推遲，而那些已經(jīng)設(shè)立的調(diào)解委員會(huì)的工作也受到嚴(yán)重影響。察哈爾省政府公報(bào)中記載：“本省自區(qū)長(zhǎng)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改組后，監(jiān)察、調(diào)解委員會(huì)，大半無形停頓，即尚未停頓者，率皆敷衍從事，徒具虛名?！保?2］（P28）其他各省區(qū)類似情況也不少見。

（二）調(diào)解制度設(shè)計(jì)的粗淺

南京國(guó)民政府時(shí)期的幾部有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的法規(guī)，都規(guī)定了調(diào)解不得征收任何費(fèi)用，立法本意雖好，但實(shí)際執(zhí)行過程中卻因?yàn)槿狈Ρ匾恼{(diào)解經(jīng)費(fèi)影響到制度的成效。如果調(diào)解委員屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的公職人，有基本的俸祿維持生活，情況或許會(huì)好一些，問題是調(diào)解委員均無給職，在曠日費(fèi)時(shí)的調(diào)解工作中，調(diào)解委員如果沒有足夠的奉獻(xiàn)精神，難免會(huì)覺得厭倦，調(diào)解熱情不高，積極性欠缺，調(diào)解成效自然會(huì)大打折扣。當(dāng)時(shí)也曾有多人提出這個(gè)問題，希望能予以解決，如南?？h縣長(zhǎng)李海云曾向廣東省民政廳呈文稱：“查區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)規(guī)程，對(duì)于各級(jí)調(diào)解委員會(huì)經(jīng)費(fèi)，并無明文規(guī)定，所有各級(jí)調(diào)解委員，似應(yīng)酌量支給夫馬費(fèi)，茲擬區(qū)調(diào)解委員每員月支夫馬費(fèi)不得過八元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員每員月支不得過四元，均由各該區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所籌撥?！保?3］（P46）這一建議，未得到明文批復(fù)，最后不了了之。由于缺乏必要的合理的調(diào)解經(jīng)費(fèi)，以至于各地調(diào)解委員會(huì)往往違反規(guī)定，擅自收受調(diào)解費(fèi)用，如山西省晉城周村調(diào)解委員會(huì)沿用舊時(shí)的習(xí)慣，遇有村民請(qǐng)求調(diào)解事件，先由申請(qǐng)調(diào)解人員到鎮(zhèn)公所繳納打鐘錢5000文，方為受理，無論申請(qǐng)人有理與否，打鐘錢必須繳納。其他各村也均有繳納打鐘錢之陋規(guī)，以致一般貧苦百姓往往無錢打鐘，即含冤了事，不再請(qǐng)求調(diào)解。［14］另外，山西還有一些地方要求申請(qǐng)調(diào)解人繳納燈油若干斤之陋規(guī)。甚至一些地方制定的調(diào)解規(guī)則中就明確要求繳納調(diào)解費(fèi)，如《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解規(guī)則》第14條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解案件，除當(dāng)事人確系赤貧應(yīng)免收費(fèi)用外，得斟酌案情及當(dāng)事人財(cái)力，決定收取調(diào)解費(fèi)金元五角至一元。［15］（P7）

對(duì)調(diào)解委員的任職資格要求不夠明確，無疑會(huì)直接影響到調(diào)解效果。無論是30年代頒行的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限章程》，還是40年代頒行的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》，都沒有明確規(guī)定調(diào)解委員的資格條件，這必然導(dǎo)致大量素質(zhì)較低的人員混雜于調(diào)解委員隊(duì)伍之中。按照規(guī)定，調(diào)解委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民大會(huì)選舉產(chǎn)生，在一定程度上能夠代表民意。但問題在于，被選舉人沒有資格限制，未免存在紕漏。如果被選舉為調(diào)解委員的人員不具備必要的調(diào)解素質(zhì)，如公正的品質(zhì)、良好的操行以及必備的人文和法律素質(zhì)等，那么調(diào)解結(jié)果可想而知。河北省臨榆縣縣長(zhǎng)代本縣公民請(qǐng)求司法院解釋調(diào)解委員“如有不通文理目不識(shí)丁者，是否有應(yīng)選資格”，即反映了時(shí)人對(duì)于不具備一定素質(zhì)的人當(dāng)選為調(diào)解委員的一種擔(dān)心。這種擔(dān)心不無道理。試想一些不通文理甚至目不識(shí)丁的調(diào)解委員，對(duì)于調(diào)解雙方的法律訴求以及國(guó)家的法律條文能否真正領(lǐng)會(huì)并予以很好地理解，必然存在問題。當(dāng)時(shí)的內(nèi)政部對(duì)于不通文理、目不識(shí)丁者能否承擔(dān)起調(diào)解事項(xiàng)也心存疑慮，然而，司法院卻認(rèn)為自治施行法對(duì)此并無限制，這些人應(yīng)具備候選資格。［16］（P33-34）有學(xué)者曾撰文指出，如果讓沒有絲毫法律知識(shí)的調(diào)解委員，擔(dān)負(fù)起調(diào)解糾紛的重任，無異“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”，其危險(xiǎn)將不堪設(shè)想。［17］（P33）個(gè)別地方政府也認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)具有法律知識(shí)的公正人士，應(yīng)選調(diào)解委員，并由縣市政府會(huì)同法院召集各委員舉行短期講習(xí)會(huì)，予以法律知識(shí)的訓(xùn)練，這種做法值得效仿，但卻并未得到推廣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解效力不高也是制度難以取得實(shí)效的原因之一。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)對(duì)于所辦理之調(diào)解事項(xiàng)，不得為財(cái)產(chǎn)上或身體上之處罰，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)沒有處罰權(quán)，這樣做出的調(diào)解結(jié)果往往對(duì)當(dāng)事人沒有明顯的拘束力，即使結(jié)果是合理的，如果有一方不愿意履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)也無能為力。因此，人們發(fā)生糾紛后，要么請(qǐng)鄉(xiāng)鄰主持調(diào)解，要么到法院起訴，而不愿意赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的能力，時(shí)人曾提出解決辦法：第一要規(guī)定民刑事輕微案件，在提起訴訟之前，必須經(jīng)過區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，未經(jīng)調(diào)解而起訴者，法院得批令調(diào)解；第二要承認(rèn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)之調(diào)解，經(jīng)過向法院備案手續(xù)后，有與法院判決同樣的效力，而執(zhí)行之責(zé)，亦可由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所負(fù)之。然而事實(shí)上，這樣的建議未得到司法部門的認(rèn)可。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解與法院調(diào)解、民間調(diào)解之間缺乏有效對(duì)接，且分工不夠明確也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度設(shè)計(jì)存在的不可忽視的問題，同時(shí)也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解成效不彰的原因之一。

（三）調(diào)解制度執(zhí)行中的敷衍

盡管當(dāng)時(shí)司法行政部三令五申，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所成立調(diào)解委員會(huì)，但是有些地方根本就沒有設(shè)立調(diào)解委員會(huì)，一直到1946年廣東省政府代電中仍然在督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡快成立調(diào)解委員會(huì)：“查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程自公布施行以來，迄已數(shù)載，各省市縣政府已按照規(guī)定督促各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，成立調(diào)解委員會(huì)者固多，而以民智未開及種種困難，迄未成立或徒具虛名者亦不少?！保?8］（P13）

此外，各地對(duì)于辦理調(diào)解委員會(huì)并不熱心，往往敷衍了事，有些地方雖然設(shè)置了調(diào)解委員會(huì)，但多有名無實(shí)，形同虛設(shè)，如山西中陽縣、石樓縣、寧武縣、方山縣等即是如此。［19］（P87）對(duì)于這種情況，各省也往往發(fā)出訓(xùn)令，督促各地盡快成立調(diào)解委員會(huì)，認(rèn)真辦理調(diào)解事項(xiàng)，如山西省政府村政處多次發(fā)布訓(xùn)令，要求每個(gè)縣要經(jīng)常派稽查員下鄉(xiāng)，對(duì)于調(diào)解委員會(huì)認(rèn)真查勘指導(dǎo)，以免各地再行敷衍。

按照規(guī)定，調(diào)解委員會(huì)不能對(duì)當(dāng)事人做出財(cái)產(chǎn)上或身體上的處罰，否則，即屬違法。事實(shí)上，各地調(diào)解委員會(huì)在進(jìn)行調(diào)解時(shí)，常常超越權(quán)限，做出類似于判決的一些處罰。如湖南省桃源縣第三區(qū)調(diào)解熊花生與熊會(huì)臣等一案中，調(diào)解結(jié)果除由熊會(huì)臣等酌給藥資洋五元外，并交由該族人拘押五日。［20］（P3）拘押屬于刑事處分之一，非依法判決，絕不能任意擬處。又如，湖南省桃源縣第九區(qū)調(diào)解聶益記與黎大兒一案，將黎大兒拘留三日。［21］（P3）再如湖南攸縣第四區(qū)調(diào)解陳善才等與陳明仔等一案，也做出罰做苦工五日的處罰。［22］（P4）這些無視禁令、非法越權(quán)的行為在各地的調(diào)解委員會(huì)中并不少見。

四、余 論

調(diào)解本身就是一種自治性和民間性的糾紛解決方式。在傳統(tǒng)社會(huì)中，充當(dāng)民間調(diào)解人的主要是鄉(xiāng)約、宗親、中人、保人、士紳等，這些調(diào)解人的調(diào)解活動(dòng)帶有自發(fā)性和隨意性的色彩。近代基層社會(huì)治理模式中，鄉(xiāng)約已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)，新出現(xiàn)的村長(zhǎng)、村政等利用自己對(duì)村民事務(wù)的熟悉以及自己在村民中的威望，在調(diào)解民間糾紛方面發(fā)揮著重要作用。然而，由于一人之力有限，且易受個(gè)人主觀情緒的影響，糾紛解決中難免會(huì)出現(xiàn)偏私。隨著近代地方自治的倡導(dǎo)，以及出于對(duì)法院調(diào)解效力不彰進(jìn)行補(bǔ)救的需要，南京國(guó)民政府時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)開始承擔(dān)起調(diào)解基層社會(huì)糾紛的重任。盡管南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解在制度設(shè)計(jì)上存在諸多弊端，制度實(shí)施效果也不夠理想，但其價(jià)值卻不容忽視。

其一，促進(jìn)了基層社會(huì)的穩(wěn)定。近代以來，隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)各方面的變化，矛盾和糾紛也日漸增多，傳統(tǒng)的解紛手段已不敷使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)作為新的解紛主體，依法承擔(dān)起調(diào)解之責(zé)，這對(duì)于及時(shí)化解糾紛，修復(fù)受損的人際關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，防止矛盾的升級(jí)和擴(kuò)大，減少違法犯罪活動(dòng)的發(fā)生，促進(jìn)基層社會(huì)的穩(wěn)定，起到了一定的作用。

其二，緩解了基層司法資源短缺的壓力。中國(guó)司法近代化過程中，中央與地方司法資源配置失衡，基層司法資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度的實(shí)施，把矛盾和糾紛化解于訴訟程序之外，減少了流入法院的案件數(shù)量，無疑會(huì)有效地節(jié)約司法資源，使有限的司法資源集中力量解決重大刑事犯罪問題。

其三，推動(dòng)了中國(guó)調(diào)解的法制化進(jìn)程。古代調(diào)解多屬于民間的自發(fā)行為，缺少制度化內(nèi)涵，更不具備法制化色彩。南京國(guó)民政府時(shí)期通過頒發(fā)《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限規(guī)程》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)組織規(guī)程》等法律法規(guī)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成、調(diào)解范圍、調(diào)解程序、調(diào)解結(jié)果及效力等予以明確規(guī)定，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解開始步入法制化軌道。

南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度是基于當(dāng)時(shí)社會(huì)需要而產(chǎn)生的，從總體上看已經(jīng)過時(shí)了，但其所蘊(yùn)含的某些精神和價(jià)值卻可以借鑒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)作為一個(gè)專司調(diào)解的組織，在發(fā)揮團(tuán)體調(diào)解的優(yōu)勢(shì)、保障糾紛解決的公正性和合理性等方面值得肯定。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度改變了傳統(tǒng)基層社會(huì)調(diào)解的自發(fā)性和隨意性，初步實(shí)現(xiàn)了調(diào)解的組織化和制度化，這一制度化的形式一直被延續(xù)到當(dāng)代，為現(xiàn)代調(diào)解制度的建設(shè)和完善提供了一定的借鑒意義。