長株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理：探索、困境與突破

環(huán)保部和國土部2014年4月在《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》中的數(shù)據(jù)顯示：全國土壤污染超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中19.4%的耕地遭受污染［1］。耕地污染面積達(dá)1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%［2］。全國中重度污染的耕地面積占2.9%，已經(jīng)達(dá)到5889萬畝［3］。耕地污染中大部分為重金屬污染，受重金屬污染的耕地面積已達(dá)2000萬公頃，占全國耕地總面積的1/6。目前我國重金屬污染耕地面積主要分布在我國南方湘、贛、鄂、川、桂、粵等省區(qū)［4］。全國每年因重金屬污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元［5］。耕地土壤污染如隱形“殺手”，將處于食物鏈頂端的人類置于危險境地。復(fù)雜嚴(yán)峻的耕地重金屬污染問題已對中國的生態(tài)環(huán)境、食品安全、百姓身體健康和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。湖南境內(nèi)湘江流域的重金屬污染由來已久，整個湘江流域幾乎都是重金屬污染重災(zāi)區(qū)，株洲、湘潭和長沙河段污染最為嚴(yán)重。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，湖南省受到“礦毒”及重金屬污染的土地面積達(dá)到2.8萬公頃，占全省總面積的13%；被重金屬污染的耕地面積占全省耕地面積的25%［6］。2013年爆發(fā)的鎘大米事件，嚴(yán)重影響了水稻生產(chǎn)和銷售，造成不良影響，使“重金屬污染問題”成為社會關(guān)注的焦點。湖南省是全國重金屬污染最嚴(yán)重的省份之一，2014年，湖南省長株潭地區(qū)獲得農(nóng)業(yè)部、財政部批復(fù)，成為重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理唯一一個國家級試點區(qū)域。長株潭三市的工礦區(qū)、城郊區(qū)、污灌區(qū)的240萬畝耕地，其中170萬畝重金屬污染超標(biāo)［7］。湖南試點區(qū)域工作涉及耕地面積廣、財政經(jīng)費大、人口數(shù)量多，也是目前世界上規(guī)模最大的一個耕地污染治理工程。試點成敗關(guān)乎中國上億畝受污染耕地治理的走向。采取座談研討、實地考察和文獻(xiàn)資料收集相結(jié)合的研究方法，筆者對長沙、株洲、湘潭三地進(jìn)行了專題調(diào)研，希冀對長株潭地區(qū)耕地重金屬污染修復(fù)治理的先行探索進(jìn)行總結(jié)、面臨的困境進(jìn)行剖析并提出突破困境的對策建議。

一、長株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理的先行探索

（一）建立重金屬污染耕地修復(fù)治理組織考核體系

2014年國家啟動長株潭重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理試點工作，湖南省委、省政府高度重視，將其作為湖南省的一項重大政治任務(wù)。省委書記親自抓以重金屬及土壤污染治理為重點的湘江保護(hù)和治理“一號重點工程”。成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，省長親自負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，指揮以土壤污染防治等為重點的環(huán)境治理工作。同時成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長負(fù)責(zé)，與市州政府簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書。確定了轄區(qū)內(nèi)土壤污染防治的目標(biāo)，強(qiáng)化績效考核。試點“污地”治理責(zé)任細(xì)化到具體的責(zé)任單位、責(zé)任人和責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、田塊。建立省、試點縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會分工協(xié)作組織體系，省農(nóng)委、省財政廳負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，試點縣負(fù)責(zé)組織實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)督促，村委會負(fù)責(zé)落實。

（二）出臺重金屬污染耕地修復(fù)治理系列政策方案

針對重金屬污染耕地，湖南省及長株潭三市分別出臺系列重金屬污染耕地修復(fù)治理政策方案。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡以及歷史污染欠賬，湘江是我國重金屬污染最嚴(yán)重的河流之一。湘江污染水體灌溉是長株潭地區(qū)耕地重金屬污染首要原因，為阻斷污染源頭，湖南以湘江重金屬污染治理作為突破口。2011年3月，湖南省制定的《湘江流域重金屬污染治理實施方案》獲得國務(wù)院批復(fù)，成為全國首個由國務(wù)院批復(fù)的區(qū)域性重金屬污染治理試點方案。2013年9月，湘江治理保護(hù)被確定為湖南省“一號重點工程”，并首次提出在未來9年內(nèi)滾動實施三個三年行動計劃。2016年第二個“三年行動計劃”啟動，省“一號重點工程”向縱深推進(jìn)、向“一湖四水”延伸。

湖南省首創(chuàng)耕地分類休耕試點工作，為保證休耕工作的開展，湖南省農(nóng)委2016年5月出臺《重金屬污染耕地治理式休耕試點2016年實施方案》。耕地重金屬污染修復(fù)和治理的基礎(chǔ)是全面了解耕地土壤總體狀況，2016年12月湖南省環(huán)境保護(hù)廳制定《湖南省土壤污染狀況詳查實施方案》，組織各縣(市、區(qū))開展詳查工作。2017年8月通過環(huán)保部、國土資源部和農(nóng)業(yè)部等數(shù)十位專家的技術(shù)審核，湖南省成為全國首個通過農(nóng)用地土壤污染狀況詳查點位布設(shè)成果審核省份，為全國其他省份開展此項工作提供了很好的技術(shù)參考。為加強(qiáng)對重金屬污染耕地修復(fù)治理項目的動態(tài)管理，2016年，湖南省出臺了《湖南省土壤污染防治項目儲備庫建設(shè)工作方案》。湖南省目前是全國唯一土壤項目庫建設(shè)試點省份。項目儲備庫建設(shè)成效將作為土壤污染防治項目確定專項資金安排、監(jiān)督檢查、績效評價等工作的重要參考依據(jù)。為切實加強(qiáng)土壤污染防治，逐步改善全省土壤環(huán)境質(zhì)量，2017年3月1日，湖南省政府印發(fā)《湖南省土壤污染防治工作方案》，為湖南省土壤污染防治制定了時間表、路線圖和任務(wù)書。為保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染，2017年6月，湖南省環(huán)境保護(hù)廳公布《湖南省土壤污染防治條例（征求意見稿）》。為推進(jìn)環(huán)境治理工作，2017年，湖南省委省政府印發(fā)《湖南省環(huán)境保護(hù)督察實施方案（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)辦法》實施細(xì)則等文件，落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，同時出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案。為推進(jìn)湖南的“藍(lán)天、碧水和凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)”，2018年6月出臺了《湖南省污染防治攻堅戰(zhàn)三年行動計劃（2018—2020年）》。

（三）實行農(nóng)用地分類管理、分類休耕制度

在長株潭地區(qū)開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬普查工作后，根據(jù)污染程度，將確認(rèn)為試點的“污地”劃分為三類：達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)、替代種植區(qū)。在達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)主要采取農(nóng)藝調(diào)控，邊生產(chǎn)邊修復(fù)。達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)主要通過選種鎘低積累的水稻品種。管控生產(chǎn)區(qū)繼續(xù)種植水稻并進(jìn)行品種替代，采用專門種植、收購、儲存的管理模式，對超標(biāo)糧食進(jìn)行處置轉(zhuǎn)為非食用用途，實行“四專一封閉”運行管理機(jī)制，即“專企收購、專倉儲存、專項補(bǔ)貼、專用處置、封閉運行”，確保鎘超標(biāo)糧食不流入市場。

除了對試點“污地”實行分區(qū)治理外，湖南省還首創(chuàng)耕地分類休耕試點工作。一是根據(jù)耕地污染程度實施達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)、替代種植區(qū)分類休耕；二是休耕、治理、培肥同步推進(jìn)，邊休耕邊治理；三是加強(qiáng)耕地保護(hù)，休耕期間農(nóng)田基本建設(shè)和設(shè)施管護(hù)不停止；四是規(guī)定全年休耕耕地每年每畝700元對休耕農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼；五是突出農(nóng)民自愿休耕，強(qiáng)化過程監(jiān)控。

（四）探索以農(nóng)藝措施為主的風(fēng)險管控綜合治理技術(shù)模式

目前，國際上關(guān)于土壤修復(fù)的經(jīng)驗非常多，已經(jīng)有了比較完整的技術(shù)體系。按照位置變化，有原位、異位、原地、異地處理；按操作來講有物理、化學(xué)、生物、綜合方法。具體的技術(shù)體系有挖掘、填埋等一系列技術(shù)方法。但是這些技術(shù)的發(fā)展基本上以物理化學(xué)為基礎(chǔ)，大部分是不適合治理耕地污染的。長株潭地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保企業(yè)對重金屬污染耕地修復(fù)治理模式進(jìn)行實踐探索，探索出以農(nóng)藝措施為主的VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式。對安全利用輕度污染區(qū)域推行推廣“VIP”修復(fù)技術(shù)模式，即選種鎘低累積水稻品種（Variety）、改革稻田灌溉（Irrigation）模式、調(diào)節(jié)土壤酸度（pH）。而對安全利用中度污染區(qū)域，創(chuàng)新推行“第三方治理”和“第三方監(jiān)理”，實行“修復(fù)效果總承包”，推廣“VIP+n”修復(fù)技術(shù)模式(n：施用土壤調(diào)理劑、葉面阻控劑、商品有機(jī)肥)。

二、長株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理面臨的主要困境

湖南省在長沙、株洲、湘潭3市19個縣的170萬畝耕地開展了重金屬污染耕地修復(fù)治理和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點工作。試點工作取得初步成效，2014年底，達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)、替代種植區(qū)早稻米達(dá)標(biāo)的比例分別提高了53.1%、44.8%、20.3%，中低程度污染稻田的早稻米可實現(xiàn)達(dá)標(biāo)［8］；2016年，湖南省落實休耕面積10.18萬畝，順利完成中央確定的10萬畝休耕任務(wù)［9］。湖南長株潭地區(qū)在全國率先啟動重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點工作，4年來不僅在修復(fù)技術(shù)研究試驗上碩果累累，在治理修復(fù)工作開展機(jī)制上也做出了積極探索［10］。但試點工作的效果目前還難以全面顯現(xiàn)［11］。重金屬污染耕地修復(fù)治理在全國范圍內(nèi)沒有一個現(xiàn)成的模式可以遵循，一切都在探索。由于這項工作尚處于起步階段，修復(fù)治理的水平還不令人滿意，同時諸多困境也擺在先行者的面前。

（一）法律法規(guī)缺位，責(zé)任主體難以確認(rèn)

2011年4月初，國務(wù)院正式批復(fù)《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》。2016年5月31日《土壤污染防治行動計劃》出臺，共十條，35項，簡稱“土十條”?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯窐?biāo)志著我國土壤污染防治的法制建設(shè)取得了關(guān)鍵性進(jìn)展，但《土壤污染防治行動計劃》的法律條款和條文均以原則性、概括性為主，缺乏可操作性。比如，“土十條”規(guī)定“誰污染誰治理”，具體如何確定污染治理的主體及責(zé)任缺乏明確規(guī)定。2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行。

我國污染土壤修復(fù)工作起步較晚，雖然國家層面出臺了相關(guān)法律法規(guī)，但相關(guān)法律條款和條文均以原則性、概括性為主，缺乏可操作性。目前，國內(nèi)還沒有關(guān)于土壤污染修復(fù)和賠償?shù)膶ｉT性法律法規(guī)，對企業(yè)的約束力不夠、對責(zé)任者的震懾也不強(qiáng)?！锻寥牢廴痉乐畏ā肺闯雠_前，耕地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)過程中相關(guān)主體的責(zé)任不明確，從而出現(xiàn)了污染者的“責(zé)任逃逸”以及“誰污染誰治理”原則的失效。2015年福建省、湖北省嘗試通過地方立法來解決土壤污染修復(fù)治理問題，但《湖南省土壤污染防治條例》還處于意見征求階段。湖南省雖在土壤污染修復(fù)治理政策層面進(jìn)行了探索，但未能形成具體的實施細(xì)則，一些方案的可行性仍需進(jìn)一步論證，并有待在實踐適用中不斷完善。因此，長株潭地區(qū)在全國率先啟動重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點工作時由于缺乏法律依據(jù)和指導(dǎo)，不僅難以確認(rèn)耕地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)過程中相關(guān)主體的責(zé)任，而且缺乏污染修復(fù)以及環(huán)境風(fēng)險評估等技術(shù)規(guī)范和管理制度以及耕地重金屬污染修復(fù)行業(yè)統(tǒng)一的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等等，導(dǎo)致重金屬污染耕地修復(fù)沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度，怎么修復(fù)，修復(fù)到什么程度，都沒有詳細(xì)的規(guī)定。

（二）修復(fù)治理資金缺口大

當(dāng)前，我國很多耕地重金屬污染并非是農(nóng)業(yè)自身造成的，而是主要來自于上游的工業(yè)污水或周邊的工業(yè)污染。如果污染行為與耕地重金屬受污染事實的發(fā)現(xiàn)、提起訴訟的間隔期較短，污染者相對明確，一旦侵權(quán)責(zé)任成立，污染治理的責(zé)任主體明確，司法機(jī)關(guān)通過適用侵權(quán)責(zé)任法對受害人給予救濟(jì)。如果排污涉及眾多企業(yè)，找到污染源難度大，有的企業(yè)甚至已經(jīng)關(guān)閉，沒有能力承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任，則由政府承擔(dān)耕地重金屬污染治理責(zé)任。如果是耕地權(quán)利人（農(nóng)民）造成的耕地重金屬污染，由于該群體往往缺乏資金實力對耕地重金屬污染開展有效治理，也由政府承擔(dān)耕地重金屬污染治理責(zé)任。近幾年，行政力量主導(dǎo)的耕地重金屬污染治理實踐在各地蓬勃開展，其中的責(zé)任分配方式主要有：（1）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開發(fā)者實施的模式；（2）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開發(fā)中心實施的模式；（3）污染者、土地開發(fā)者、地方政府共同擔(dān)責(zé)模式?？梢?，當(dāng)前我國在耕地污染治理中主要由政府依靠公共財政投入治理污染，即“政府付費制度”的污染者付費模式。

長株潭地區(qū)在全國率先啟動重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點工作，大部分試點治理項目依靠政府財政撥款推動。2014—2016年，中央財政下達(dá)的土壤污染防治預(yù)算資金分別為19.90億元、37.00億元、90.89億元。雖然土壤治理專項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補(bǔ)我國土壤修復(fù)的資金缺口，可用于耕地修復(fù)的資金就更少［12］。根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，在“十二五”期間，我國用于修復(fù)污染土壤的中央財政資金僅有3000億元，與土壤污染治理任務(wù)存在較大差距［13］。土壤修復(fù)資金量大，每年環(huán)保部門用于重金屬污染防治的資金，僅能支持為數(shù)不多的項目。目前長株潭重金屬污染耕地試點治理項目均屬于示范工程，涉及范圍、面積較小，通常只有幾百畝，而湖南全省受到“礦毒”及重金屬污染的土地面積達(dá)2.8萬公頃即42萬畝。調(diào)研中湖南的一位政府官員說，盡管中央財政撥付了11.5億元作為長株潭重金屬污染耕地治理試點款項，但湘江流域重金屬污染治理工程的配套資金已讓地方政府承受不住，現(xiàn)在再要讓省市財政配套耕地污染治理，落實起來很難［14］?？梢?，耕地土壤修復(fù)治理耗資巨大，而國內(nèi)地方資金配套缺口較大，僅靠中央政府財政資金支撐難以為繼。從近年來的發(fā)展現(xiàn)狀來看，由政府承擔(dān)耕地重金屬污染治理是一種不合理的、應(yīng)對式的暫時性解決辦法［15］。顯然，面對龐大的重金屬污染耕地的修復(fù)和治理，采取政府單中心的治理模式，修復(fù)資金缺口大，政府將不堪重負(fù)，修復(fù)和治理將難以持續(xù)。

（三）社會參與度低

重金屬污染耕地的修復(fù)和治理具有難度大、成本高、周期長的特點，治理重金屬污染耕地，一是要實行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級甚至退出淘汰機(jī)制；二是推行生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；三是要加強(qiáng)水體保護(hù)。加大重金屬污染耕地修復(fù)和治理要多方發(fā)力，需要社會各界廣泛參與，但目前社會參與度低，農(nóng)戶和環(huán)保企業(yè)的參與積極性不高。農(nóng)戶是耕地重金屬污染修復(fù)治理的主體，“VIP”修復(fù)技術(shù)主要是農(nóng)藝措施，大部分都需要由農(nóng)民完成。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民不知道自己的生產(chǎn)行為也在導(dǎo)致土壤污染，更不知道哪些技術(shù)可以進(jìn)行土壤修復(fù)。同時農(nóng)民對“VIP”修復(fù)技術(shù)不容易接受，“合理灌溉”措施落實不佳。調(diào)研過程中株洲市一位副市長反映，“作物替代區(qū)大多在臨近城市的郊區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要經(jīng)濟(jì)收入來自城市務(wù)工，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不重視，有的農(nóng)戶不愿意種替代作物”。另外，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中由于改種作物的經(jīng)濟(jì)利益不高，農(nóng)民會將已改種的耕地又改回水稻種植。

環(huán)保企業(yè)在土壤治理方面具有專業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢，但目前我國耕地重金屬污染修復(fù)與治理的產(chǎn)業(yè)尚處在起步階段，2013年，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會重金屬治理與土壤修復(fù)專業(yè)委員會掌握的全國涉及重金屬污染土壤修復(fù)的企業(yè)已經(jīng)超過300家。但 “這300多家企業(yè)真正技術(shù)過關(guān)的并不多”“目前中國土壤修復(fù)方面的專家很少”［16］。另外，目前環(huán)保企業(yè)有意參與，但因組織協(xié)調(diào)難、種植風(fēng)險大，不愿意深度介入?？梢?，當(dāng)前重金屬污染耕地修復(fù)和治理的主體是政府，社會力量發(fā)揮作用的空間相當(dāng)有限。

（四）監(jiān)測水平滯后，修復(fù)技術(shù)尚不成熟

耕地重金屬污染修復(fù)和治理的基礎(chǔ)是全面了解耕地土壤總體狀況，動態(tài)監(jiān)測耕地土壤質(zhì)量。2012年，財政部向農(nóng)業(yè)部撥款8.27億元，由農(nóng)業(yè)部用5年時間對全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的重金屬污染狀況進(jìn)行調(diào)查。2013年6月，湖南省農(nóng)業(yè)廳對全省4525萬畝農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地進(jìn)行了污染區(qū)域類別劃分，篩選出重點污染區(qū)域。湖南省各相關(guān)部門對土壤質(zhì)量的調(diào)查表明當(dāng)前存在的主要問題：一是全省耕地土壤詳細(xì)調(diào)查與評價未完成，未建立全省耕地保護(hù)一張圖；二是面對同一張湖南版圖，相同的污染事實，國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門的表述不盡相同，這就說明各部門的土壤樣品分析方法未統(tǒng)一，土壤監(jiān)測資源未整合；三是土壤污染監(jiān)測數(shù)據(jù)未共享，土壤污染動態(tài)監(jiān)測信息化程度低。

耕地污染防治的實施主體是農(nóng)民，因此污染防治的技術(shù)必須簡單可行、經(jīng)濟(jì)實用，這樣才可以大面積應(yīng)用。湖南省之前實施的重金屬污染治理，主要是場地污染治理，而場地污染治理技術(shù)并不適宜于大面積農(nóng)用地污染治理。當(dāng)前長株潭地區(qū)現(xiàn)有的污染修復(fù)技術(shù)大多還處于實驗階段，與工程的實際推廣尚有一定的差距。另外，VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式還存在爭議，有專家認(rèn)為，這一技術(shù)能有效減少水稻對鎘的吸收、降低稻米中鎘的累積，在酸性中輕度鎘污染的稻田中種出安全的大米。這一耕地治理技術(shù)，雖有進(jìn)步和經(jīng)驗積累，但尚未取得突破性進(jìn)展。大米達(dá)標(biāo)就算完成任務(wù)，但土壤環(huán)境質(zhì)量本身沒有改善［11］?？梢姡壳暗募夹g(shù)設(shè)計思路仍然以安全利用為主，技術(shù)模式比較單一，難以滿足生產(chǎn)實際的現(xiàn)實需求。

三、長株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理困境的突破路徑

（一）完善立法，明確重金屬污染耕地治理責(zé)任主體和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

土壤污染防治立法的最大難點在于確立責(zé)任人?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谖鍡l、第六條、第七條規(guī)定：地方人民政府對本行政區(qū)域土壤污染防治、安全利用和監(jiān)督管理負(fù)責(zé)；生態(tài)環(huán)境及有關(guān)部門負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?5條、第46條、第47條、第48條對污染責(zé)任主體等作了規(guī)定：土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)；土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費用?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?7條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等負(fù)有協(xié)助實施農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。

土壤污染具有地域性，在制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一特點?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?2條對技術(shù)路線的選擇和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范等作了規(guī)定：國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)；我國地區(qū)差異較大，土壤污染防治要發(fā)揮地方的主動性，有關(guān)省級政府可以制定更嚴(yán)格風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)。

有學(xué)者［17］認(rèn)為，僅僅依靠《土壤污染防治法》也難以從根本上系統(tǒng)解決耕地土壤污染問題，唯有多管齊下，加強(qiáng)配套立法，填補(bǔ)法律空白，構(gòu)建耕地土壤污染防治法律體系才是耕地土壤污染治理的關(guān)鍵所在。筆者對此表示認(rèn)同，為貫徹落實《土壤污染防治法》，當(dāng)前亟須制定《污染責(zé)任與損害賠償法》。除此之外，應(yīng)協(xié)調(diào)銜接《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》等相關(guān)法律，還應(yīng)及時修訂完善《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用泥污中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法律中關(guān)于耕地土壤保護(hù)與污染防治內(nèi)容，構(gòu)建農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度，才能真正實現(xiàn)耕地土壤污染防治系統(tǒng)化。

鑒于耕地污染防治具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性、目前我國在耕地領(lǐng)域的專門立法仍處于一個空白狀態(tài)，要解決耕地污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，有學(xué)者［18］認(rèn)為，必須在堅持可持續(xù)發(fā)展的原則下借鑒國外經(jīng)驗，出臺耕地領(lǐng)域的專門立法——《耕地質(zhì)量保護(hù)法》，完善耕地質(zhì)量保護(hù)及污染治理相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建耕地污染治理責(zé)任制度。筆者認(rèn)為《土壤污染防治法》出臺后，制定專門的《耕地質(zhì)量保護(hù)法》勢在必行。耕地質(zhì)量保護(hù)立法應(yīng)從耕地質(zhì)量監(jiān)管、投入、管護(hù)、責(zé)任追究等四個方面完善現(xiàn)有制度。國家層面的《土壤污染防治法》頒布后，湖南省應(yīng)結(jié)合本省特點特色，盡快發(fā)布《湖南省土壤污染防治條例》，完善湖南省土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵各地級市結(jié)合本地的土壤特質(zhì)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時加強(qiáng)重金屬污染防治專項立法，注重重金屬污染項目的準(zhǔn)入限制、探索重金屬污染企業(yè)繳納強(qiáng)制責(zé)任保險制度、明晰重金屬污染企業(yè)對土壤污染事故承擔(dān)責(zé)任的主體與責(zé)任范圍。

（二）建立多渠道、多來源的耕地重金屬污染防治投入機(jī)制

目前，政府相關(guān)部門和土地開發(fā)商是我國污染土壤調(diào)查評估與治理修復(fù)工作資金的主要提供者，資金來源過于單一。現(xiàn)有的土壤修復(fù)資金無法滿足土壤污染治理的需求，資金短缺儼然成為阻礙重金屬污染耕地修復(fù)治理的最大難題。

僅僅依靠國家財政撥款難以滿足土壤污染整治和管理的巨大資金需求，地方政府也不可能配套出足夠的資金用于治理污染的土壤。美國的《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任人認(rèn)定法案》明確對土壤污染采取“誰污染誰治理的原則”。英國、德國、日本、韓國等國家的立法均堅持在“污染者付費”基礎(chǔ)上建立土壤污染責(zé)任體系，一方面，造成污染問題的各責(zé)任主體有義務(wù)對其行為造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，提供資金開展修復(fù)行動，履行法律責(zé)任。另一方面，如果責(zé)任主體不履行修復(fù)和治理責(zé)任，或在既沒有明確的土地所有者又找不到污染者時，土地修復(fù)和治理工作將由政府墊資開展，待污染者被查明后，再最終確定治理或付費的責(zé)任承擔(dān)者。美國的超級基金制度對污染場地的治理修復(fù)提供了重要的資金保障，超級基金來源多元化。日本也設(shè)立了專門用于土壤污染治理和修復(fù)的土壤污染專項整治基金。除了建立土壤污染防治基金，許多國家通過有效的稅費手段促進(jìn)污染主體主動作為、通過創(chuàng)新投融資機(jī)制拓寬社會化融資渠道。如美國的《納稅人減稅法》《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法》設(shè)立了各種稅收優(yōu)惠措施，鼓勵私人資本加大對棕色地塊的治理和再開發(fā)的投資力度，并規(guī)定用于棕色地塊治理的開支可以免征所得稅，還規(guī)定了為振興棕色地塊提供經(jīng)濟(jì)援助等手段。美國的棕色地塊計劃相對于超級基金計劃而言更為注重的是在污染場地治理上實行市場化管理，棕色地塊計劃的資金支持模式是立體多元的，既有聯(lián)邦、州以及各地方的資金計劃，也有稅收優(yōu)惠政策、貸款、贈款、債券、基金、保險。

我國已經(jīng)在《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“誰污染，誰治理”的擔(dān)責(zé)原則，但目前我國土壤污染嚴(yán)重，修復(fù)難度大，責(zé)任人賠償能力有限，加之污染土地多為歷史遺留問題，“污染者付費”原則在實際操作中難以切實實施。為了保障修復(fù)和治理工作的順利開展，可以遵循歐美早期的做法，即先由政府依靠公共財政收入治理污染，待責(zé)任人出現(xiàn)后，再向相應(yīng)責(zé)任人行使追償權(quán)。為了保障重金屬污染耕地的修復(fù)和治理工作的順利開展，以政府為主導(dǎo)設(shè)立土壤污染治理和修復(fù)基金，是規(guī)范和管理土壤污染防治資金及其使用的重要措施。

我們可以效仿發(fā)達(dá)國家，設(shè)立土壤“超級基金”。《土壤污染防治法》第71條規(guī)定，國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。設(shè)立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金。可見，我國中央不設(shè)立土壤污染防治基金，而由各省各自設(shè)立，意味著土壤污染防治的重任在各省，中央只是設(shè)立土壤污染防治專項基金，起著調(diào)控的作用。針對土壤污染資金籌集問題，《土壤污染防治法》并未明確規(guī)定。除了從各省財政撥款設(shè)立基金外，多渠道獲得土壤污染修復(fù)基金的確是一個迫在眉睫的問題?！逗鲜⊥寥牢廴痉乐螚l例》應(yīng)對土壤污染修復(fù)基金的來源、特殊用途及監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范。

除此之外，政府可以考慮引入市場機(jī)制等社會化治理或采取其他綜合性手段，比如通過發(fā)行綠色債券，充分利用信貸、債券、保險、信托投資和銀行貸款等多渠道的商業(yè)融資手段，為社會資本進(jìn)入土壤污染防治領(lǐng)域疏通渠道，籌措修復(fù)和治理資金。為了推動《湘江流域重金屬污染治理實施方案》的實施，湖南省申請發(fā)行了重金屬污染治理債券，衡陽、湘潭和郴州等地先后籌集了67億元的治理資金［19］。為吸引社會資本進(jìn)入，典型機(jī)制包括PPP模式和第三方治理，需要將污染耕地修復(fù)與實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合。

（三）提高耕地重金屬污染治理的社會參與度

耕地土壤污染的主要原因是城市及城市工業(yè)（園區(qū)）點源污染、農(nóng)村面源污染及農(nóng)村工礦企業(yè)污染。面對耕地重金屬污染嚴(yán)峻的情形以及污染耕地的復(fù)雜性和隱蔽性，單一靠國家進(jìn)行治理已然不能達(dá)到良好效果，必須發(fā)動社會各界廣泛參與。如何推進(jìn)公眾參與，提高公眾參與績效成為目前環(huán)境治理的熱議話題［20］。美國、日本在農(nóng)村土壤重金屬污染防治中對公眾參與非常注重，并建設(shè)良好的公眾參與治理和參與監(jiān)督的法律制度。

首先應(yīng)激發(fā)社會公眾參與耕地重金屬污染治理的監(jiān)督和管理。以《土壤污染防治法》的宣傳、實施為契機(jī)，增強(qiáng)公眾耕地土壤污染防治意識。同時應(yīng)落實公眾知情權(quán)，耕地土壤調(diào)查結(jié)果、土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染重點監(jiān)管單位名錄等信息應(yīng)定期公布。充分發(fā)揮“12345”、“12369”環(huán)保舉報熱線，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，完善耕地土壤污染舉報制度，強(qiáng)化公眾對耕地土壤污染防治的監(jiān)督和管理。

其次，應(yīng)調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與重金屬污染耕地修復(fù)治理的積極性。長株潭探索出以農(nóng)藝措施為主的風(fēng)險管控綜合治理模式，全程離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的參與。調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，是推動重金屬污染耕地治理的重要議題［21］。當(dāng)前可從以下方面著手推進(jìn)：一是建議加大宣傳，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對耕地重金屬污染治理的重要性的認(rèn)識，普及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對耕地重金屬污染治理的措施及技術(shù)知識。培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種田，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理施肥用藥，大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是建議完善種植結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制，一方面應(yīng)加快耕地污染治理補(bǔ)償?shù)牧⒎w系建設(shè)，形成共同認(rèn)可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；另一方面根據(jù)中國國情制定切實可行的補(bǔ)償方案，構(gòu)建補(bǔ)償長效機(jī)制，如通過加大種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點，篩選耕地污染治理技術(shù)，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主地選擇種植模式和品種；通過提高低鎘農(nóng)作物的收購價格，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者選擇與耕地污染治理技術(shù)相配套的低鎘農(nóng)作物品種；通過養(yǎng)老、保險、投資等方面新的激勵方式，實施種植結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償方式多元化策略。

再次，引導(dǎo)企業(yè)參與耕地土壤污染治理。建議加強(qiáng)對工礦企業(yè)、排污企業(yè)生產(chǎn)過程的全面環(huán)境監(jiān)管，對高污染企業(yè)治污設(shè)施運轉(zhuǎn)進(jìn)行定期監(jiān)督檢查，動員重點污染區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行搬遷，或是直接關(guān)停，落實企業(yè)保護(hù)耕地的主體責(zé)任。大力扶持和培育一批綜合實力較強(qiáng)的耕地修復(fù)治理企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)，完善激勵政策帶動相關(guān)企業(yè)和社會資本投資、參與土壤改良和污染的治理工作。政府可采用環(huán)境績效合同服務(wù)方式引入第三方積極參與耕地土壤污染治理。從2015年開始，長沙市望城區(qū)探索的政府購買服務(wù)、企業(yè)組織實施的第三方治理模式，獲得評審專家一致認(rèn)可，充分證明了由政府購買服務(wù)、企業(yè)組織實施的第三方治理模式的可行性和優(yōu)越性［22］。

（四）提升耕地重金屬污染監(jiān)測修復(fù)治理技術(shù)成熟度

耕地質(zhì)量摸底和監(jiān)測是耕地重金屬污染治理的基礎(chǔ)性工作，我國目前有耕地質(zhì)量監(jiān)測點、土壤墑情監(jiān)測點、休耕試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測點等建設(shè)項目。建議進(jìn)一步開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染普查，增補(bǔ)國家、省、市、縣的監(jiān)測點數(shù)量，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，實施動態(tài)監(jiān)測，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)建立國家級耕地土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和耕地土壤環(huán)境信息平臺，各省級地方政府也應(yīng)建立相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信息平臺，從而實現(xiàn)耕地土壤環(huán)境信息共享。

我國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的污染負(fù)荷與復(fù)雜性世所罕見，切實解決我國的耕地重金屬污染問題不能直接利用國外既有理論和技術(shù)。長株潭地區(qū)重金屬污染耕地現(xiàn)有的污染修復(fù)技術(shù)大多還處于實驗階段，另外，VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式還存在爭議。對于污染面積大、污染程度輕的耕地土壤較為適用，對于污染較為嚴(yán)重的區(qū)域，這種VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式只能提供有限的治理作用。目前國內(nèi)耕地重金屬污染治理的技術(shù)體系主要有原位鈍化技術(shù)、植物阻隔技術(shù)、超富集植物提取技術(shù)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)藝調(diào)控技術(shù)。今后需因地制宜探索集成解決方案，大力研發(fā)和推廣農(nóng)民易接受、基層可操作、市場前景廣的新技術(shù)、新模式、新產(chǎn)品。