依法治校在行政工作中的應(yīng)用

尤蘭芳　張苒苒

關(guān)鍵詞 依法治校 行政工作人員 高校章程 行政管理體系

作者簡介：尤蘭芳，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院行政辦公室主任，研究方向：行政管理、教育社會(huì)學(xué);張苒苒，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.194

2016年，黨的十八屆六中全會(huì)通過了全面依法治國的重要決定。2017年，黨在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，實(shí)施依法治國是我國發(fā)展特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容。是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的根本保證。依法治國要求國家的治理與發(fā)展建立在遵守憲法與法律的基礎(chǔ)上，這不僅是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的外在需求，更是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。近年來我國教育事業(yè)蓬勃飛速發(fā)展，國家對(duì)教育事業(yè)的要求也越來越高，對(duì)各高校提出了新的治校目標(biāo)，即要求高校實(shí)現(xiàn)依法治校。

一、“依法治?！钡膬?nèi)涵與意義

依法治校作為依法治國的重要組成部分，是依法治國理念在學(xué)校管理中的具體表現(xiàn)。曾在2003年教育部就針對(duì)“依法治校”提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，指出依法治校的重要作用。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中要求“完善教育法律體系、全面推進(jìn)依法行政、大力推進(jìn)依法治校、完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制”。之后頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，象征著國家從立法層面全面推進(jìn)依法治校。2013年教育部又發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，進(jìn)一步明確了師生在校園管理、自我發(fā)展等方面的主體地位，給予廣大師生制度上的保障。2018年《高等教育法》進(jìn)行修正，進(jìn)一步架構(gòu)出科學(xué)現(xiàn)代的法治化大學(xué)治理體系。

當(dāng)今國際社會(huì)風(fēng)起風(fēng)涌，在現(xiàn)代國家的競爭中人才軟實(shí)力是不可忽視的重要組成部分。高校作為優(yōu)秀人才的培養(yǎng)搖籃，其重要性不言而喻。高校想要貫徹落實(shí)依法治國方針，就必須堅(jiān)持依法治校，將一切校園管理活動(dòng)納入法治化的軌道。高校要發(fā)揮自身人才儲(chǔ)備地、知識(shí)輸出地的特殊作用，培養(yǎng)適應(yīng)中國特色社會(huì)主義法制建設(shè)的優(yōu)秀人才，激勵(lì)相關(guān)法律學(xué)術(shù)成果的創(chuàng)作，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。因此，高校管理者首先要在思想上樹立現(xiàn)代化法治觀念，在行政工作中轉(zhuǎn)變以往的管理模式，在國家相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下、在高校章程框架中管理高校的各項(xiàng)事務(wù)，在依法治校的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高校管理，維護(hù)高效秩序，平衡好校園內(nèi)各主體間的利益關(guān)系，創(chuàng)造出知法守法的校園環(huán)境。

在此背景下，將依法治校理念應(yīng)用于高校行政工作中，形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校行政管理體系，成為教育領(lǐng)域法制化工作的重中之重。

二、依法治校在行政工作中的應(yīng)用痛點(diǎn)

（一）新型的法治管理模式尚未建成

受傳統(tǒng)管理思想的影響，我國高校的行政管理通常以計(jì)劃與行政指令作為實(shí)施的主要手段，在工作中呈現(xiàn)出呆板、集權(quán)的滯后性特征。如今在依法治國的大背景下，傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化法制高校的需要，但新的管理模式尚未建成，在建設(shè)新型法治高校行政管理模式的道路上仍存在許多阻礙。

1.教育法治體系存有空白地帶

依法治校的重要前提是有法可依。但與不斷發(fā)展變化的國內(nèi)外教育環(huán)境相反，目前我國教育領(lǐng)域內(nèi)尚有許多法律法規(guī)未曾涉及的空白區(qū)域，教育立法工作停滯不前，使得依法治校在行政工作中難以開展應(yīng)用。

依法治校的重要保障是執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。但目前高線的執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制尚不完善，行政權(quán)力缺少行之有效的監(jiān)管制度。由于缺少規(guī)范化的執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制，在日常高校行政工作中有可能出現(xiàn)行政工作人員超出法定權(quán)限范圍，損害被執(zhí)法人的合法利益，被執(zhí)法人卻無處申訴的情況。

高校既是民事法律主體，也是行政法律主體。作為這種特殊的法律主體，高校受教育法與行政訴訟法的雙重制約。所以，學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系同樣具有雙重性，既有平等的民事法律關(guān)系，也有教育行政法律關(guān)系。這種復(fù)雜的法律關(guān)系導(dǎo)致了長期以來部分高校在學(xué)位、處罰等方面處理不當(dāng)，許多行為存在著諸多法律爭議。在2014年發(fā)生的“北大博士學(xué)術(shù)論文涉嫌抄襲被撤銷學(xué)位案”中，北京大學(xué)因?yàn)楹鲆暢绦蛘?dāng)性原則，在一審二審中均被判決敗訴。這起高校行政案件雖然涉及人員較少、案件并不復(fù)雜，但對(duì)依法治校具有重要的示范性意義，提醒全國范圍內(nèi)的廣大高校在行使行政權(quán)力，如學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)或違紀(jì)處分時(shí)，不能一意孤行，罔顧憲法與法律，背叛法治精神，必須遵守憲法與法律，依法依規(guī)辦事。

2.學(xué)校法律法規(guī)制度不夠完善

《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020 年）》（教政法〔2016〕1 號(hào)）中提到，要“督促學(xué)校以章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度。”教學(xué)管理章程是學(xué)校極為重要的規(guī)章制度之一，具有穩(wěn)定行政工作人員與師生利益的重要作用，可謂是高校內(nèi)部的“定海神針”。一旦章程出現(xiàn)偏頗紕漏、厚此薄彼的情況，必然引起各方之間的矛盾。一言堂模式下制定出的章程即使投入使用到高校的日常事務(wù)中，構(gòu)建起以它為核心的新型高校行政管理體系，也往往會(huì)因?yàn)槠浜诵牡恼鲁桃?guī)范不夠科學(xué)民主完善，反而會(huì)激化行政工作人員與師生的矛盾沖突，提高了學(xué)校行政工作中的風(fēng)險(xiǎn)性與不可控性，背離了依法治校的行政管理初衷。

（二） 行政工作人員受傳統(tǒng)管理思想束縛

行政工作人員是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要一環(huán)，是將依法治校應(yīng)用于行政工作的真正執(zhí)行者。只有提高行政人員的法律素養(yǎng)，將法治思維融入日常行政工作中，才能充分發(fā)揮依法治校的優(yōu)越性，保障各項(xiàng)制度規(guī)章順利開展。但受傳統(tǒng)管理模式下的管理思想制約，從法治視角下觀察行政工作的運(yùn)行仍然能夠發(fā)現(xiàn)若干不足。

1.行政工作人員的法律素養(yǎng)不足

高校行政工作人員工作繁重，每天都要面對(duì)不同領(lǐng)域的文件，其中就包括了法律領(lǐng)域的方針政策，所以，行政人員的素質(zhì)不能僅局限于傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)、心理素質(zhì)，還應(yīng)提高自身的法律素質(zhì)與政治素質(zhì)，跟上依法治校的時(shí)代腳步。

2.行政工作人員缺少對(duì)于法律知識(shí)學(xué)習(xí)的主動(dòng)性

部分高校行政工作人員習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理模式，怠于學(xué)習(xí)基本法律知識(shí)與常識(shí)，長時(shí)間下去，勢必會(huì)難以適應(yīng)法治化的行政工作。必須學(xué)習(xí)法律知識(shí)，提高法律素質(zhì)，使依法依章行政成為常態(tài)，早日適應(yīng)依法治校的要求，使依法治校理念在高校的行政管理體系中發(fā)揮出自己的最大作用。

三、基于依法治校視角下高校行政工作的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變

在依法治校這一新形勢下，高校行政管理者必須要突破原有觀念的束縛，利用法治思維來管理高校的一切事務(wù)。如今，傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不能完全滿足依法治校的需要，成為依法治國道路上的一道阻礙。所以高校在具體實(shí)踐中要懂得轉(zhuǎn)變行政管理思路，探索新型行政法治化管理模式，找到高校行政管理工作中依法治校的新途徑。

（一）建立以章程為核心的高校行政管理體系

隨著“放、管、服”改革的不斷深入，高校要盡快適應(yīng)自身定位的轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)校內(nèi)章程規(guī)范制度的“立、改、廢”工作，圍繞學(xué)校工作的各個(gè)領(lǐng)域，做好學(xué)校內(nèi)部的頂層制度設(shè)計(jì)，保障各項(xiàng)事業(yè)有法可依、有章可循。在章程制定過程中校方應(yīng)積極聽取各方意見，平衡各方利益，同時(shí)堅(jiān)持依法定章，確保章程不因違背上位法而失去效力。積極按照教育部出臺(tái)的《高校規(guī)章制度建設(shè)指導(dǎo)目錄》中的要求，建立一套以章程為核心的制度體系。雖然英美等國已經(jīng)探索出一套較為成熟的依法治校方案，但由于國情不同，在借鑒時(shí)要取其精華，摸索出與我國國情相適應(yīng)的中國特色社會(huì)主義依法治校方案。

除了“有法可依”，還必須達(dá)到“執(zhí)法必嚴(yán)”“違法必究”。落實(shí)高校行政監(jiān)督機(jī)制，才能確保章程制度的有效應(yīng)用。行政監(jiān)督機(jī)制主要由兩方面制度組成。建立健全以章程為核心，監(jiān)督為保障的法治管理體系，是依法治校在行政工作中的重要制度保障。

（二）以普法為手段，加強(qiáng)校園法制建設(shè)

行政工作人員對(duì)法律法規(guī)的理解程度直接影響到高校法治管理體系能否正常有效地運(yùn)行。高校管理者應(yīng)該定期組織行政工作人員開會(huì)探討國家頒布的有關(guān)教育領(lǐng)域的新政策新法規(guī)，保證行政工作人員法律素養(yǎng)不滑坡，工作思路不出錯(cuò)。還可以通過聘請(qǐng)法律顧問、邀請(qǐng)專家開展講座等各種方式，在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行法制宣傳，在行政管理系統(tǒng)中營造良好的法治氛圍，深入推進(jìn)依法治校。其中，領(lǐng)導(dǎo)干部更是要起到帶頭示范作用，牢牢把握習(xí)近平總書記在依法治國方針中傳達(dá)出的中心思想，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，做好高校法治化探索的領(lǐng)頭羊，確保高校的行政法治化探索始終行進(jìn)在正確的軌道上。同時(shí)，高校應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)學(xué)生的普法工作力度，開展知識(shí)講堂、模擬法庭等法律活動(dòng)，提高學(xué)生對(duì)法律基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)熱情，讓學(xué)生們懂得利用法律的武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，知法懂法尊法用法，在日常學(xué)習(xí)生活中加深對(duì)依法治校理念的理解。

高校在以章程為核心的行政管理體系下，從上至下懂法守法，依法辦事，為建設(shè)法治校園打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。也為推動(dòng)高校早日進(jìn)入依法治校的現(xiàn)代化新時(shí)代，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展步伐，響應(yīng)黨和國家的號(hào)召，為其躋身“雙一流”大學(xué)提供科學(xué)先進(jìn)的制度保障。

四、結(jié)語?

推動(dòng)高校行政工作法制化需要做好進(jìn)行長期戰(zhàn)斗的心理準(zhǔn)備，充分認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的高校行政管理模式、行政管理理念絕不可能立刻扭轉(zhuǎn)。所以，將依法治國理念應(yīng)用到行政工作中，需要各方力量的長期努力與團(tuán)結(jié)協(xié)作。

國家必須加快對(duì)于高校教育領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)的立法進(jìn)程，彌補(bǔ)教育法律空白，為依法治校的具體實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律保障;學(xué)校必須投入足夠的時(shí)間與精力建立完善以章程為核心的學(xué)校行政管理體系;行政工作人員必須加強(qiáng)法律意識(shí)，提高自身法治敏感度，確保新型高校行政管理體系的順利運(yùn)行;高校領(lǐng)導(dǎo)干部則需要通過監(jiān)督機(jī)制不斷地調(diào)整行政管理的具體方針與方向，發(fā)揮出依法治校的最大作用與優(yōu)勢。

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