基于財(cái)政供給側(cè)改革的高校績(jī)效撥款制度探究

周瑜琛 劉國(guó) 胡軍勇

【摘 要】 隨著我國(guó)高等教育發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，績(jī)效管理的理念受到愈來(lái)愈多的重視，績(jī)效撥款也越來(lái)越多地被強(qiáng)調(diào)、關(guān)注和討論，如何有效實(shí)施績(jī)效撥款無(wú)疑已經(jīng)成為高等教育改革所面臨的一個(gè)重要實(shí)踐課題。文章以高校財(cái)政撥款供給側(cè)改革為背景，分析總結(jié)美國(guó)高等教育績(jī)效撥款的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探究其政策變遷及成功背后的深層次原因，希冀對(duì)我國(guó)高等教育績(jī)效撥款的實(shí)施提供借鑒。同時(shí)以浙江省普通本科高?？?jī)效撥款制度建設(shè)為研究對(duì)象，構(gòu)建高校分類(lèi)評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系，從而實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政資金使用效率、提高高等教育水平、培育高精尖人才、推進(jìn)高水平科研產(chǎn)出成果、使財(cái)政資金更好地為社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政供給側(cè)改革; 績(jī)效撥款; 高等教育

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F234 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2019）24-0142-05

引 言

高等教育承擔(dān)著培養(yǎng)高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確提出把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。政府要想發(fā)展好高等教育，重點(diǎn)是解決如何合理配置教育資源的問(wèn)題，其中又以財(cái)政資金如何分配和有效管理最為關(guān)鍵?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕64號(hào)）第十五條指出：“強(qiáng)化績(jī)效，動(dòng)態(tài)支持。通過(guò)不斷創(chuàng)新財(cái)政支持方式，突出績(jī)效導(dǎo)向作用，并形成相應(yīng)約束機(jī)制。資金分配更多向辦學(xué)質(zhì)量高，特別是學(xué)科水平、辦學(xué)特色等突出的高校傾斜，在公平競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)扶優(yōu)、扶特、扶強(qiáng)”。

如何變革財(cái)政支持高校的傳統(tǒng)預(yù)算撥款模式，改進(jìn)資金分配和管理方式，在公正公平的前提下兼顧特色，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，切實(shí)提高辦學(xué)質(zhì)量和水平，幫助高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，是管理者面臨的一項(xiàng)重要課題。

一、高等教育績(jī)效撥款的內(nèi)涵

績(jī)效撥款和傳統(tǒng)高等教育公共財(cái)政撥款方式不同，一方面，績(jī)效撥款強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)有獎(jiǎng)賞，而不是投入”[1]，其遵循的宗旨和基本原理是資金應(yīng)當(dāng)流向績(jī)效顯著的機(jī)構(gòu)，績(jī)效高的機(jī)構(gòu)理應(yīng)比績(jī)效低的機(jī)構(gòu)獲得更多的收入，從而為績(jī)效高者提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并激勵(lì)績(jī)效低者產(chǎn)出績(jī)效。另一方面，績(jī)效撥款是根據(jù)高校已取得的成績(jī)，而不是未來(lái)預(yù)期的成果撥款[2]。傳統(tǒng)撥款方式以信任為基礎(chǔ)，采用預(yù)先撥款的方式，根據(jù)各個(gè)高校未來(lái)預(yù)計(jì)的資金需求進(jìn)行撥款，資金的具體使用情況缺少對(duì)應(yīng)的外部監(jiān)管。績(jī)效撥款把財(cái)政撥款與高?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果直接關(guān)聯(lián)，對(duì)各高校的績(jī)效表現(xiàn)情況進(jìn)行測(cè)評(píng)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果給予不同程度資金的撥款與支持，迫使并激勵(lì)高校切實(shí)提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，積極履行公共職責(zé)[3]。

績(jī)效撥款是一種競(jìng)爭(zhēng)性撥款，作為將財(cái)政撥款和高?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接掛鉤的教育資源配置模式，其推行勢(shì)必改變我國(guó)目前對(duì)高等教育的質(zhì)量把控多以評(píng)估為主，卻很少將評(píng)估結(jié)果的優(yōu)劣和財(cái)政撥款的多少直接掛鉤的局面。績(jī)效撥款最大的特點(diǎn)是特別強(qiáng)調(diào)對(duì)所撥款項(xiàng)的問(wèn)責(zé)，也就是要求政府對(duì)撥出款項(xiàng)的產(chǎn)出負(fù)責(zé)，高校對(duì)收到款項(xiàng)的使用效益負(fù)責(zé)。

二、高等教育實(shí)施績(jī)效撥款的現(xiàn)實(shí)需要

近年來(lái)，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)高等教育的財(cái)政資金投入也不斷增加，生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。在內(nèi)涵式發(fā)展的大背景下，高等教育的質(zhì)量和水平、教育經(jīng)費(fèi)的使用效益等方面愈加受到社會(huì)各界特別是高等教育管理部門(mén)的重視和關(guān)注。當(dāng)前我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有三方面：財(cái)政撥款、學(xué)校自籌和社會(huì)捐贈(zèng)，其中財(cái)政撥款是高校資金來(lái)源的主要渠道。財(cái)政撥款先后經(jīng)歷了“基數(shù)+增長(zhǎng)”“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”“基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算”三種模式的變革，目前多數(shù)地區(qū)采用的是第三種撥款模式。由于高校財(cái)政撥款的無(wú)償性和公有性，在現(xiàn)行預(yù)算撥款制度下，高校關(guān)注的重點(diǎn)往往在于招生人數(shù)的增加及隨之帶來(lái)的財(cái)政撥款額度的增加，很多高校為了獲得更多的財(cái)政撥款，只是盲目地?cái)U(kuò)大辦學(xué)規(guī)模而忽略了辦學(xué)質(zhì)量的提升。這種只是根據(jù)高等教育經(jīng)費(fèi)投入導(dǎo)向進(jìn)行撥款，而不是以高校的學(xué)科建設(shè)、科技成果、國(guó)內(nèi)外影響力等產(chǎn)出成果導(dǎo)向進(jìn)行撥款的模式，必然導(dǎo)致資金使用效率低下，造成了教育資源的浪費(fèi)。

因此，必須加快推進(jìn)高校財(cái)政撥款供給側(cè)改革的進(jìn)程，建立以績(jī)效導(dǎo)向?yàn)楹诵?，平衡供給與需求，突出規(guī)模與質(zhì)量，將產(chǎn)出成果與績(jī)效直接掛鉤的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制，確保高校資金的有效供給和合法供給。高等教育財(cái)政供給側(cè)改革首先要保證公平，其次要兼顧效率。在上述背景下，高校績(jī)效撥款被認(rèn)為是改革并完善現(xiàn)行高等教育財(cái)政預(yù)算撥款模式，推進(jìn)財(cái)政供給側(cè)改革的一個(gè)突破口?？?jī)效撥款將撥款與績(jī)效相關(guān)聯(lián)，對(duì)高等教育的成本效益、激勵(lì)約束和正向引導(dǎo)具有先天的優(yōu)勢(shì)。

三、高等教育績(jī)效撥款的研究現(xiàn)狀

CNKI中國(guó)知網(wǎng)檢索主題中包含“高等教育績(jī)效撥款”的文章顯示：2003—2017年共有文章87篇（見(jiàn)表1）。其中碩士論文9篇，博士論文3篇。

由表1可知，2015年后高校績(jī)效撥款成了國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

張聰聰（2016）對(duì)河南省高等教育財(cái)政撥款模式改革進(jìn)行了研究，并針對(duì)其實(shí)際情況，從系統(tǒng)性、科學(xué)性、合理性和可操作性出發(fā)，設(shè)計(jì)了一套包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)影響力及其他個(gè)性類(lèi)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系。

張甫香（2017）從江蘇省高校績(jī)效撥款制度實(shí)施以來(lái)績(jī)效效果體現(xiàn)不明顯的原因入手，對(duì)高校人、物、土、才、果五大要素進(jìn)行考察、剖析，篩選出可以量化且具有可比性的指標(biāo)，用以替換財(cái)政正在使用的考核指標(biāo)。

張蕾（2018）認(rèn)為，在績(jī)效撥款中，如何進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是關(guān)鍵點(diǎn)和困難點(diǎn)，且問(wèn)責(zé)機(jī)制的核心內(nèi)容也在于績(jī)效指標(biāo)的確立和績(jī)效信息的獲取。

雖然績(jī)效撥款制度在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)高等教育財(cái)政撥款的實(shí)施過(guò)程中還沒(méi)有普及，但其發(fā)揮的激勵(lì)作用已逐漸獲得認(rèn)可，部分地區(qū)的高校已經(jīng)開(kāi)始著手進(jìn)行績(jī)效撥款的實(shí)踐。然而總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)高等教育財(cái)政績(jī)效撥款還處于起步階段，從理論基礎(chǔ)到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有待進(jìn)一步研究[4]。

四、美國(guó)高等教育績(jī)效撥款模式借鑒

美國(guó)作為世界教育強(qiáng)國(guó)，早在20世紀(jì)70年代末就開(kāi)始了對(duì)高等教育績(jī)效撥款的實(shí)踐。1979年的美國(guó)新公共管理理論盛行，伴隨著教育成本的不斷上升及財(cái)政資金日益緊縮等多種因素的綜合影響，美國(guó)各州紛紛推行高等教育績(jī)效撥款制度。在30多年的探索和實(shí)踐過(guò)程中，美國(guó)的績(jī)效撥款模式已經(jīng)從當(dāng)初的1.0版本（1979—2006年）發(fā)展到如今的2.0版本（2007年至今）。

績(jī)效撥款1.0模式實(shí)質(zhì)上只是對(duì)傳統(tǒng)公式撥款的一次嘗試性修正，雖然收效并不明顯，但對(duì)高等教育財(cái)政撥款的變革則具有重大的意義，表明政府對(duì)高等教育財(cái)政撥款開(kāi)始從關(guān)注高等教育的投入轉(zhuǎn)向重視高等教育的成果產(chǎn)出[5]。

績(jī)效撥款2.0模式是1.0模式的升級(jí)改良版，相較于1.0版本，2.0版本取得成功的關(guān)鍵在于更加重視政策設(shè)計(jì)上的科學(xué)性和務(wù)實(shí)性，具體表現(xiàn)在：在政策制定過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)合理設(shè)置指標(biāo)和權(quán)重將國(guó)家戰(zhàn)略、政府目標(biāo)、宏觀調(diào)控、高校使命和特色進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，確保相關(guān)利益各方在最大程度上實(shí)現(xiàn)聯(lián)合規(guī)劃并統(tǒng)一，從而使績(jī)效撥款能夠被各方所接受;將績(jī)效撥款和傳統(tǒng)公式撥款相結(jié)合，把績(jī)效撥款作為基本撥款的一部分納入整體預(yù)算，并以立法的形式確保資金的持續(xù)穩(wěn)定供給;根據(jù)高校的不同類(lèi)型給公式賦權(quán)，逐步提高績(jī)效撥款經(jīng)費(fèi)占各州高等教育財(cái)政總經(jīng)費(fèi)中的比重，增強(qiáng)高等教育績(jī)效撥款政策的權(quán)威性和影響力，發(fā)揮更強(qiáng)的激勵(lì)作用;除了最終的結(jié)果，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也注重對(duì)中間形態(tài)產(chǎn)出的階段性指標(biāo)和進(jìn)步的認(rèn)可，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)在長(zhǎng)期成就過(guò)程中的階段性進(jìn)步來(lái)提高政策科學(xué)性。

績(jī)效撥款政策的實(shí)施在美國(guó)高等教育發(fā)展史上具有重要的意義，不僅在一定程度上合理分配了政府有限的教育資源，緩解了財(cái)政資金部分短缺的壓力，也有效地激勵(lì)了高校重視教學(xué)質(zhì)量、關(guān)注科研產(chǎn)出成果、降低辦學(xué)成本，努力提高高等教育的辦學(xué)效益[6]。

五、浙江省高等教育績(jī)效撥款制度

（一）績(jī)效撥款制度實(shí)施進(jìn)程

浙江省高校績(jī)效撥款制度的實(shí)施可以追溯到2007年，浙江省開(kāi)始對(duì)其省屬高校采取部分資金績(jī)效撥款的方式，其后該制度不斷完善。2009年建立了績(jī)效撥款制度與本科教學(xué)業(yè)績(jī)考核管理辦法，2012年對(duì)相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行了修改，重新確立了師資隊(duì)伍、教學(xué)資源、教學(xué)改革與建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與管理、學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量、社會(huì)各界評(píng)價(jià)、其他教學(xué)工作7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和23個(gè)二級(jí)指標(biāo)。2016年浙江省教育廳印發(fā)了《浙江省普通本科高校分類(lèi)評(píng)價(jià)管理改革辦法（試行）》（浙教高教〔2016〕107號(hào)），著力引導(dǎo)促進(jìn)高校在不同領(lǐng)域、不同層次辦出特色、辦出一流。2018年浙江省教育廳辦公室發(fā)布了《關(guān)于征求〈普通本科高校分類(lèi)評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系（征求意見(jiàn)稿）〉意見(jiàn)的通知》，在深化高校財(cái)政撥款供給側(cè)改革，推進(jìn)高等教育績(jī)效撥款制度建設(shè)方面又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

（二）績(jī)效撥款制度設(shè)計(jì)

1.高校類(lèi)型的分類(lèi)

真正實(shí)現(xiàn)高等教育績(jī)效撥款制度，首先要對(duì)高校進(jìn)行合理分類(lèi)。我國(guó)高校數(shù)量眾多，類(lèi)型多樣。按照歸屬不同，分為部屬和省屬高校;按定位不同，分為研究型、教學(xué)研究型和教學(xué)型高校;按學(xué)位授予權(quán)不同，分為博士學(xué)位授權(quán)高校、碩士學(xué)位授權(quán)高校和僅授予學(xué)士學(xué)位的普通高校;按建設(shè)投入不同，分為985/211工程高校和非985/211工程高校。不同類(lèi)型的高校，戰(zhàn)略發(fā)展的定位不同，人才培養(yǎng)的目標(biāo)不同，經(jīng)費(fèi)收入和支出結(jié)構(gòu)自然也不同。

浙江省目前采用的是根據(jù)學(xué)位授予層次及培養(yǎng)能力對(duì)高校進(jìn)行分類(lèi)的方法，將高校分為具有博士生培養(yǎng)能力院校（12所）、碩士生培養(yǎng)能力院校（9所）、本科生培養(yǎng)能力院校（17所）和獨(dú)立學(xué)院（19所）四種類(lèi)型，將不再延用2016年提出的二維結(jié)構(gòu)分類(lèi)，即根據(jù)專(zhuān)業(yè)數(shù)量、學(xué)科門(mén)類(lèi)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)。

2.高校分類(lèi)評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系的構(gòu)建

績(jī)效撥款的有效實(shí)施需要建立在一套較為完善的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系上。“如果產(chǎn)出結(jié)果不能得到很好的測(cè)評(píng)，或者評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)效，那么運(yùn)用績(jī)效撥款去改善高等教育的目標(biāo)就無(wú)從實(shí)現(xiàn)[7]。”高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效撥款政策的核心，直接體現(xiàn)了績(jī)效政策的目標(biāo)價(jià)值，也是實(shí)施評(píng)價(jià)和計(jì)算撥款的重要依據(jù)。

由于高校在本質(zhì)上是追求知識(shí)、探索發(fā)現(xiàn)和培育人才，因此政府對(duì)高校實(shí)施績(jī)效撥款政策時(shí)，要以是否有利于提高教育質(zhì)量和產(chǎn)出學(xué)術(shù)生產(chǎn)力為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要追問(wèn)是誰(shuí)的效率[8]。高校的績(jī)效是復(fù)雜且難以衡量的，對(duì)高?？?jī)效的定義和到底該如何衡量往往存在較大爭(zhēng)議，很多撥款方案在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)沒(méi)有充分考慮不同類(lèi)型高校之間的差異性，評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏區(qū)分，單一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)必然與高校目標(biāo)的模糊性、產(chǎn)出的不確定性等特點(diǎn)相沖突，勢(shì)必引起高校的抵制情緒。因此，如何構(gòu)建一套合理的高校分類(lèi)評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系，引導(dǎo)促進(jìn)高校在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色、辦出一流，成為探究的關(guān)鍵。

績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效撥款的重點(diǎn)與難點(diǎn)，也是各方博弈的關(guān)鍵點(diǎn)。如何平衡各方訴求，從而保證政策制定的合理性、完備性和可執(zhí)行性，是擺在政策制定者面前的重要課題[9]。多元主義的參與機(jī)制、漸進(jìn)式的政策制定、高等教育內(nèi)外部利益相關(guān)者之間的溝通能夠在一定程度上減少政策目標(biāo)的偏離及其負(fù)面影響。因此績(jī)效指標(biāo)的選擇除了和國(guó)家的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合外，也要充分考慮不同類(lèi)型高校運(yùn)行的實(shí)際特點(diǎn)，遵從教育自身的邏輯[10]。政策制定者在對(duì)高校進(jìn)行合理分類(lèi)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)不同類(lèi)別的高校采取不同的指標(biāo)權(quán)重，通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行加分、加權(quán)，對(duì)績(jī)效撥款方案造成的傾斜予以調(diào)整。另外，在績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重上，還可以采取一個(gè)相對(duì)靈活的解決方案，那就是讓各個(gè)學(xué)校根據(jù)自身的情況，給自己賦予不同權(quán)重。

具體來(lái)說(shuō)，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的價(jià)值取向，明確是注重效率、質(zhì)量，或是公平。不同的價(jià)值取向必然導(dǎo)致不同的績(jī)效指標(biāo)、不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)而影響到評(píng)價(jià)的科學(xué)性及政策的穩(wěn)定性。其次在價(jià)值取向的引導(dǎo)下，合理設(shè)置相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。比較完善的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)包含四種類(lèi)型的指標(biāo)：投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)及結(jié)果指標(biāo)。其中投入指標(biāo)重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注投入資金的結(jié)構(gòu);過(guò)程指標(biāo)注重資金的合理分配及使用;產(chǎn)出指標(biāo)側(cè)重對(duì)資金使用效果的關(guān)注;結(jié)果指標(biāo)則是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。另外績(jī)效指標(biāo)必須有較強(qiáng)的實(shí)踐性或可行性，不僅包括指標(biāo)設(shè)計(jì)及評(píng)價(jià)上的可行性，還包括政府財(cái)政預(yù)算上的可接受性、獲取各項(xiàng)指標(biāo)所花費(fèi)成本以及實(shí)施績(jī)效撥款占全部高等教育財(cái)政的比例[11]。