集體產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究

陳璐

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地 集體產(chǎn)權(quán) 土地流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展

（一）原始社會(huì)時(shí)期農(nóng)地制度

農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上的一種產(chǎn)權(quán)形式。中國(guó)自古以來(lái)，土地為農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。原始社會(huì)的農(nóng)村土地氏族公社公有制，在進(jìn)入奴隸社會(huì)后，以土地國(guó)有制為主導(dǎo)，“井田制”為主要分配制度，究其本質(zhì)就是奴隸主階段剝削農(nóng)民的剩余勞動(dòng)力。但隨著奴隸社會(huì)期間商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展以及奴隸的強(qiáng)烈反抗，奴隸社會(huì)的土地制度逐步瓦解。

（二）封建社會(huì)時(shí)期農(nóng)地制度

到封建社會(huì)時(shí)期，主要經(jīng)歷封建土地國(guó)有制，封建土地私有制，自耕農(nóng)土地所有制三個(gè)主要時(shí)期，其中封建土地私有制統(tǒng)治時(shí)期最長(zhǎng)。在封建社會(huì)土地制度主要存在橫向并存的狀態(tài)。主要體現(xiàn)在國(guó)有土地，地主私有土地，自耕私有土地三種土地使用形式，這種形式最終也是對(duì)于國(guó)家無(wú)法統(tǒng)一行使對(duì)于土地的管轄。因此，國(guó)家對(duì)于私有土地的管理，只能是通過(guò)國(guó)家權(quán)力的干預(yù)。國(guó)家以繳納賦稅的形式，能夠?qū)⒉糠滞恋厮袡?quán)收回國(guó)有。

在封建時(shí)期，農(nóng)村的土地流動(dòng)相對(duì)是很活躍的，對(duì)土地進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，出租，轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象是很普遍的。地主階級(jí)的形成，也依賴(lài)于土地流動(dòng)以及土地轉(zhuǎn)讓的靈活性，通過(guò)交易就可以不停地改變土地的占據(jù)關(guān)系。不難看出，封建社會(huì)時(shí)期土地的自由買(mǎi)賣(mài)，推動(dòng)著土地私有制的發(fā)展和逐步成熟土地制度的變革仍然是由農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展為主要推動(dòng)力，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)方式逐步發(fā)展為農(nóng)村土地制度的主要承載力。

（三）中國(guó)近代農(nóng)村土地制度

自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗，中國(guó)存在兩千多年的封建制度轉(zhuǎn)變?yōu)榘胫趁竦匕敕饨ㄉ鐣?huì)。而中國(guó)社會(huì)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，使當(dāng)時(shí)中國(guó)土地制度的發(fā)展受到了很大的影響，由地主土地所有制逐步發(fā)展成為了富農(nóng)土地所有制。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展，又出現(xiàn)了自耕農(nóng)土地所有制，國(guó)家土地所有制。最終形成前三者同時(shí)存在的特有的土地制度時(shí)期。雖然出現(xiàn)了各種形式的土地制度，但是對(duì)于整個(gè)土地資源的運(yùn)行來(lái)看，效率還是較低的，最主要的原因是無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的一個(gè)需要。

（四）中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村土地制度

1949年新中國(guó)成立之后，農(nóng)村土地制度才得到順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)上的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了極大的發(fā)展并穩(wěn)步前進(jìn)。首先根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況，實(shí)施土地個(gè)人所有，家庭分散經(jīng)營(yíng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，正是農(nóng)戶(hù)之間的經(jīng)營(yíng)處于分散狀態(tài)，不利于生產(chǎn)力的發(fā)展，也影響土地制度在當(dāng)時(shí)的實(shí)施。對(duì)此，政府又進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，集體化運(yùn)動(dòng)，再到人民公社化運(yùn)動(dòng)，逐步將經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)民所有集中到人民公社。當(dāng)時(shí)的土地制度始終無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，

因此，自從十一屆三中全會(huì)，全國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得農(nóng)村的土地制度發(fā)生了深刻的變革。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行之后，在很大程度上確立了土地兩權(quán)的相互獨(dú)立，在土地制度歷史上具有里程碑式的意義。

中國(guó)的農(nóng)村土地問(wèn)題至今仍然是國(guó)家最為關(guān)心的問(wèn)題之一，在國(guó)家治理和制度的完善中都將其作為重點(diǎn)?！爸醒胍惶?hào)”文件也一直對(duì)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定和完善，同時(shí)利用法律手段把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度上升為國(guó)家意志。

二、農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵、現(xiàn)狀

（一）農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

中國(guó)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是經(jīng)由國(guó)家政權(quán)主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中構(gòu)造出來(lái)的具有中國(guó)特色的土地產(chǎn)權(quán)制度。

從我國(guó)農(nóng)地發(fā)展史來(lái)看，農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷進(jìn)行變更發(fā)展的產(chǎn)物，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集體所有與個(gè)體所有的一個(gè)平衡狀態(tài)。實(shí)踐證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到不可或缺的作用，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展都有重要的促進(jìn)作用。

（二）農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀

1.主體多元化

從歷史發(fā)展來(lái)看，我國(guó)有關(guān)土地問(wèn)題的主體主要分為國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)體，到目前為止，這三者仍然是農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的主體。

2.土地權(quán)屬不明確

法律雖然規(guī)定了行使農(nóng)村土地權(quán)力的主體主要是村集體或者村小組，但是并沒(méi)有對(duì)這些組織的范圍進(jìn)行有效的劃分。根據(jù)我國(guó)的最新《土地管理法》規(guī)定：從以上各項(xiàng)問(wèn)題分析都可以看出土地流轉(zhuǎn)信息不夠明確，土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息和材料無(wú)法形成相應(yīng)的體系，法律規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)擁有的僅是經(jīng)營(yíng)和管理土地的權(quán)利，但我們不能就此認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)就擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)，也不能確定其對(duì)于集體土地具有使用權(quán)、收益權(quán)。

正如我們所知，農(nóng)地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體所有。但是，如何使集體土地的所有權(quán)可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，是要經(jīng)過(guò)法定程序?qū)ν恋剡M(jìn)行征收征用。

3.產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失

一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)四個(gè)部分。只有完全享有四個(gè)部分的權(quán)能，才能稱(chēng)之為具有完全產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度，主要表現(xiàn)為農(nóng)村的土地歸屬于集體所有，但是集體土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)是通過(guò)承包責(zé)任制，又轉(zhuǎn)到自然人主體手中，所以，我們可以說(shuō)農(nóng)民集體享有的并不是農(nóng)村土地的所有的權(quán)能，準(zhǔn)確的說(shuō)是不享有集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能。

4.土地流轉(zhuǎn)不順暢

黨和政府一直高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中指出：要嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)，落實(shí)永久農(nóng)田保護(hù)制度。保障農(nóng)民對(duì)于土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)，包括承包經(jīng)營(yíng)等在內(nèi)的權(quán)能，一直是土地制度改革所重點(diǎn)考慮的因素，但是最重要的始終是保護(hù)農(nóng)地，守住耕地紅線(xiàn)。雖然在政府管理和法律保障方面都為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的保障，但是土地流轉(zhuǎn)程序較為復(fù)雜，主體多元，土地權(quán)屬不明確，都是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不順暢的重要原因。

三、集體產(chǎn)權(quán)視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小

以貴州貴陽(yáng)市花溪區(qū)為例，主要是以中介組織流轉(zhuǎn)、散戶(hù)自行流轉(zhuǎn)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)流轉(zhuǎn)，形式一般包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租。首先是因?yàn)榈貏?shì)原因，導(dǎo)致土地十分分散，每家每戶(hù)的農(nóng)地也較為分散，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。其次，由于農(nóng)地耕地質(zhì)量差等問(wèn)題，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，成為農(nóng)地?zé)o法流轉(zhuǎn)或者流轉(zhuǎn)規(guī)模小的重要原因。

（二）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

在貴陽(yáng)市花溪區(qū)，經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)之間簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同尚存在很多問(wèn)題，例如有些條款的規(guī)定不夠明確，若后期出現(xiàn)糾紛，不利于問(wèn)題的解決。主要表現(xiàn)在以下四方面：一是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)合同所指向的土地，對(duì)于其使用方式在合同中的規(guī)定缺少相關(guān)的體現(xiàn)。二是承包土地方與另一方在簽訂合同時(shí)，并沒(méi)有告知發(fā)包方，不利于土地的管理。三是土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂不符合法律規(guī)定的程序。有些農(nóng)戶(hù)之間簽訂合同僅是基于雙方的意思自治，沒(méi)有經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)級(jí)土地承包管理部門(mén)的鑒證。四是雙方在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之后，沒(méi)有帶區(qū)級(jí)農(nóng)村土地承包管理部門(mén)進(jìn)行備案，因此對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的管理造成很大的困難。

（三）地方土地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制不完善

1.優(yōu)惠政策無(wú)法跟隨時(shí)代的發(fā)展

雖然國(guó)家面向農(nóng)民發(fā)放了不少優(yōu)惠政策，根據(jù)耕地狀況，國(guó)家每年會(huì)發(fā)放一定的糧食補(bǔ)貼，但這優(yōu)惠政策與耕地收入狀況相差甚遠(yuǎn)，這也導(dǎo)致很多農(nóng)戶(hù)寧可荒地，也不想把土地流轉(zhuǎn)出去，很大程度上導(dǎo)致耕地的浪費(fèi)。

2.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保障體系不完善

由于我國(guó)西部地區(qū)的耕地質(zhì)量差，像貴州地區(qū)山地比較多，耕地大多分布在山上，并且多數(shù)是以塊狀分布，而且存在兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是土質(zhì)差，另一個(gè)是水源問(wèn)題無(wú)法有效解決。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理不到位

首先是基層干部對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)知識(shí)比較缺乏，不能為農(nóng)戶(hù)提出有效的建議;其次是對(duì)于土地糾紛不能有效解決，村內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于糾紛不會(huì)主動(dòng)參與解決，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)持有疑問(wèn)態(tài)度;最后從以上各項(xiàng)問(wèn)題分析都可以看出土地流轉(zhuǎn)信息不夠明確，土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息和材料無(wú)法形成相應(yīng)的體系，最終對(duì)于農(nóng)戶(hù)之間的土地流轉(zhuǎn)造成很大的阻礙。

四、進(jìn)一步完善農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)制度的對(duì)策

（一）加強(qiáng)政策扶持力度

針對(duì)各地區(qū)的情況，各自出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)于土地的資源整合，促進(jìn)農(nóng)地進(jìn)行又好又快的流轉(zhuǎn)?？梢哉{(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，單位等，加大對(duì)相關(guān)地區(qū)的優(yōu)惠政策和扶持力度，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的政策支持環(huán)境。對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行針對(duì)性的宣傳，提供與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)的法律知識(shí)，讓農(nóng)戶(hù)能夠認(rèn)識(shí)到在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，簽訂合同以及有效的合同內(nèi)容是很有必要的，在很大程度上也能減少土地糾紛的發(fā)生，并能有效的解決糾紛。

（二）完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，首先要保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，確保農(nóng)地進(jìn)行有效的利用。其次加大力度發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，用技術(shù)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，只有通過(guò)農(nóng)業(yè)科技，才能保障農(nóng)業(yè)的高效率的發(fā)展，對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)，也是有極大的促進(jìn)作用。

（三）加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息管理

由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息對(duì)于農(nóng)地的利用率，以及在其過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題有重要的反饋?zhàn)饔?，因此，?duì)于土地進(jìn)行分戶(hù)管理，能夠高效率的了解集體之內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)利用情況，并能根據(jù)所反映的問(wèn)題，做出針對(duì)性的處理意見(jiàn)，讓農(nóng)地高效的使用與流轉(zhuǎn)。