黨內(nèi)法規(guī)備案、實(shí)施后評估、清理聯(lián)動機(jī)制研究

王建芹 劉豐豪

摘要：黨內(nèi)法規(guī)的備案、實(shí)施后評估與清理三項(xiàng)制度作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，是保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要手段，并共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的反饋機(jī)制。三項(xiàng)制度雖然分屬不同的制度環(huán)節(jié)，但卻是相互聯(lián)系的有機(jī)整體，要實(shí)現(xiàn)制度資源的最有利配置及有效利用，需要結(jié)合三者各自的職能定位，從標(biāo)準(zhǔn)、范圍、主體、程序等方面入手，厘清備案制度與實(shí)施后評估制度、實(shí)施后評估制度與清理制度之間的關(guān)聯(lián)性與統(tǒng)一性，形成相互關(guān)聯(lián)、有機(jī)協(xié)調(diào)的聯(lián)動機(jī)制，共同為黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī) ;備案 ;實(shí)施后評估 ;清理 ;聯(lián)動機(jī)制

中圖分類號：D2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1009-3605（2019）06-0058-12

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“制定條例”）的實(shí)施為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系確立了基礎(chǔ)。其中，以備案制度、實(shí)施后評估制度、清理制度所組成的黨內(nèi)法規(guī)反饋機(jī)制，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的定位絕非是單一的制度環(huán)節(jié)，而應(yīng)是相互聯(lián)系的有機(jī)整體。因此，需要在實(shí)際工作中建立統(tǒng)一的聯(lián)動性反饋機(jī)制，結(jié)合各自的定位與特點(diǎn)，共同推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全與完善。本文以備案制度、實(shí)施后評估制度、清理制度三項(xiàng)反饋機(jī)制作為一個整體，探討機(jī)制間的聯(lián)動與相互協(xié)調(diào)關(guān)系，目的在于實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用。

一、備案制度、實(shí)施后評估制度、清理制度在黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)動機(jī)制中的定位

全面從嚴(yán)治黨是新時代黨的建設(shè)總要求的核心內(nèi)容。從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的基礎(chǔ)在于“規(guī)”，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系的有效構(gòu)建，它不僅包括法規(guī)的覆蓋面即數(shù)量要求，更包括法規(guī)的科學(xué)化即質(zhì)量要求。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度不斷出臺，以條例為主干的黨內(nèi)法規(guī)制度體系架構(gòu)逐漸形成，最大限度地滿足了制度供給的數(shù)量要求，但質(zhì)量要求仍處于相對落后的狀態(tài)，因此，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》特別強(qiáng)調(diào)了質(zhì)量這一關(guān)鍵。[1]而以備案制度、實(shí)施后評估制度、清理制度為主的反饋機(jī)制可視為保障制度供給質(zhì)量的重要防線，其機(jī)制可通過不同主體依不同目的按不同方式對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的科學(xué)性和有效性。

以宏觀角度觀之，備案、評估、清理等反饋機(jī)制作為黨內(nèi)法規(guī)整體的質(zhì)量保障防線，需要在入圍范圍上涵蓋各個方面，在審查過程中涉及層層考量。這并非任何單一機(jī)制的完善即可實(shí)現(xiàn)，亦非各項(xiàng)機(jī)制的簡單疊加，而是需要機(jī)制間的相互協(xié)助、互不妨礙，才能形成完整的反饋機(jī)制體系，從而實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用。為此，首要的任務(wù)便是確立各項(xiàng)機(jī)制在制度體系中的定位，包括但不限于制度特點(diǎn)、制度目的等方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的備案制度定位

備案、評估、清理三項(xiàng)制度定位各有側(cè)重，但既然同屬反饋機(jī)制，其最終目標(biāo)必定是統(tǒng)一的，故三者擁有相似的制度模型亦不足為奇。其相似的核心在于為確保制度質(zhì)量，均要包含“審查”這一環(huán)節(jié)。因此，欲探究三者在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的準(zhǔn)確定位，首先必須關(guān)注三者“審查”概念的相似與區(qū)別。一般說來，備案、評估、清理制度本身均可劃分為主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)與程序四個要素，其中事關(guān)“審查”這一實(shí)體性規(guī)范的應(yīng)屬于范圍與標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗鼈儠苯优c制度本身的特征互相作用，二者一旦確定，則理論上當(dāng)次的備案/評估/清理的結(jié)果便確定了。因此，分析備案、評估、清理三項(xiàng)制度的定位，首先應(yīng)從其各自的范圍與標(biāo)準(zhǔn)入手。

黨內(nèi)法規(guī)備案相關(guān)規(guī)定見于《制定條例》第35條及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。前者原則性地規(guī)定了除中央黨規(guī)外的中央紀(jì)委、中央部門、省級黨委所有黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件均需備案;后者“有件必備、有備必審”的原則則規(guī)定了備案所涉范圍。同時，中央紀(jì)委、中央部門可就本系統(tǒng)進(jìn)行備案，省級黨委也應(yīng)下備一級的規(guī)定，更是包含了兩方面職責(zé)：“一是對所屬本級黨委工作部門和市地級黨組織制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查;二是指導(dǎo)下級黨組織建立相應(yīng)的規(guī)范性文件備案審查體制”[2]。唯一例外的中央黨規(guī)也有應(yīng)納入備案的意見。凡此種種均反映了備案制度的全覆蓋性質(zhì)，同時也從側(cè)面反映出其對保障黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的基礎(chǔ)性地位。全覆蓋意味著備案制度具有必然被動觸發(fā)、不由外力決定的性質(zhì)。

備案的審查標(biāo)準(zhǔn)是所有黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件均需達(dá)到的。雖然在2019版《備案規(guī)定》中，審查標(biāo)準(zhǔn)似乎有所擴(kuò)大①，但基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)②依舊可總結(jié)為：不與黨的主張、憲法法律、上位規(guī)范相抵觸，不與同位規(guī)范對同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，以及符合制定權(quán)限程序及沒有明顯不當(dāng)。③可以看出，上述標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)成一套有序等級制度的規(guī)范體系最基本的條件。不僅是黨內(nèi)法規(guī)，上至國家法律下至自治規(guī)定，只要是有序等級式規(guī)范，必然會遵守相似的內(nèi)部不沖突與目的不沖突原則。因此，這也就意味著備案標(biāo)準(zhǔn)是一種基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。

黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的備案具備范圍的全覆蓋與標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性特征，與其說是反饋機(jī)制的一部分，不如說是更接近于對黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件制定環(huán)節(jié)的一部分（監(jiān)督機(jī)制）。同時《制定條例》中的“中央備案”制度（由中央辦公廳承擔(dān)的備案權(quán)）也實(shí)現(xiàn)了依制定主體而非規(guī)范位階的備案等級制度，同樣強(qiáng)化了“監(jiān)督”的意義。故理應(yīng)將之定位為“監(jiān)督”，即全面、被動而基礎(chǔ)的反饋。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評估制度定位

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估在現(xiàn)有制度層面僅限于《制定條例》中的原則性規(guī)定，因此探析其范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而明確定位，需要借助于相近的立法后評估實(shí)踐為基礎(chǔ)來討論。宏觀上看，評估范圍所涉及的如何對待越級評估范圍的問題（即如何處理不同等級黨內(nèi)法規(guī)因?qū)偻还δ芑蚰康亩枰徊⑦M(jìn)行評估時，評估主導(dǎo)方可選擇納入其評估規(guī)范的范圍），因其便于橫向比較而能較好地反映出評估的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，雖然黨內(nèi)法規(guī)評估中尚無先例，但相近的立法后評估中已有相關(guān)案例：如全國人大內(nèi)司委對殘疾人保障法、法工委對中小企業(yè)促進(jìn)法評估時不同程度地將其下各級相應(yīng)法規(guī)規(guī)章一同納入評估范圍。具體而言，前者向下涉及了70余個國務(wù)院部門規(guī)章、31個省級規(guī)章及少部分規(guī)范性文件，后者則向下涉及各地方實(shí)施條例28部?？梢钥闯觯蛳律婕暗脑u估范圍并非一定，前者明顯比后者范圍更深更廣。筆者認(rèn)為這主要與被評估項(xiàng)目本身的特點(diǎn)相關(guān)，即二者頒布時間、管理對象等均有較大差異。這表明越級評估范圍根據(jù)被評估規(guī)范的不同具有相當(dāng)?shù)撵`活性，主導(dǎo)評估一方在此亦有較大的自主權(quán)和主動性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律廣義上有相似的功能與位階分野，因此黨內(nèi)法規(guī)越級評估理應(yīng)具有相同特點(diǎn)。同樣，從微觀角度視之，每一次評估范圍的選擇反映了具體將何種規(guī)范納入審視，在此不論是立法后評估還是黨內(nèi)法規(guī)評估（如中共四川省委辦公廳《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法（試行）》）都建立了有主觀介入余地的篩選性標(biāo)準(zhǔn)，例如意見性標(biāo)準(zhǔn)（內(nèi)外部意見多寡）、利益性標(biāo)準(zhǔn)（關(guān)切或影響社會、經(jīng)濟(jì)、民生等重大利益）等，強(qiáng)調(diào)對規(guī)范實(shí)施風(fēng)險的針對性識別，從而使有限的評估資源得以良好運(yùn)用。

在標(biāo)準(zhǔn)方面，目前黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)尚未有明確規(guī)定，各地只能依據(jù)相關(guān)原則性規(guī)定進(jìn)行理解，如中共四川省委辦公廳《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估辦法（試行）》中提出了“政治性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實(shí)效性、規(guī)范性”八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而立法評估中則有更加細(xì)致的區(qū)分，即合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、適宜性、執(zhí)行性、可行性、實(shí)效性、實(shí)踐性、實(shí)用性、效益性、目標(biāo)績效性、社會影響性、技術(shù)性、科學(xué)性、規(guī)范性、可理解性、認(rèn)知性等。[3]評估主體會根據(jù)不同的評估目的和效果取向，在個案中根據(jù)特定評估對象的特質(zhì)，在眾多標(biāo)準(zhǔn)中做出合理的判斷與組合。[4]這不僅意味著評估標(biāo)準(zhǔn)的多樣性與個案化，還意味著相較于簡單的形式和諧有更高標(biāo)準(zhǔn)、更加精確的要求，且在單次評估中會根據(jù)評估主體與評估目的的需要而非被評估規(guī)范本身進(jìn)行當(dāng)次的評估標(biāo)準(zhǔn)選擇。換言之，即使被評估規(guī)范在其他評估標(biāo)準(zhǔn)下表現(xiàn)不符合，只要沒有被納入本次評估主體或評估目的的預(yù)選標(biāo)準(zhǔn)，即可被認(rèn)為通過。

黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施后評估具備范圍上的針對性、靈活性以及標(biāo)準(zhǔn)上的個案化與高要求，因此在評估中離不開評估主體主動性的發(fā)揮，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)有的放矢與實(shí)效先行。故應(yīng)將評估制度定位于“補(bǔ)足”，即主動、實(shí)效及更高標(biāo)準(zhǔn)的反饋。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的清理制度定位

黨內(nèi)法規(guī)的清理同樣在《制定條例》中僅有原則性表述，要從規(guī)范上尋求其定位線索較為有限。事實(shí)上，在2012年對建國以來黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的集中清理活動中，依據(jù)的是《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》（以下簡稱《清理意見》）之規(guī)定。從《清理意見》對本次清理范圍的規(guī)定①可見，本次清理的范圍甚至已經(jīng)超過了受溯及力所限的備案制度的范圍。一般而言，無論是法律法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)，清理工作“通常分為集中清理、定期清理和專項(xiàng)清理三種”[5]，因此，“無論《意見》還是《條例》都只是特殊狀態(tài)下進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)清理制度嘗試”[6]。換言之，集中清理并非清理制度的常態(tài)模式，全面的清理范圍亦非唯一選擇。如專項(xiàng)清理的范圍會限定在某一系統(tǒng)的規(guī)范，而相近的“包裹式清理”則用于處理因需要規(guī)范的關(guān)系相對復(fù)雜從而使得黨內(nèi)法規(guī)之間具備某種關(guān)聯(lián)性的黨規(guī)群[7]（不以當(dāng)次既定入選標(biāo)準(zhǔn)，而憑黨規(guī)間關(guān)系緊密程度將之納入清理審查范圍）。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)清理范圍依據(jù)不同需要，既可覆蓋式地基礎(chǔ)性清理，亦可針對式地靈活性清理。

黨內(nèi)法規(guī)的清理標(biāo)準(zhǔn)在《清理意見》中可總結(jié)為：同黨的主張、憲法法律、上位規(guī)范、同類規(guī)范相抵觸的廢止，調(diào)整對象消失、無需繼續(xù)執(zhí)行的失效，不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不銜接、不一致的修改，其他繼續(xù)有效。②對比備案標(biāo)準(zhǔn)，可以看出清理標(biāo)準(zhǔn)是與之相近的，即使是需要主觀判斷的“四不”，比要求相對較高的評估標(biāo)準(zhǔn)也有一定差距。但就此尚不能得出清理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性結(jié)論，因?yàn)楫?dāng)次清理為集中清理而非常態(tài)化清理，其目的在于對建國以來過于龐雜的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行摸底，其清理標(biāo)準(zhǔn)只是針對當(dāng)次清理的目的而制定的。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度及監(jiān)督機(jī)制的完善，清理標(biāo)準(zhǔn)必將更加規(guī)范。筆者認(rèn)為，屆時清理將不僅僅依靠最基本標(biāo)準(zhǔn)來給備案制度“打補(bǔ)丁”，還將增加依照清理需求有針對性地篩選具體制度規(guī)范的專項(xiàng)清理部分，清理標(biāo)準(zhǔn)亦將從保障黨規(guī)體系的和諧調(diào)整為滿足黨的政策主張的需要，成為黨的主張“具有制度剛性”[8]的重要保障。這在相近的法規(guī)規(guī)章清理中已有先例，如國辦《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》中就以“習(xí)近平生態(tài)文明思想和十八大以來黨中央國務(wù)院生態(tài)保護(hù)文件精神”作為根本標(biāo)準(zhǔn);再如《開展涉及產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》中，以“平等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”作為根本標(biāo)準(zhǔn)。另外，《制定條例》也將其初步宏觀地確定為“特定內(nèi)容或特定范圍”。由此可以看出，一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的清理審查與評估一樣，具有一定的范圍與標(biāo)準(zhǔn)的個案屬性;另一方面，不論是目前的集中式清理抑或未來的定期或?qū)ｍ?xiàng)清理，基本都圍繞著保證現(xiàn)行規(guī)范符合因時因地制宜或黨的政策主張調(diào)整而變化的現(xiàn)實(shí)要求。因此，理應(yīng)將之定位于“修正”。

以上可視為黨內(nèi)法規(guī)清理制度的“審查”部分。根據(jù)一般定義，“黨內(nèi)法規(guī)清理是指有權(quán)的特定主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式對一定范圍內(nèi)的規(guī)范文本進(jìn)行審查，并確定其是否繼續(xù)適用或是否修改、補(bǔ)充或廢止的專門性立法活動”[9]。換言之，審查只是清理活動的一部分，加上后續(xù)的執(zhí)行程序才能構(gòu)成清理制度的整體，即黨內(nèi)法規(guī)制定主體（也是清理主體）可依據(jù)清理的審查結(jié)論直接對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行廢止、失效、修改的立法性活動。需要注意的是，與備案中主體的責(zé)令解釋直至撤銷權(quán)不同，一則備案時不予通過的舉證責(zé)任在備案主體，而清理的舉證責(zé)任則依具體規(guī)定不同可分配給雙方;二則備案時撤銷規(guī)范于應(yīng)用之前，而清理時修改規(guī)范于實(shí)踐之后。因此，執(zhí)行審查結(jié)果對既存關(guān)系造成的影響大有不同，它使得清理工作中對審查本身及其結(jié)果的執(zhí)行更為審慎，執(zhí)行本身也成為清理定位的重要依據(jù)，即“修正”是具有執(zhí)行性的。

二、備案制度與實(shí)施后評估制度的合作與聯(lián)動

（一）范圍與標(biāo)準(zhǔn)層面

備案與評估的定位在某種程度上是互補(bǔ)的。對于被審查的規(guī)范而言，前者傾向于全面、被動而基礎(chǔ)的反饋，使黨內(nèi)法規(guī)有了底線;后者傾向于實(shí)效、主動而高級的反饋，使黨內(nèi)法規(guī)有了追求。如前所述，這種“互補(bǔ)”定位在體現(xiàn)“審查”實(shí)質(zhì)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)中最為明顯。因此，備案與評估的合作與聯(lián)動主要體現(xiàn)為通過范圍與標(biāo)準(zhǔn)的相異使二者各司其職，功能上互相補(bǔ)充，共同提高黨內(nèi)法規(guī)及相關(guān)制度的制定水平。

備案與評估的范圍差異非常明顯。前者與規(guī)范的制定緊密相連，涵蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件;后者則根據(jù)情況變化確定啟動條件，即在范圍上備案完全包含評估。同時，備案制度可以看作規(guī)范之制定程序的一個環(huán)節(jié)，即規(guī)范發(fā)布后30日內(nèi)需完成備案。而評估制度在黨內(nèi)法規(guī)及相似的立法后評估中的入選時間少則1年，多則3-5年甚至更長。據(jù)此我們可以得出：被納入評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)，是在備案時沒有問題而經(jīng)過一段時期后發(fā)現(xiàn)規(guī)范“可能有問題”而進(jìn)行的糾錯或“不能有問題”而設(shè)立的保險。當(dāng)然，備案的“問題”與評估的“問題”可能是不同的。這是因?yàn)閭浒概c評估審查標(biāo)準(zhǔn)不同：前者除去“明顯不當(dāng)”這一兜底條款外，備案審查的基本標(biāo)準(zhǔn)主要集中在“于法不合”，其“不合”不論是規(guī)范內(nèi)容還是制定主體，亦不論其“法”是黨規(guī)還是國法;后者標(biāo)準(zhǔn)雖然繁復(fù)，亦可大致總結(jié)為“于理不合”，其“不合”之“理”不論是達(dá)成規(guī)范目的的最優(yōu)解還是規(guī)范執(zhí)行效率的最佳化。因此，在審查標(biāo)準(zhǔn)的基本框架上，“于法不合”及“于理不合”大致構(gòu)成了備案與評估審查標(biāo)準(zhǔn)相異的基本原則。

但事實(shí)上二者的界限在實(shí)踐中難以如此清晰界定。一方面，備案標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中突破合法性審查的界限，向完全合理性審查發(fā)展的可行性不足。一是現(xiàn)行“中央備案”制度將各部門、省級的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件備案工作交由中辦負(fù)責(zé)（實(shí)際上是其法制機(jī)構(gòu)），審查壓力較大①，即使2019版《備案規(guī)定》中規(guī)定黨委黨組對本級審查承擔(dān)主體責(zé)任，但上級審查仍舊不可或缺，導(dǎo)致上級“側(cè)重于備案而輕于審查”[10]的情況恐難在短時間內(nèi)改變;二是《備案規(guī)定》中基于備案的性質(zhì)要求需在30日內(nèi)完成，擴(kuò)大備案標(biāo)準(zhǔn)勢必導(dǎo)致審查時間不足;三是規(guī)范的“合理與否”需要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)才能發(fā)現(xiàn)，備案時難以實(shí)現(xiàn)有效審查。另一方面，評估標(biāo)準(zhǔn)中包括合法性審查卻是必要的，不僅在理論上實(shí)施后評估標(biāo)準(zhǔn)中合法性通常是與合理性、執(zhí)行性共同作為核心標(biāo)準(zhǔn)[4]，實(shí)踐中現(xiàn)行的立法評估制度也幾乎全部包含備案意義上的“合法性”標(biāo)準(zhǔn)。同時，部分實(shí)施后評估是清理工作的前提，進(jìn)行“合法性”評估亦屬于必要程序。因此，實(shí)施后評估標(biāo)準(zhǔn)包括全部或部分備案標(biāo)準(zhǔn)是必要的，而備案標(biāo)準(zhǔn)目前卻無需擴(kuò)張，這是由備案制度的“底線性”定位所決定的。

（二）主體層面

備案與實(shí)施后評估主體層面的聯(lián)動，首先需要明確其所涉主體。《備案規(guī)定》將中央紀(jì)委、中央部門、省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件備案工作交由中央辦公廳承辦，省以下規(guī)范性文件則依下備一級原則交由各級黨委承辦。原《制定條例》中則將實(shí)施后評估權(quán)②賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位，2019版《制定條例》甚至并未明確評估主體。由此可以看出，備案主體較為集中而評估主體則較為分散，亦可以對單一規(guī)范由多主體進(jìn)行評估。如前所述，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)備案制度導(dǎo)致備案主體尤其是中央層面的任務(wù)依舊十分繁重，“重備輕審”難言解決。其解決方法一般有兩條，即減少審查或增加主體。前者通常堅(jiān)持關(guān)口前移，注重源頭把關(guān)，通過加強(qiáng)規(guī)范制定者同層面審查環(huán)節(jié)，控制發(fā)文數(shù)量、嚴(yán)格制定程序，輔以獎懲制度③等從而減輕備案主體工作強(qiáng)度。這也是2019版《備案規(guī)定》在某種程度上認(rèn)可的方法。然而，此做法不免有自立自審之嫌，如若成為主流，則備案的監(jiān)督定位容易名存實(shí)亡。后者則有“建立黨內(nèi)黨外二元聯(lián)動審查機(jī)制，比較有代表性的提法是建立聯(lián)席會議制度進(jìn)行備案審查”[10]等方法，通過委托等形式擴(kuò)大備案審查參與主體，將規(guī)范制定與備案審查分開的同時減輕備案主體工作壓力，增加備案審查專業(yè)程度，提高備案水平。相比而言，后者無論在理論上還是實(shí)踐中都更具優(yōu)勢，且并不違反2019版《備案規(guī)定》的精神。在實(shí)踐中，備案參與主體的增加不僅可以增強(qiáng)專業(yè)化水平，同時還可以實(shí)現(xiàn)與實(shí)施后評估主體的合作與聯(lián)動。對于評估主體來說，其“補(bǔ)足”的定位決定了對規(guī)范的合理性審查是其主要方面，因此需要更加貼近實(shí)踐，不僅需要更多相關(guān)主體的參與，也需要分析研判更多信息，這就必然存在與備案主體間的業(yè)務(wù)互通需要。二者在資源、工作、處理等三方面的合作與聯(lián)動將有助于雙方在各自領(lǐng)域的深化創(chuàng)新。

1.資源互通

此處的資源主要指人力資源與信息資源。由于備案與實(shí)施后評估都有多主體參與的傾向，二者審查分工細(xì)化后必然會有重疊領(lǐng)域，此時就需要資源互通。就中央層面而言，中央紀(jì)委及中央部門進(jìn)行實(shí)施后評估時，可向相應(yīng)備案參與方（如“聯(lián)席會議”及類似制度）尋求信息協(xié)助，反之亦然。地方上則主要是備案（指省級以下下備一級）與評估共享相關(guān)專家資料庫①等。再有，評估所需大量信息中求之于備案者不在少數(shù)，如前所述，評估與備案的時間差距一般都以年為單位，而實(shí)施后評估所求之“合理”往往以當(dāng)下為視角，很可能需要備案時諸如規(guī)范制定說明以及備案主體要求下的特殊說明②等反映規(guī)范制定者真實(shí)意圖等的相關(guān)材料（如對待評估規(guī)范的建議文件及處理反饋等可能影響評估重點(diǎn)的信息）。此外，不論中央還是地方，評估主體應(yīng)均可以公函等形式向同級乃至越級的備案主體尋求信息支持。

2.工作互助

不同于人力資源的互通共用，備案與實(shí)施后評估主體亦可以采用委托或協(xié)助方式以組織為單位相互參與。備案與實(shí)施后評估的審查環(huán)節(jié)雖然各有定位，但其需要的知識基礎(chǔ)是相近的，在雙方都有多參與主體傾向的情況下，主體間的聯(lián)動與合作可以充分利用雙方既成系統(tǒng)的優(yōu)勢：在中央層面主要體現(xiàn)為備案對評估主體的利用，如可將備案審查依其規(guī)范的專業(yè)性、緊急度、重要性等進(jìn)行分類，將地方部分不甚重要的黨內(nèi)法規(guī)的審查委托于對口中央部門評估常設(shè)機(jī)構(gòu)，利用其評估工作的知識基礎(chǔ)，在減輕中央辦公廳法制機(jī)構(gòu)壓力的同時更加科學(xué)高效地實(shí)施備案審查（前提是中央與地方的利益差大于等于部門分工之間的利益差）。而在地方層面則主要體現(xiàn)為評估主體對備案主體的“利用”，如省以下規(guī)范性文件的評估主體與下一位階或同階的備案主體的審查工作有所交叉時，可以尋求同級備案主體的協(xié)助，使之在黨委協(xié)調(diào)下以組織形式承擔(dān)部分工作。

3.處理互補(bǔ)

處理互補(bǔ)，主要指備案與評估的主體在交流互通的基礎(chǔ)上，各自對具體規(guī)范的審查投入及處理結(jié)果既要各司其職也會有所交叉。雖然前述備案與實(shí)施后評估的范圍與標(biāo)準(zhǔn)有所重合，但具體到個案，實(shí)施后評估依據(jù)評估目標(biāo)不同一定是有所側(cè)重的。對同一規(guī)范而言，由于先后順序的問題，備案與實(shí)施后評估的處理聯(lián)動意味著備案結(jié)果對評估審查投入及處理結(jié)果的影響。換言之，在二者可能重復(fù)審查的相關(guān)合法性標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，當(dāng)評估目標(biāo)的重點(diǎn)不在合法與否時，通過主體間互聯(lián)互通使得已被證實(shí)與評估前無修改的國法黨規(guī)、黨的主張無沖突的待評規(guī)范推定為合法，以減少重復(fù)審查所投入的資源。對不同規(guī)范而言，實(shí)施后評估與備案的結(jié)果亦可對其后相應(yīng)規(guī)范備案與評估的標(biāo)準(zhǔn)等方面產(chǎn)生影響，如不同規(guī)范的備案與實(shí)施后評估由不同主體主導(dǎo)時，即使涉及同一個合法性領(lǐng)域，對“法”的具體內(nèi)容的解釋也幾乎不會完全相同，尤其是在細(xì)化原則方面，這意味著在后者可對在先者進(jìn)行借鑒與精進(jìn)，最終使得這方面的審查標(biāo)準(zhǔn)不斷進(jìn)步。再有，評估的合理性審查結(jié)果的變化同樣也可能導(dǎo)致今后備案中“明顯不當(dāng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)有所不同。

（二）主體層面

相比于備案制度，目前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估與清理制度尚未制定如《備案條例》一般統(tǒng)一反復(fù)適用的規(guī)范，僅在《制定條例》中規(guī)定了各自的實(shí)施主體。即原條例規(guī)定實(shí)施后評估由“制定機(jī)關(guān)、起草部門與單位”負(fù)責(zé)，現(xiàn)條例主體不甚明確，而清理由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。關(guān)于二者主體差異的解釋主要依據(jù)制定權(quán)論，即“黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于特殊形式的黨內(nèi)法規(guī)的制定，因?yàn)榍謇淼慕Y(jié)果直接關(guān)系到相關(guān)文件的效力。從這個意義上講，清理權(quán)應(yīng)當(dāng)包裹在制定權(quán)中，清理主體即應(yīng)為制定主體”[7]。但如前所述，由于二者定位的同向性，就審查而言其范圍標(biāo)準(zhǔn)等都是相似的，在二者具體工作需緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)上大部分的評估與清理是對應(yīng)的，這意味著二者在審查的工作難度與工作量上差別并非很大，因此，評估如前所述需要多方參與，那么清理亦應(yīng)等同。事實(shí)上，實(shí)踐中確有多參與主體的做法，如省委牽頭、起草部門負(fù)責(zé)提出初步意見、再廣泛征求意見等。筆者認(rèn)為，既然清理屬于制定權(quán)的一部分，這種民主保障少、集中權(quán)力大的做法并不十分符合制定規(guī)范所要求的民主性原則。相對而言，實(shí)施后評估初看起來似乎是評估主體具有最大權(quán)力，但實(shí)際上，一有聯(lián)席會議等制度設(shè)計，二則評估本身不能對規(guī)范產(chǎn)生確實(shí)的影響，因此，主體多樣使得評估結(jié)果出現(xiàn)相異甚至相反的情形時可擇優(yōu)取之。清理欲與評估聯(lián)動，此為問題之一。問題之二則是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中對規(guī)范有基礎(chǔ)影響的起草主體部門利益化比較嚴(yán)重[7]，這點(diǎn)同樣延續(xù)到了清理之中。在沒有上位規(guī)范的權(quán)力或程序保障時，實(shí)質(zhì)能夠影響清理的大多是對口起草部門的意見，在現(xiàn)行集中清理為主的狀況下，清理主體難有實(shí)際否決的權(quán)力。

要實(shí)現(xiàn)實(shí)施后評估與清理的主體間聯(lián)動，需要在確立清理多主體參與原則后，使二者的主體（們）深度合作。①主要可分為評估主體與清理主體合作以及同類主體間的合作。

1.評估主體與清理主體合作

依《制定條例》，評估權(quán)力主體包括清理權(quán)力主體（即制定部門），而在確立清理的多主體參與原則后，不僅包括制定部門、實(shí)踐部門等評估權(quán)力主體的參與，也可將相關(guān)黨組、專業(yè)機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體等評估參與主體納入其中，如此在具體工作中相同相近目的的評估與清理參與主體實(shí)際上相當(dāng)部分是重合的。目的相近、入選規(guī)范范圍相近，則規(guī)范背后相關(guān)制定起草實(shí)施受影響的主體也是相近的，因此實(shí)際上評估與清理的各參與主體聯(lián)動很大程度上就是各對口專業(yè)參與主體內(nèi)部前后工作的聯(lián)動，如：當(dāng)黨規(guī)制定主體主導(dǎo)評估時，各評估參與主體需要將其評估意見轉(zhuǎn)化為之后各自工作中的清理意見;當(dāng)黨規(guī)起草、實(shí)踐部門與單位主導(dǎo)評估時，其本身需要將最后的評估結(jié)果轉(zhuǎn)化為之后工作中的清理意見，提供給制定者（主體）。其重點(diǎn)在于各參與主體應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢尤其是信息優(yōu)勢，簡化重復(fù)程序，提高效率，保障效果。

2.同類主體間的合作

實(shí)施后評估與清理主體因目的相近而在工作中的相互重合與聯(lián)動，不代表同類主體間的橫向聯(lián)動一定順利。二者各自（各時間段內(nèi)）的權(quán)力（主導(dǎo)）主體與參與主體之間，以及參與主體相互之間的合作亦是主體聯(lián)動的重點(diǎn)。實(shí)踐中，清理一般由各級黨委辦公廳牽頭、各部門開展，但各部門間并未建立良好的分工配合關(guān)系，而只是就各自比較熟悉的版塊開展審查，缺乏協(xié)同性，這也變相加劇了清理的部門利益化。制定機(jī)構(gòu)主持評估也會出現(xiàn)類似情況，而起草、實(shí)踐部門與單位主持評估時，既無同級制衡又無上級部門節(jié)制，僅靠程序與“不真正義務(wù)”似乎也難以緩解部門利益傾向。

然而可以試想，如果實(shí)施后評估與清理的分工真的專業(yè)化到無關(guān)其他部門，那么其上級事實(shí)上也難以對結(jié)果進(jìn)行干預(yù)。但實(shí)際上此種情況并不存在，各參與主體的工作必然有互相連接的部分，否則黨內(nèi)法規(guī)制度無法構(gòu)成一個系統(tǒng)。這意味著，每一項(xiàng)對口分工內(nèi)部都是有主次的，只不過為效率而言由“主”負(fù)責(zé)而已。因而為緩解實(shí)施后評估與清理審查中的部門利益傾向，除了常規(guī)的上級節(jié)制與獎懲外，要明確規(guī)范涉及大部分部門的評估與清理參與權(quán)，并從程序上予以保障，即使難以分享決定權(quán)，也要使其意見得到充分尊重，且擁有救濟(jì)手段。

（三）程序?qū)用?/p>

事實(shí)上，對于實(shí)施后評估與清理而言，兩套程序（手段）并不一定互相關(guān)聯(lián)，然而二者定位的同向性使得二者職能可能存在重疊。當(dāng)評估與清理工作的具體目標(biāo)一致或相近時，二者的審查工作一定有所重疊，或交叉或包含。且因?yàn)榍謇硎蔷哂袌?zhí)行性的“修正”，具有制定權(quán)性質(zhì)，清理審查后要么沒有問題（符合目標(biāo)），要么發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)入修正程序，前者無需就同一目標(biāo)再度評估，后者評估客體已然變化;評估意味著審查并得出結(jié)論，清理則意味著需根據(jù)審查情況對規(guī)范進(jìn)行修正。因此，當(dāng)評估與清理的目標(biāo)相同相近時，程序上評估在前、清理在后，清理借鑒于評估。而二者聯(lián)動的前提即所謂“目標(biāo)相同相近”實(shí)際上包括兩層意思：其一為欲解決的問題相同相近而待審查客體（規(guī)范）不同，則清理借鑒評估的經(jīng)驗(yàn)，如解構(gòu)問題的角度與對應(yīng)問題的方法等;其二為待審查的客體（規(guī)范）也相同，則清理借鑒評估的結(jié)果，如綜合數(shù)種評估結(jié)果直接轉(zhuǎn)化為清理依據(jù)等。在相應(yīng)的立法后評估與清理實(shí)踐中，這種宏觀程序的配合聯(lián)動已有規(guī)范可循，如：廣東省將立法后評估報告作為編制立法計劃、修改廢止法規(guī)的重要依據(jù)，也規(guī)定清理工作要落實(shí)立法評估制度;滄州市將日落條款與評估結(jié)合，用評估作為規(guī)范性文件保留或修改的直接依據(jù);等等。

相較宏觀程序的邏輯確定，實(shí)施后評估與清理微觀而具體的程序聯(lián)動反而不似備案與實(shí)施后評估那樣重要，因?yàn)樵诠ぷ髂繕?biāo)相同相近時，其互相借鑒部分的審查工作并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別，導(dǎo)致其程序設(shè)計也比較相近，其程序設(shè)計的基本原則與具體步驟可以互為參照。即使目前因?yàn)橐恍┬问揭?guī)定原因造成的不同，如實(shí)施后評估已經(jīng)相對較為開放而清理仍有“關(guān)門”之嫌，但只要目標(biāo)相同相近，在操作中必然會增加民主參與程序以更加符合目標(biāo)。當(dāng)然，形式規(guī)定同樣需要完善，不能僅因?yàn)槠湫再|(zhì)而被動地借鑒程序，還要主動地使二者的有效審查程序更為接近，如此方能縮小同一目標(biāo)下審查結(jié)果的差異，使得實(shí)施后評估的經(jīng)驗(yàn)與結(jié)果能夠真正為清理所用。

四、綜述

由黨內(nèi)法規(guī)備案制度、實(shí)施后評估制度與清理制度組成的“反饋機(jī)制”目的在于確保黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件能夠上合國家法律、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系，下合黨內(nèi)治理工作實(shí)踐，其常態(tài)化的制度安排對于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的有效更替具有重要作用。它們作為互相聯(lián)系的有機(jī)整體相互聯(lián)動，有機(jī)配合，可以極大地提高資源利用效率。在具體工作中，無論是備案制度與實(shí)施后評估制度，還是實(shí)施后評估制度與清理制度，都存在職責(zé)交叉的現(xiàn)象，或范圍或標(biāo)準(zhǔn)、或主體或程序，這也為其聯(lián)動與合作提供了可能。但聯(lián)動并非簡單的工作交集，而是要充分尊重各自的職能定位。其中，備案與實(shí)施后評估之聯(lián)動的關(guān)鍵在于把握監(jiān)督與補(bǔ)足的定位差異，并在此前提下互相借鑒，如范圍與標(biāo)準(zhǔn)的分立與重合、主體與程序的互通與參考;實(shí)施后評估與清理之聯(lián)動的關(guān)鍵則在于利用二者定位上的交叉與包含，使清理工作更加高效，評估工作更為準(zhǔn)確。

事實(shí)上，本文探討的聯(lián)動依然是理論上的，一則將之付諸實(shí)踐仍有相當(dāng)部分的細(xì)節(jié)需要完善，二則不論是構(gòu)想抑或細(xì)節(jié)均未經(jīng)實(shí)踐充分檢驗(yàn)。但此種規(guī)劃依然是不可或缺的，因?yàn)樽陨隙碌脑O(shè)計可以減少實(shí)踐中的試錯成本，目的是最大程度地增強(qiáng)“反饋機(jī)制”的效率與效果。目前，應(yīng)盡快制定實(shí)施后評估制度與清理制度的統(tǒng)一規(guī)范，明確備案制度、實(shí)施后評估制度與清理制度系統(tǒng)間的關(guān)系與框架，并在其指導(dǎo)下，更有效地開展黨內(nèi)法規(guī)反饋機(jī)制間的合作與聯(lián)動、設(shè)計與實(shí)踐。

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責(zé)任編輯：曹桂芝