地方債務(wù)背景下的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范

王增富 王彬宇

地方政府債務(wù)大部分通過銀行信貸獲得資金，造成潛在的商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)，本文從商業(yè)銀行給地方政府貸款的動(dòng)機(jī)分析入手，歸納了地方債務(wù)給商業(yè)銀行帶來的風(fēng)險(xiǎn)類型，并就如何防范地方債所帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)提出對(duì)策與建議。

2014 年新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的修訂給予了地方政府一定的舉債權(quán)，但這并沒有從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和責(zé)任承擔(dān)的問題。但是地方政府需要大量外部融資來實(shí)現(xiàn)事權(quán)、營(yíng)造政績(jī)的事實(shí)依然存在。截止 2018年末，我國(guó)政府債務(wù)余額為 33.4萬億元，其中中央財(cái)政國(guó)債余額預(yù)計(jì)14.9萬億元，地方政府債務(wù)余額為 18.4 萬億元，18 年總發(fā)行量 4.2 萬億元，相當(dāng)于 18 年 GDP 的 4.2%，財(cái)政收入的 22.9%，地方財(cái)政收入的 43.3%。據(jù)估計(jì)，地方負(fù)債的約 79%都是通過銀行信貸獲得的資金，造成了潛在的商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)。

一、 商業(yè)銀行向地方政府貸款的供給分析

銀行承擔(dān)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的各項(xiàng)融資工作，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持。銀行的利潤(rùn)來自于存貸款的利息差與投資利潤(rùn)，但從根本上也是來自于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的紅利。 地方商業(yè)銀行與地方政府的關(guān)系是互相依靠、相伴相生的。當(dāng)?shù)胤秸c銀行為借貸資金而博弈時(shí)，只要銀行發(fā)放貸款的總收益大于總成本，商業(yè)銀行基于自身的利益也會(huì)持續(xù)為地方政府提供貸款。

同時(shí)，由于地方政府對(duì)地方銀行具有一定的任命權(quán)，銀行高層主管出于個(gè)人的利益也會(huì)傾向于為地方政府服務(wù)，服從于地方政府的借款需求。

銀行還具有分享地方政府收益的需求。曹愛紅（2012）通過研究政府對(duì)企業(yè)是否進(jìn)行污染查處的博弈，發(fā)現(xiàn)只要政府不對(duì)企業(yè)進(jìn)行污染查處，就不會(huì)損害稅收來源，銀行就愿意向政府提供貸款，從而達(dá)到二者間的均衡狀態(tài)。謝思全（2013）提出銀行向地方政府放貸不僅要獲得利息差，甚至還有分享地方土地財(cái)政收益的沖動(dòng)。而銀行業(yè)同業(yè)間信貸業(yè)務(wù)的激烈競(jìng)爭(zhēng)也是一個(gè)催化因素，為了更大份額地占領(lǐng)市場(chǎng)，地方政府也是十分重要且頗具實(shí)力的客戶之一。

二、商業(yè)銀行對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一） 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

在 2008 年金融危機(jī)之后如雨后春筍般成立的地方政府融資平臺(tái)公司曾是政府向銀行借款的主要行為主體，其不以盈利為目的。因此商業(yè)銀行在貸款給此類公司時(shí)，會(huì)要求政府通過三方擔(dān)保、應(yīng)收款抵押、土地資產(chǎn)質(zhì)押、項(xiàng)目回購等方式增信，這樣的財(cái)政隱性擔(dān)保就會(huì)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）政府行為不透明。目前許多政府的行為都缺乏公開性，地方政府網(wǎng)站上公開的信息有限，仍存在暗箱操作的可能。（2）政府執(zhí)行不規(guī)范。法律賦予了政府自主管理的權(quán)利，但在其實(shí)際執(zhí)行的過程中，部分政府并沒有規(guī)定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，過大的自由裁量權(quán)會(huì)成為腐敗的溫床。（3）政府政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。地方債務(wù)的償還期限往往與官員的任期不匹配。官員在其有限的任期之內(nèi)，會(huì)追求短期 GDP的增長(zhǎng)與自己任期內(nèi)的績(jī)效最大化。導(dǎo)致了各屆政府政策不連貫甚至是沖突的情況。這些問題都會(huì)影響到政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）宏觀政策風(fēng)險(xiǎn)

地方債務(wù)具有濃烈的政府色彩，宏觀政策的變化會(huì)很大程度上影響地方政府的還債能力。大多數(shù)的地方政府債務(wù)流向了持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的基建投資，這段時(shí)間內(nèi)宏觀政策就可能出現(xiàn)各種各樣的變化。例如在 2010 年，中央為了控制地方債務(wù)擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)了相關(guān)文件對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范與清理。而這使得很多平臺(tái)公司的項(xiàng)目變成了“爛尾項(xiàng)目”，成為了銀行的不良貸款。另外央行、銀監(jiān)會(huì)等部門對(duì)商業(yè)銀行政策的變化也會(huì)直接影響到地方政府債務(wù)類的信貸業(yè)務(wù)。

（三）土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

一些地方政府的財(cái)政收入大量依靠土地出讓金收入來維系其支出，這也形成了地方政府債務(wù)的重要還債資金來源。在過去的地方政府融資平臺(tái)公司向銀行貸款時(shí)，通常將財(cái)政擔(dān)保、土地抵押等方式給銀行獲得貸款。這筆資金又被用于投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)土地周邊環(huán)境的改善，進(jìn)而使這個(gè)土地被出讓時(shí)獲得更多的收入。從這個(gè)過程可以看出，銀行發(fā)放給政府貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)與土地市場(chǎng)的景氣度高度相關(guān)。地方債務(wù)綁架了土地財(cái)政，不斷推高房?jī)r(jià)的上升，形成了房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫。一旦泡沫被刺破，政府的財(cái)政收入將大打折扣，地方債務(wù)也將難以如期償還。

（四）銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行間的競(jìng)爭(zhēng)也拓展到了爭(zhēng)奪地方政府貸款的層面，銀行不斷加大對(duì)政府類貸款的資金數(shù)額，也助長(zhǎng)了地方盲目建設(shè)投資的行為。從銀行的授信結(jié)構(gòu)和期限來看，主要表現(xiàn)為行業(yè)集中度風(fēng)險(xiǎn)和授信客戶集中度風(fēng)險(xiǎn)。所以銀行除了關(guān)注單筆大額貸款的問題之外，還要關(guān)注各類貸款之間的相關(guān)性和傳導(dǎo)性問題。而地方政府財(cái)務(wù)信息的不透明也加重了“信息不對(duì)稱”的程度，使得商業(yè)銀行無法準(zhǔn)確對(duì)政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況、具體項(xiàng)目的投融資和現(xiàn)金流等對(duì)還款能力有重大影響的信息進(jìn)行評(píng)估，加大了貸前項(xiàng)目審批與貸后資金管理的難度，風(fēng)險(xiǎn)管理通常流于形式。銀行在授信業(yè)務(wù)中若存在環(huán)節(jié)疏于項(xiàng)目資金的監(jiān)控和突發(fā)狀況的應(yīng)急處理，也會(huì)給風(fēng)險(xiǎn)與損失埋下伏筆。

三、商業(yè)銀行防范信用風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）建立審慎的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線， 從根本上化解地方政府負(fù)債中的機(jī)會(huì)主義行為， 著力推進(jìn)制度建設(shè)， 規(guī)范地方債發(fā)行機(jī)制， 提高地方債務(wù)透明度管理， 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和問責(zé)機(jī)制等， 形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的閉環(huán)制度體系。在監(jiān)管方式上， 從行政控制型向市場(chǎng)約束型轉(zhuǎn)變， 減少部門的自由裁量權(quán)， 發(fā)揮硬預(yù)算約束的作用。建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)防控機(jī)制， 合力管理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在政策上應(yīng)多方統(tǒng)籌， 建立風(fēng)險(xiǎn)管理的常態(tài)化機(jī)制。

（二）加強(qiáng)銀行同業(yè)合作、減少惡性競(jìng)爭(zhēng)

由于地方政府類貸款的金額體量較大， 一家銀行提供貸款會(huì)制約其資本金比例，貸款集中度也可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。銀行可以采取開展銀團(tuán)貸款的方式，及多家銀行同時(shí)向地方政府融資平臺(tái)類公司提供貸款，這樣既能降低貸款集中度，也能較好地控制風(fēng)險(xiǎn)，還可以從多家銀行處更為完整詳盡地了解貸款信息與地方融資平臺(tái)信息。減少銀行與政府之間的信息不對(duì)稱問題，有效地防范控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）充分利用地方政府債務(wù)置換政策

銀行可以依據(jù)各地方政府的財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況，來充分利用地方債務(wù)置換政策，即將對(duì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的貸款置換為地方政府債券。通過債務(wù)置換可以有效降低銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的規(guī)模并提高資本充足率。目前我國(guó)銀行主要持有的地方債務(wù)是風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重 100%的地方融資平臺(tái)類貸款，在置換之后會(huì)變成有地方政府擔(dān)保的政府債券，其風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重已下調(diào)至 0%。通過這一措施銀行的資本充足率將會(huì)提高，存貸比下降，而信用風(fēng)險(xiǎn)與不良貸款的生成速度也會(huì)大大降低。銀行的資產(chǎn)整體質(zhì)量與流動(dòng)性也會(huì)大大改善。

（四）完善銀行內(nèi)控機(jī)制

一是完善內(nèi)部控制體系。建立充分而有效的內(nèi)部控制體系和內(nèi)部控制評(píng)估體系，確保銀行審慎經(jīng)營(yíng)。針對(duì)銀行內(nèi)部管理中存在的問題，應(yīng)及時(shí)采取有效措施進(jìn)行整改。

二是加強(qiáng)“三會(huì)一層”的協(xié)作。要進(jìn)一步明確中小銀行股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高管層等各自的職責(zé)、工作重點(diǎn)和任務(wù)，加強(qiáng)各層級(jí)之間的交流與溝通，各負(fù)其責(zé)、各盡其職、不越位、不缺位，相互配合形成公司治理合力。（作者單位：1寧德職業(yè)技術(shù)學(xué)院2香港科技大學(xué)）