新中國(guó)七十年制度反腐的新貢獻(xiàn)

摘 要：新中國(guó)成立70年，反腐制度化、規(guī)范化在我國(guó)成效明顯并取得重大突破，從科學(xué)配置決策權(quán)、加強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)建設(shè)以及優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)著手，完善了權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性。從權(quán)力來源的合法性和權(quán)力邊界的確定性明確了權(quán)力邊界的有限性;從正當(dāng)程序和權(quán)責(zé)任統(tǒng)一等方面加強(qiáng)了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性;從加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、彰顯反腐敗過程中的法治理念和法治思維等方面實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督的全面性和有效性。

關(guān)鍵詞：新中國(guó);反腐敗;制度化;新貢獻(xiàn)

中圖分類號(hào)：D26? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2019）11-0090-02

習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委二次會(huì)議提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一論斷，在十八屆中紀(jì)委三次會(huì)議上提出了“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的治本目標(biāo)，在十八屆中紀(jì)委五次會(huì)議上提出了“制度治黨”的戰(zhàn)略規(guī)劃。新中國(guó)成立70年，反腐制度化取得重大突破，不斷完善制度籠子，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，體現(xiàn)一切權(quán)力來源于人民，一切權(quán)力為人民行使。

一、完善了權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)性

1.黨內(nèi)決策權(quán)的科學(xué)配置

20世紀(jì)50年代，毛澤東同志曾提出了黨內(nèi)可以考慮設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策的設(shè)想，之后，一些地方開始試點(diǎn)黨代會(huì)常任制。黨代會(huì)常任制起源于共產(chǎn)國(guó)際的年會(huì)制，中共一大至六大都得到落實(shí)，七大因戰(zhàn)爭(zhēng)原因未得到堅(jiān)持，八大決定從中央到地方恢復(fù)黨代會(huì)年會(huì)制，后因國(guó)際社會(huì)原因又中斷。1988年，全國(guó)有12個(gè)縣、市開啟黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，但大多僅僅停留在年會(huì)制，未有更大突破。中共十六大報(bào)告提出了“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[1]526。中共十七大報(bào)告進(jìn)一步明確了“實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制……發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問題的決策作用”[2]23。決定重大事項(xiàng)和任用重要干部必須推行票決制，建立常委會(huì)、全委會(huì)報(bào)告工作及接受監(jiān)督等制度。中共十八大報(bào)告進(jìn)一步指出了“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”[3]20。這些都從深層次體現(xiàn)了黨內(nèi)民主是黨的生命，也是進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)決策權(quán)的重大舉措。

2.黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)的建設(shè)

黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)建設(shè)不是簡(jiǎn)單地以黨代會(huì)代替全委會(huì)、用全委會(huì)代替常委會(huì)，而是正確處理權(quán)力授予與權(quán)力行使、權(quán)力與責(zé)任等關(guān)系，真正體現(xiàn)民主集中制原則。強(qiáng)化黨代會(huì)在重大決策和監(jiān)督權(quán)力，突出其決策、監(jiān)督作用，尤其是防止黨代會(huì)變成一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)或民意咨詢機(jī)構(gòu)。完善全委會(huì)的議事規(guī)則和程序，防止常委會(huì)的權(quán)力過于集中，賦予常委會(huì)更多的執(zhí)行權(quán)而不是最終的決策權(quán)。

3.黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的不斷強(qiáng)化

由于黨內(nèi)監(jiān)督體制一直沿用的是蘇聯(lián)模式，監(jiān)督權(quán)實(shí)際上依附于執(zhí)行權(quán)，體現(xiàn)的是一種同體監(jiān)督。1996年，黨內(nèi)開始推行巡視制度，并根據(jù)工作需要選派干部到各地進(jìn)行巡視。2003年，中紀(jì)委、中組部開始組建巡視組，開展巡視工作。2009年，正式成立了中央巡視組。中共十八大以來，中央對(duì)省級(jí)巡視工作由原來的“指導(dǎo)”變成了“領(lǐng)導(dǎo)”，中央在加強(qiáng)巡視機(jī)構(gòu)和派駐機(jī)構(gòu)等異體監(jiān)督建設(shè)的同時(shí)，也進(jìn)一步加強(qiáng)地方監(jiān)督體制的改革，市縣設(shè)立巡查組，在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了巨大作用。

二、明確了權(quán)力邊界的有限性

1.權(quán)力來源的合法性

從權(quán)力產(chǎn)生的合法性來源看，在國(guó)家產(chǎn)生初期，權(quán)力的合法性來源是“君權(quán)神授”，皇帝壟斷了國(guó)家權(quán)力，用“神權(quán)說”“天命說”使君主權(quán)力披上了神秘的外衣。17-18世紀(jì)以后，社會(huì)契約成為權(quán)力來源的合法性依據(jù)和基礎(chǔ)。在自然狀態(tài)的社會(huì)里，人與人之間是平等的、自由的，但因人性的弱點(diǎn)，自然狀態(tài)的社會(huì)有時(shí)會(huì)處于一種弱肉強(qiáng)食的紛爭(zhēng)狀態(tài)。因此，為了解決人與人之間的矛盾與糾紛，就需要明確的法律與公正的裁判者，用以維持社會(huì)秩序。為此，人們通過社會(huì)契約建立國(guó)家，國(guó)家權(quán)力來自人們讓與的自然權(quán)利，也就是說，國(guó)家權(quán)力是人們共同賦予的一種公共權(quán)力，國(guó)家權(quán)力的行使不得違背自然法準(zhǔn)則，否則就背離了社會(huì)契約，人們就可以取消委托，推翻政府。從新中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)來說，是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，本質(zhì)是人民當(dāng)家做主，國(guó)家權(quán)力是人民通過法律賦予的，這是權(quán)力的合法性來源。一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家權(quán)力的行使依據(jù)在于人民是否具有法律授權(quán)。只要法律沒有明確授權(quán)的權(quán)力都是非法的，是不能任意行使的，否則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。七十年來，從行政處罰到行政強(qiáng)制，從行政許可到行政裁判，都相繼制定了相應(yīng)的法律，對(duì)各種公權(quán)力的行為加以規(guī)制，從而提升公權(quán)力行使的規(guī)范性。

2.權(quán)力邊界的確定性

孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵4]154因此，權(quán)力不僅要來源合法，還必須要有確定的邊界。這里包含三個(gè)層次的內(nèi)容：一是權(quán)力與權(quán)利的邊界要明確。只有界限明確，才能判斷是否越界;否則，權(quán)力行使是否越界就很模糊，權(quán)利就容易受到侵害;要真正體現(xiàn)權(quán)力行使做到“法無授權(quán)不可為”，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利“法無禁止即自由”。二是權(quán)力與權(quán)力之間的邊界要清晰。即不同部門的公權(quán)力之間也必須邊界明確，否則就會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利的情況，或者出現(xiàn)互相推諉的情形，有利則爭(zhēng)，無利則逃。為此，必須在科學(xué)配置權(quán)力的基礎(chǔ)上合理劃分權(quán)力的邊界，以防止權(quán)力的濫用和不作為。2017年以來的行政執(zhí)法體制改革，新組建或重組相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，整合相關(guān)職權(quán)職責(zé)，同一個(gè)執(zhí)法事項(xiàng)歸為同一個(gè)執(zhí)法部門行使，從根本上解決了“九龍治水”的現(xiàn)象。極大提升了執(zhí)法效率和執(zhí)法的公正性。

三、加強(qiáng)了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性

1.正當(dāng)程序約束國(guó)家權(quán)力

1215年《英國(guó)大憲章》是人類“正當(dāng)程序”原則的源頭，1354年英國(guó)國(guó)王愛德華三世第28號(hào)法令中出現(xiàn)正式的正當(dāng)程序法律條款，表達(dá)的是著名的“自然公正”原則。正當(dāng)程序本身就是對(duì)權(quán)力的制衡，為公權(quán)力的運(yùn)作設(shè)定法律規(guī)制，也是權(quán)力行使的邊界或底線，以防止公權(quán)力的濫用，從而保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序?yàn)閷?shí)體法的有效運(yùn)行設(shè)置了一系列約束機(jī)制，是實(shí)體法能夠真正得到實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。執(zhí)法司法實(shí)踐也充分表明，執(zhí)法與司法中的正當(dāng)程序是執(zhí)法、司法公正的前提條件。同時(shí)，正當(dāng)程序可以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓公眾參與或監(jiān)督權(quán)力行使的過程，使公眾相信、認(rèn)同并接受結(jié)果，包括對(duì)其不利的結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡和協(xié)調(diào)。新中國(guó)成立以來，從黨內(nèi)決策到行政決策，從行政執(zhí)法到司法裁判，都從正當(dāng)程序?qū)用娌粩嗟玫揭?guī)范與制約，極大提升了決策、執(zhí)行、執(zhí)法與司法的公信力。

2.權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一遏制國(guó)家權(quán)力

權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則在西方國(guó)家經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，一是國(guó)家無責(zé)任階段，如英國(guó)奉行“國(guó)王不能為非”的理念，即國(guó)王的行為代表正義，不會(huì)存在錯(cuò)誤，不受法院審判，也不承擔(dān)法律責(zé)任。美國(guó)的“國(guó)家主權(quán)豁免”原則認(rèn)為國(guó)家權(quán)力至高無上，國(guó)家行為不承擔(dān)責(zé)任。法國(guó)的“絕對(duì)國(guó)家主權(quán)”原則強(qiáng)調(diào)國(guó)家具有絕對(duì)的權(quán)力，是最高的主權(quán)，也不需要承擔(dān)法律責(zé)任。二是國(guó)家替代責(zé)任階段。隨著“國(guó)王不能為非”理念的結(jié)束，國(guó)家自然逐漸在判例和法律中得到體現(xiàn)，公務(wù)侵權(quán)責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)，但名義上的被告只能指定有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人來充當(dāng)，這與法治原則相悖，受到法學(xué)界的廣泛批評(píng)。三是國(guó)家責(zé)任階段，二戰(zhàn)以后，西方國(guó)家的公法制度中明確了國(guó)家責(zé)任原則。美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》和英國(guó)的《王權(quán)訴訟法》都是如此，分別體現(xiàn)了這一原則。所謂權(quán)利與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一就是指公權(quán)力的行使者必須對(duì)公權(quán)力的行使后果負(fù)責(zé)，如果給相對(duì)人造成損害，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括兩個(gè)方面內(nèi)容：權(quán)利責(zé)任主體相一致，即有權(quán)力就有責(zé)任，權(quán)力主體同時(shí)又是責(zé)任主體;權(quán)力責(zé)任程度相適應(yīng)，即權(quán)力越大責(zé)任越大，行使了多大的權(quán)力，就需要承擔(dān)多大的責(zé)任。

社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)決定了公職人員也是權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。一切權(quán)力都是人民通過法律賦予的，權(quán)力行使也是為了人民，這就決定了權(quán)力是有限的而不是無限的，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的，權(quán)力必須以責(zé)任為前提，沒有無責(zé)任的權(quán)力，也不存在無權(quán)力的責(zé)任，新中國(guó)成立以來，這些理念逐漸貫徹到所有權(quán)力行使的全過程，并且不斷制度化、規(guī)范化，從違紀(jì)違法的集體決策到干部“帶病提拔”的責(zé)任追究機(jī)制，從行政執(zhí)法責(zé)任制到司法案件終身負(fù)責(zé)制，這就充分體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、司法領(lǐng)域中權(quán)利與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。

四、實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督的有效性

1.加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中共十八大以來，反腐敗斗爭(zhēng)取得卓著成效，但過去的監(jiān)察體制還存在著一些不相適應(yīng)的地方。一是分散的反腐敗力量沒有形成反腐合力。一直以來，紀(jì)委依照黨內(nèi)法規(guī)對(duì)所有進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違紀(jì)黨員進(jìn)行審查，而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象范圍非常有限，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查、提訴職務(wù)犯罪，導(dǎo)致反腐敗過程中的不同職權(quán)、職能既交叉又重疊，力量較為分散。同時(shí)，不同辦案主體在行政執(zhí)法和司法審判等不同環(huán)節(jié)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也不相同，導(dǎo)致實(shí)踐中證據(jù)轉(zhuǎn)換不能順利進(jìn)行，這既影響了辦案效率，也增加了辦案過程的重復(fù)勞動(dòng)，還容易導(dǎo)致被調(diào)查對(duì)象（或嫌疑人）的內(nèi)心抵觸。所以，一些地方推出紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院聯(lián)合辦案，這在一定程度上有損于司法機(jī)關(guān)辦案的超脫性與中立性。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)自偵、自捕、自訴三種權(quán)力合一，即多項(xiàng)權(quán)力由同一機(jī)構(gòu)行使，這個(gè)權(quán)力的高度集中與司法正當(dāng)程序的理念相悖，一直被法學(xué)界詬病。

國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，成立了中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)——監(jiān)察委員會(huì)，整合了原先行政監(jiān)察、紀(jì)律檢查和檢察機(jī)關(guān)等部門的相關(guān)職能，同時(shí)，紀(jì)檢委與監(jiān)察委合署辦公，紀(jì)法相互貫通、相互銜接，形成一股強(qiáng)大的反腐合力，有利于腐敗的標(biāo)本兼治和跳出歷史周期律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.彰顯了法治理念和法治思維

一直以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)采用的是“兩規(guī)”調(diào)查手段，但它畢竟不是治本之策，而是特定歷史階段和歷史條件下的權(quán)宜之計(jì)，再者，紀(jì)委的“雙規(guī)”實(shí)質(zhì)限制了被調(diào)查對(duì)象的人身自由，而且這一期間最終在司法審判環(huán)節(jié)不能折抵刑期，其被調(diào)查期間的立功或自首有時(shí)不能得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定。在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、凍結(jié)、查封等12項(xiàng)調(diào)查措施，尤其是用“留置”取代“兩規(guī)”，體現(xiàn)了反腐中的法治思維，彰顯全面依法治國(guó)的理念。

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收稿日期：2019-06-19

作者簡(jiǎn)介：萬高隆（1968-），男，江西東鄉(xiāng)人，副主任，教授，從事法理學(xué)、法律邏輯學(xué)研究。