我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目融資發(fā)展問題及建議

摘 ?要：PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，使我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目取得了充裕的資金支持，使社會(huì)生產(chǎn)能力及創(chuàng)造性得以明顯提高?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式有其必要性和優(yōu)勢，但發(fā)展過程中也顯現(xiàn)出一些不可忽視的問題。因此，有必要對PPP融資模式優(yōu)化路徑進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;PPP;融資

PPP模式是黨的十八大以來全面深化改革的一項(xiàng)具體舉措，是公共服務(wù)供給市場化、社會(huì)化的綜合性改革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分。當(dāng)前，國家希望在財(cái)政可承受的基礎(chǔ)上，大范圍推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)程，以借由社會(huì)資本的市場化運(yùn)作能力為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)造更多社會(huì)價(jià)值，同時(shí)充分帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府以土地、基礎(chǔ)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)等作為合作條件，社會(huì)資本以資金、專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等參與合作，通過政府和社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等全生命周期內(nèi)的資源共享和合作，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本共贏。

一、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

（1）發(fā)展空間廣闊

PPP項(xiàng)目近年來得到了政府的大力推廣，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等均先后出臺多項(xiàng)政策，助力PPP模式發(fā)展。

2014年 10月，國務(wù)院提出了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，意見指出，政府要大力推廣PPP模式，要大量引入社會(huì)資本，發(fā)揮PPP項(xiàng)目優(yōu)勢。國務(wù)院在2016年的《政府工作報(bào)告》中明確強(qiáng)調(diào)，要完善PPP合作模式，用好1800億元的引導(dǎo)基金，依法履行合同，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與其中。之后，中央政府與各地區(qū)政府部門成立了PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，為社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目提供了有力的保障。在2018年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，其中包括九大重點(diǎn)任務(wù)、十大配套措施，鼓勵(lì)地方充分利用社會(huì)資本，尤其是民間投資的優(yōu)勢，積極參與到PPP項(xiàng)目中來。2019年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出，要積極落實(shí)相關(guān)政策，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本的合作。2019年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》進(jìn)一步明確和細(xì)化了如何依法合規(guī)有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

（2）兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益

我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在建設(shè)周期長，建設(shè)運(yùn)營成本高，資本金投入比例低，投融資模式單一等特點(diǎn)，且多壟斷于政府部門，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。

PPP融資模式的經(jīng)濟(jì)效益在于，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的不利局面下，地方政府針對公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的融資機(jī)制只限定在發(fā)行預(yù)算內(nèi)債券和PPP模式兩種主要渠道，因此PPP融資模式成為有效改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)、緩解財(cái)政資金壓力、轉(zhuǎn)變政府職能、減輕政府負(fù)擔(dān)、拓寬社會(huì)資本投資渠道、提高管理效率、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的新選擇。PPP 融資模式的社會(huì)效益在于，打破了以往政府與社會(huì)資本之間的界線，成功整合了各自比較優(yōu)勢，增強(qiáng)了社會(huì)資本活力，極大提高了公共產(chǎn)品、服務(wù)的供給能力和效率。

二、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目融資問題

（1）法律環(huán)境不夠完善

完善的法律環(huán)境是PPP項(xiàng)目健康、可持續(xù)發(fā)展的必要條件。PPP模式在我國發(fā)展至今，仍存在相關(guān)法律法規(guī)不夠健全、推廣應(yīng)用的政策環(huán)境不夠完善等問題。雖然近年來國家出臺了多項(xiàng)融資方面的法律法規(guī)，但是由于適用對象和適用范圍不夠清晰，對PPP項(xiàng)目融資的法律約束和參考意義不強(qiáng)，這成為阻礙PPP項(xiàng)目融資的關(guān)鍵因素之一。

新出臺的政策文件若不能被恰當(dāng)解讀和運(yùn)用也將制約PPP項(xiàng)目融資。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）中國家資本金“穿透底層”的要求，使得市場上PPP融資一度遭到冷遇。政策的出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)資本金審查，杜絕股東借款、明股實(shí)債、過橋資金等違規(guī)操作，但由于部分金融機(jī)構(gòu)過于保守、理解片面，未能處理好防風(fēng)險(xiǎn)和促增長之間的平衡關(guān)系，該政策在一定程度上挫傷了金融機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施融資的積極性。

（2）融資渠道狹窄

一般而言，融資方式的多元化有利于管控風(fēng)險(xiǎn)。然而，因當(dāng)前市場中許多金融機(jī)構(gòu)對PPP模式仍缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識，我國現(xiàn)階段開展的PPP項(xiàng)目融資來源主要還是依靠銀行貸款，其他融資工具并不多見。因此，融通的資金量十分有限。這相對于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的巨大資金需求量，可謂杯水車薪。另外，由于銀行貸款自身期限、利率等固有局限性，易導(dǎo)致項(xiàng)目期限錯(cuò)配，從而加大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。再加上很多基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目具有公益性質(zhì)，尚未形成穩(wěn)定盈利模式，故而銀行放貸門檻較高，各類金融工具難以發(fā)揮優(yōu)勢，最終導(dǎo)致社會(huì)投資人因無法籌集到足夠的資金而放棄項(xiàng)目。

（3）社會(huì)資本利用不足

PPP模式的重要意義之一就在于吸引民營企業(yè)，激發(fā)民間資本參與積極性?，F(xiàn)如今，在去除政府信用背書的條件下，PPP項(xiàng)目融資對于央企、國企等大型社會(huì)資本方而言，會(huì)有較強(qiáng)的信用優(yōu)勢。但對于民企而言，融資難度較大，即使實(shí)現(xiàn)融資，融資成本較高，融資談判周期也較長，再加上PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長等特點(diǎn)，小規(guī)模企業(yè)往往不足以挑起基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的重任，常常因“門檻高”而被拒之門外。另外，PPP項(xiàng)目較傳統(tǒng)基建項(xiàng)目參與主體、方式等更為復(fù)雜，信息不對稱或風(fēng)險(xiǎn)不合理分配都可能導(dǎo)致建設(shè)運(yùn)營成本大幅上升。以上都嚴(yán)重削弱了民營企業(yè)的積極性，導(dǎo)致社會(huì)資本利用不足。

三、完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目融資具體路徑

（1）健全法律制度建設(shè)

政府既是PPP項(xiàng)目的參與者，也是PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者。政府應(yīng)當(dāng)從我國國情出發(fā)，充分借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)注重聽取社會(huì)公眾意見，從各角度彌補(bǔ)政策缺陷，全面制定并完善符合我國PPP項(xiàng)目融資發(fā)展現(xiàn)狀的法律法規(guī)，使得PPP項(xiàng)目融資各環(huán)節(jié)有法可依。政府金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門可以從加大PPP項(xiàng)目融資相關(guān)政策支持入手，通過政策導(dǎo)向，使資金投放于PPP項(xiàng)目，以提供大規(guī)模、長期和低成本的金融支持，增加PPP市場的資本供應(yīng)。政府其他相關(guān)部門也應(yīng)著力加強(qiáng)對已出臺政策的宣傳和解讀工作，以消除社會(huì)資本方和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的參與顧慮，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對于PPP項(xiàng)目的參與熱情，充分激活PPP項(xiàng)目融資市場。

（2）積極推動(dòng)資產(chǎn)證券化進(jìn)程

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化與一般類型項(xiàng)目資產(chǎn)證券化在運(yùn)作原理、操作流程等方面并無本質(zhì)區(qū)別。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP資產(chǎn)證券化工作，有助于盤活存量資產(chǎn)，降低融資成本，優(yōu)化財(cái)務(wù)狀況，吸引更多社會(huì)資金參與，破解PPP項(xiàng)目融資難題，提升項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營能力。

（3）加大項(xiàng)目推介力度

隨著PPP融資模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在做好PPP綜合信息平臺常態(tài)化推介項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，積極利用各種論壇、研討會(huì)等機(jī)會(huì)，大力推介PPP項(xiàng)目，促使社會(huì)各方深化對PPP項(xiàng)目理念、政策導(dǎo)向和操作程序的認(rèn)識，特別是民營企業(yè)，從而引入更多戰(zhàn)略投資者，吸引更多社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。

四、結(jié)語

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目現(xiàn)正處于從“狂野”發(fā)展走向高質(zhì)量發(fā)展的過渡期，我們應(yīng)當(dāng)利用好這一時(shí)期，積極破解PPP項(xiàng)目融資困境，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理水平，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，全方位多角度推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作共贏。

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作者簡介：鄒亞楠（1994—），女，漢，河北師范大學(xué)，碩士研究生，財(cái)務(wù)管理與稅收籌劃方向。