加強(qiáng)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督的思考

陳建平

EPC 總承包工程項目，即：設(shè)計——采購——施工總承包工程項目，是國內(nèi)目前一種新型的工程項目建設(shè)管理模式，具有投資額大、工系技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)周期長等特點。工程項目建設(shè)跟蹤審計是指審計機(jī)構(gòu)、審計職能部門審計人員(含配合審計機(jī)構(gòu)、審計職能部門協(xié)審的社會中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員)運用審計技術(shù)，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范，對EPC 總承包工程建設(shè)項目從投資立項、勘察設(shè)計、可行性項目論證、預(yù)算編制、招投標(biāo)、施工建設(shè)、竣工交付使用各階段運行管理活動的真實性、合法性、效益性，進(jìn)行全過程跟蹤審查、監(jiān)督、分析、評價。那么如何有效促進(jìn)規(guī)范EPC 總承包工程項目建設(shè)質(zhì)量，更好地防范EPC 總承包工程建設(shè)風(fēng)險，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能作用呢？為此，筆者作如下思考。

一、目前EPC 總承包工程項目建設(shè)中存在的問題

一是認(rèn)識不到位。一些EPC 總承包工程項目建設(shè)業(yè)主單位，誤認(rèn)為實施EPC 總承包工程項目建設(shè)業(yè)主單位只要拿出一個工程項目建設(shè)總估價額，就可以進(jìn)行招標(biāo)，對招標(biāo)前期的可行性項目論證和初步設(shè)計方案都不要進(jìn)行，反正都有中標(biāo)的總承包施工單位拿出方案；還有的EPC 總承包工程項目建設(shè)業(yè)主單位甚至在規(guī)劃許可證、施工許可證、預(yù)算編制工程價目清單尚未擬制，“三通一平”尚未完善的情況下就草草進(jìn)行招標(biāo)。導(dǎo)致對后續(xù)工程項目建設(shè)順利進(jìn)行帶來很多困難，甚至造成直接影響竣工驗收及工程建設(shè)完成后移交，其結(jié)果勢必造成發(fā)包方業(yè)主單位經(jīng)濟(jì)損失。

二是簽訂合同不嚴(yán)謹(jǐn)。如有的EPC 總項目承包工程項目合同條款表述：本地區(qū)有市場信息價的，按本地區(qū)市場信息價執(zhí)行，若本地區(qū)沒有市場信息價的，按周邊地區(qū)市場信息價執(zhí)行，若周邊地區(qū)沒有市場信息價的，按省市場信息價執(zhí)行，有的甚至到工程項目建設(shè)竣工進(jìn)行結(jié)算審計時，還拿不出具體的價目清單及價格標(biāo)準(zhǔn)；有的材料采購既不明確品牌也不明確品種，任由施工方采購材料物資任意定價；還有的對施工期間出現(xiàn)的設(shè)計變更，約定不嚴(yán)謹(jǐn)，如：合同內(nèi)項目價格，按合同內(nèi)中標(biāo)項目價格執(zhí)行，合同外發(fā)生的設(shè)計變更項目價格按市場價格執(zhí)行（例某合同中標(biāo)內(nèi)土方價格為6.5元/ 立方，當(dāng)期實際市場土方價格為12 元/ 立方，石方中標(biāo)價格為36.5 元/ 立方，當(dāng)期實際市場石方價格為72 元/ 立方，其土石方比率為土方70%，石方為30%），但該項目實際施工中出現(xiàn)土石方比率倒掛，石方為70%，土方為30%，若按合同約定，出現(xiàn)的土石方合同外設(shè)計變更比率數(shù)量按市場價計算，其結(jié)果勢必造成發(fā)包方業(yè)主單位幾千萬元經(jīng)濟(jì)的損失。

三是設(shè)計變更手續(xù)不完善。有些隱蔽工程，承包施工單位向發(fā)包方業(yè)主單位口頭請示匯報后就組織施工，發(fā)包方業(yè)主單位既沒有及時研究回復(fù)，也沒有對這些隱蔽工程及時進(jìn)行取證，影像資料和工程量簽證手續(xù)又不完善；還有些輔助零星工程，當(dāng)時發(fā)包方業(yè)主單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)口頭約定后，施工單位便組織施工，但發(fā)包方業(yè)主單位沒有及時開會研究，也沒有具體文字記載；還有的工程在建設(shè)中出現(xiàn)大量的設(shè)計變更后，發(fā)包方業(yè)主單位也沒有及時委托專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行補充勘察設(shè)計；還有的由于發(fā)包方業(yè)主工程項目主要負(fù)責(zé)人變動等，導(dǎo)致最后在工程項目建設(shè)結(jié)算審計時，發(fā)包方業(yè)主單位與總承包施工方相互扯皮，其結(jié)果勢必造成發(fā)包方業(yè)主單位的經(jīng)濟(jì)損失。

四是中標(biāo)單位資質(zhì)審查不科學(xué)。有的中標(biāo)單位既沒有EPC 總包工程資質(zhì)，也沒有EPC 總包工程業(yè)績；有的EPC 總包工程單位中標(biāo)后，不是認(rèn)真按照投標(biāo)文件規(guī)定組織實施建設(shè)，而是將中標(biāo)的EPC 總承包工程轉(zhuǎn)嫁給未達(dá)到資質(zhì)要求的單位施工，不僅帶來EPC 總承包工程項目建設(shè)質(zhì)量隱患風(fēng)險，其結(jié)果也勢必造成發(fā)包方業(yè)主單位經(jīng)濟(jì)損失。

五是監(jiān)理監(jiān)督不力。有的EPC 總承包工程監(jiān)理單位監(jiān)督機(jī)制不完善；有的監(jiān)理單位人員技術(shù)力量薄弱，監(jiān)理人員責(zé)任心不強(qiáng)，現(xiàn)場跟蹤監(jiān)督不到位；有的對EPC 總承包工程施工建設(shè)中存在的問題沒有及時發(fā)現(xiàn)，有的發(fā)現(xiàn)了只是口頭上向發(fā)包方業(yè)主單位或總承包施工方單位反映，但沒有及時用書面文字材料向發(fā)包方業(yè)主和承包施工方單位提出整改的意見和建議，并督促整改落實完善到位，其結(jié)果不僅影響EPC 總承包工程監(jiān)理質(zhì)量，帶來監(jiān)理的風(fēng)險，而且勢必會造成發(fā)包方業(yè)主單位的經(jīng)濟(jì)損失。

二、關(guān)于加強(qiáng)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督的思考

（一）強(qiáng)化EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計素質(zhì)建設(shè)。

一要把思想作風(fēng)好，工作責(zé)任性強(qiáng)，有一定的工程專業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代審計技術(shù)經(jīng)驗的人員，選配為EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計隊伍中來。二要組織已確定為EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計組人員，認(rèn)真學(xué)習(xí)國家有關(guān)工程項目建設(shè)和EPC 總承包工程建設(shè)方面有關(guān)政策、文件規(guī)定和法律法規(guī)。三要請一些有工程項目建設(shè)審計經(jīng)驗的審計人員，介紹工程項目建設(shè)經(jīng)驗。四要通過培訓(xùn)，切實增強(qiáng)EPC 總承包工程項目跟蹤審計綜合素質(zhì)，以提高完成EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計能力，確保EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計質(zhì)量，切實防范EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計風(fēng)險，促進(jìn)EPC 總承包工程項目建設(shè)績效。

（二）優(yōu)化EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計實施方案。

負(fù)責(zé)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計人員，應(yīng)深入具體負(fù)責(zé)EPC 總承包工程項目建設(shè)實地進(jìn)行調(diào)研，聽取EPC 總承包項目工程建設(shè)情況介紹，了解EPC總承包工程項目建設(shè)各環(huán)節(jié)要素，進(jìn)一步熟悉EPC 總承包工程建設(shè)有關(guān)政策、法律、法規(guī)文件規(guī)定。然后根據(jù)具體跟蹤審計的EPC 總承包工程項目建設(shè)調(diào)研了解、掌握的情況，研究擬制切實可行的該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計實施方案，方案應(yīng)包括：跟蹤審計工程項目建設(shè)名稱、工程項目建設(shè)規(guī)模、工程項目建設(shè)工期、工程項目建設(shè)質(zhì)量要求、跟蹤審計范圍、跟蹤審計的法律法規(guī)依據(jù)、跟蹤審計目的、跟蹤審計的廉潔紀(jì)律、跟蹤審計組成員分工及責(zé)任等，然后認(rèn)真組織付諸實施。

（三）確保EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計質(zhì)量。

EPC 總承包工程項目全過程跟蹤審計可分為開工前跟蹤審計、施工期跟蹤審計、竣工結(jié)算審計和財務(wù)決算審計，應(yīng)依照《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》、國家住建部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，重點應(yīng)做好以下幾個跟蹤審計環(huán)節(jié)：

1.EPC 總承包工程項目建設(shè)立項科學(xué)論證環(huán)節(jié)?？雌浣ㄔO(shè)目標(biāo)是否明確，項目立項可行性研究報告是否進(jìn)行科學(xué)論證，是否進(jìn)行立項審批，初步設(shè)計方案所需的地質(zhì)、勘探等資料是否完整、準(zhǔn)確，初步設(shè)計方案是否符合國家規(guī)范要求，是否做到技術(shù)上先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)上合理，既能滿足功能和工藝上要求，又能降低工程造價的優(yōu)技方案。初步設(shè)計投資估算編制是否審批，是否辦理了用地許可證、規(guī)劃許可證、施工許可證等有關(guān)手續(xù)。

2.EPC 總承包項目建設(shè)招標(biāo)環(huán)節(jié)。看其是否選擇了優(yōu)質(zhì)招標(biāo)代理，是否合理合法，是否按規(guī)定擬制了規(guī)范的招標(biāo)文件，是否按初步設(shè)計圖紙進(jìn)行了會審，是否編制了招標(biāo)控制價和工程項目清單價，是否制定了滿足工程建設(shè)需要的相應(yīng)籌資計劃,是否完成了工程項目建設(shè)征遷及”三通一平”工作,招標(biāo)方式和程序是否合規(guī)合法,投標(biāo)資格預(yù)審工作是否合理合法,開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)過程是否規(guī)范合法，評委的選擇及評委的評審工作是否公平、公正，評標(biāo)辦法是否合理合規(guī)，評標(biāo)報告是否真實合法，中標(biāo)結(jié)果是否進(jìn)行了公示等。

3.簽訂EPC 總承包工程項目建設(shè)中標(biāo)合同環(huán)節(jié)。主要審查合同當(dāng)事人主體資格是否真實，是否按照中標(biāo)人的投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書的內(nèi)容訂立合同。合同條款是否齊全、嚴(yán)謹(jǐn)、公平、合法，發(fā)包、承包雙方的權(quán)利和義務(wù)是否明確具體，發(fā)包、承包雙方責(zé)任劃分是否清楚，合同對設(shè)計變更、項目價格確認(rèn)、工程款支付、索賠處理、結(jié)算審計等是否作出詳細(xì)明確的約定等。

4.EPC 總承包工程項目建設(shè)施工環(huán)節(jié)?？雌涫欠襁M(jìn)行了施工圖會審，是否辦理領(lǐng)取了施工許可證，發(fā)包方、承包方的工作制度、信息溝通制度、財務(wù)管理制度、內(nèi)控制度等是否建立，工程建設(shè)物資采購供應(yīng)渠道是否暢通，采購的工程建設(shè)物資價格是否合理，采購的工程建設(shè)物資質(zhì)量是否符合設(shè)計要求，工程項目建設(shè)質(zhì)量是否得到保證，工程建設(shè)中的隱蔽工程是否及時到現(xiàn)場測量取證，做好影像記錄，工程量數(shù)據(jù)是否真實、準(zhǔn)確，簽證的手續(xù)是否完善，工程項目建設(shè)中出現(xiàn)的設(shè)計變更是否進(jìn)行了報批，是否進(jìn)行了補充勘察設(shè)計，設(shè)計變更的工程量數(shù)據(jù)是否真實、準(zhǔn)確，簽證手續(xù)是否完善，工程進(jìn)度款支付是否嚴(yán)格合同約定條款執(zhí)行等。

5.EPC 總承包工程項目建設(shè)竣工驗收環(huán)節(jié)。應(yīng)重點關(guān)注該項EPC 總承包工程建設(shè)發(fā)包方、承包方、規(guī)劃、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、質(zhì)檢等有關(guān)單位是否都到場，該EPC總承包工程建設(shè)是否嚴(yán)格按初步設(shè)計、施工設(shè)計、補充設(shè)計要求全面完成，工程項目建設(shè)質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，是否擬制了項目建設(shè)單位竣工驗收圖，參與該工程項目建設(shè)竣工驗收的單位和人員是否都已經(jīng)簽字蓋章，該EPC 總承包工程項目建設(shè)全過程必需的材料是否完備，是否出具了該EPC 總承包工程項目建設(shè)竣工驗收報告。

這里值得一提的是，負(fù)責(zé)該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計組人員，一定要深入到EPC 總承包工程項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)現(xiàn)場跟蹤審計監(jiān)督，參加發(fā)包方、承包方工程項目建設(shè)圖紙會審、技術(shù)交底、設(shè)計變更審查、采購項目建設(shè)主材料、設(shè)備進(jìn)場清點驗收、項目建設(shè)例會等，對在工程項目建設(shè)跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，一定要及時用書面文字材料形式向發(fā)包方或承包方提出整改的意見和建議，同時抄報委托該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計的審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T，并要督促發(fā)包方或承包方及時采取措施進(jìn)行整改落實到位，如有阻礙，還要及時向委托該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計的審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T報告協(xié)調(diào)解決，決不能放任自流，更不能不了了之。

負(fù)責(zé)該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計組人員還要做好跟蹤審計日志，每月須向委托該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計的審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T提交當(dāng)月跟蹤審計情況信息，包括：當(dāng)月工程項目建設(shè)進(jìn)展情況、跟蹤審計的內(nèi)容及完成情況、跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題，提出的意見和建議及整改落實情況，征得委托該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤的審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T指導(dǎo)和監(jiān)督，以確保跟蹤審計的質(zhì)量和跟蹤審計工作的順利進(jìn)行。

6.EPC 總承包工程項目建設(shè)結(jié)算審計環(huán)節(jié)。EPC 總承包工程項目建設(shè)竣工結(jié)算審計環(huán)節(jié)，是該EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計最后一道環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)該EPC總承包項目建設(shè)結(jié)算審計組人員，要集中精力按照國家有關(guān)工程項目建設(shè)方面的法律法規(guī)，本著依法依規(guī)，實事求是，客觀公正的原則，對該EPC 總承包工程項目建設(shè)單位提交的招投標(biāo)文件、招標(biāo)答疑、投標(biāo)承諾、中標(biāo)報價清單、中標(biāo)通知書、初步設(shè)計、施工設(shè)計、補充設(shè)計、竣工驗收設(shè)計圖紙、圖紙會審、中標(biāo)合同、有關(guān)批準(zhǔn)文件、會議紀(jì)要、采購物資清單、工程量簽證、工程項目建設(shè)資金預(yù)算編制表等有關(guān)資料進(jìn)行認(rèn)真詳細(xì)審查核實，凡在結(jié)算審計中發(fā)現(xiàn)有關(guān)資料不全、情況不實、價格不符、證據(jù)不充分、取費不合理、手續(xù)不完善一律予以剔除核減，結(jié)算審計結(jié)束時，應(yīng)擬制該EPC 總承包工程項目建設(shè)結(jié)算審計征求意見稿和結(jié)算審定確認(rèn)表，由該EPC 總承包工程發(fā)包方和承包方雙方確認(rèn)簽字蓋章，并按規(guī)定出具該EPC 總承包工程項目建設(shè)結(jié)算審計結(jié)果報告、財務(wù)決算報告。

（四）加強(qiáng)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計指導(dǎo)監(jiān)督。

審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T，應(yīng)與負(fù)責(zé)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計機(jī)構(gòu)簽訂《EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計責(zé)任書》，并對負(fù)責(zé)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計組實行全過程關(guān)注指導(dǎo)監(jiān)督，定期聽取EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計情況匯報，隨時掌握EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計情況，對EPC總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計出現(xiàn)的困難問題，要及時出面協(xié)調(diào)解決，把問題解決在萌芽狀態(tài)之中，對發(fā)現(xiàn)跟蹤審計監(jiān)督不規(guī)范、不深入、不扎實要及時予以指導(dǎo)幫助，對發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)違紀(jì)的問題要及時予以制止，批評教育，對負(fù)責(zé)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計出具的審計報告、審計決定、審計建議要及時組織人員對其真實性、合法性、合規(guī)性、完整性進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)審核，若發(fā)現(xiàn)存在的問題，要及時告知提交EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計報告的單位，責(zé)成限期調(diào)整補充完善整改到位。真正做到充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能作用，確保EPC 總承包工程項目建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)和提高EPC 總承包工程項目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，把EPC總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計風(fēng)險降到最低限度。

（五）嚴(yán)格EPC 工程項目建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督考評機(jī)制。

一要建立由審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢、監(jiān)察、風(fēng)控等部門負(fù)責(zé)人和工程項目跟蹤審計監(jiān)督先進(jìn)單位代表，以及有關(guān)方面的專家等參加的考評領(lǐng)導(dǎo)小組。二要擬制EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計考核測評實施方案，方案包括：年度組織考核測評的對象、考核測評的時間、考核測評內(nèi)容、考核測評方法、考核測評評分值的計算、考核測評的獎勵措施，以及EPC總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計任務(wù)的完成率、EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計質(zhì)量率、EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計績效率、EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計廉潔紀(jì)律執(zhí)行率、EPC 總承包工程項目建設(shè)審計風(fēng)險防控率、《EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計責(zé)任書》執(zhí)行率、EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計服務(wù)的滿意率、EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計核減率計算分值等。三要EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計考核測評領(lǐng)導(dǎo)小組，按照年度EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計考核測評實施方案，具體組織對年度負(fù)責(zé)EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督組人員，逐次進(jìn)行考核測評打分。并通過公開、公平、公正考核測評、評選出年度EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督優(yōu)秀單位和先進(jìn)個人，予以表彰獎勵，以樹立先進(jìn)標(biāo)桿，促進(jìn)提高EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計質(zhì)量，更好地防范審計風(fēng)險。四要實行淘汰機(jī)制，對年度EPC總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計，質(zhì)量不理想，《EPC 總承包工程項目建設(shè)跟蹤審計監(jiān)督責(zé)任書》履行不到位，甚至出現(xiàn)與發(fā)包方、承包方發(fā)生不正常的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，與發(fā)包方、承包方串通作弊造成經(jīng)濟(jì)損失，違反審計紀(jì)律，不聽審計機(jī)關(guān)或?qū)徲嬄毮懿块T勸告、拒絕接受指導(dǎo)，復(fù)審核減率超過一審核減率的，以及其他違法違規(guī)違紀(jì)情況的，一律給予淘汰，直至列入黑名單，并給予通報處罰，情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的，還要移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步追究刑事責(zé)任。