我國農(nóng)村基層自治的現(xiàn)實(shí)困境與思考

施鋒矯

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位,時(shí)至今日,我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)普遍建立了以村民委員會(huì)為主要載體的基層自治管理體制。三十多年的實(shí)踐表明,實(shí)行農(nóng)村基層自治,堅(jiān)持村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,既有利于充分發(fā)揮農(nóng)民群眾推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的積極性,又有利于在農(nóng)村基層建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和社會(huì)管理機(jī)制,從而促進(jìn)我國農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是,與此同時(shí),我們也要正視我國農(nóng)村在基層自治過程中所面臨的一些現(xiàn)實(shí)困境,深入分析背后的原因,探尋我國農(nóng)村基層群眾自治制度完善與發(fā)展的可行路徑。

一、我國農(nóng)村基層自治所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)村民對(duì)村委會(huì)的信任度低

上世紀(jì)80年代廣西壯族自治區(qū)羅城縣和宜山縣的一些村,自發(fā)地把農(nóng)民組織起來創(chuàng)立村民委員會(huì)這一組織,時(shí)至今日已經(jīng)過去了三十多年,在國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的有力支持下,中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,新農(nóng)村建設(shè)也取得了豐碩成果,許多村子自治有序,村民對(duì)村委會(huì)的信任度很高。但是也應(yīng)該注意到,也有很多村子的村民對(duì)村委會(huì)的信任度較低,直接表現(xiàn)就是村民把選舉當(dāng)作一種“走形式”的程序,村民的政治參與度和參與效果很低。而某些村干部在自治過程中以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法的違法行為,又加劇了村民政治信任度的再次下滑。

村民對(duì)村委會(huì)信任度低的根源是村民對(duì)自身的權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識(shí)不到位。在當(dāng)今中國,農(nóng)民的受教育程度依然不高,法律意識(shí)淡薄,思想較為落后,傳統(tǒng)的“官本位”思想依然很有市場,“官老爺”做派在有些農(nóng)村地區(qū)非常常見。從行政功能上講,村委會(huì)不屬于行政機(jī)構(gòu),經(jīng)村民直接選舉產(chǎn)生的村干部也并不屬于行政干部。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》,村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。所以說,我國農(nóng)村基層并不是完全意義上的自治,村委會(huì)的職能更像是一種過渡,既有上傳下達(dá)的職能,又有自主決策的權(quán)力。可是在很多農(nóng)村,無論是村干部還是村民,都對(duì)自己的權(quán)利與義務(wù)沒有正確的認(rèn)識(shí),也沒有正確認(rèn)識(shí)村委會(huì)的職能與作用,更搞不清楚村民與村委會(huì)之間的關(guān)系。在村民眼中,村干部就是“領(lǐng)導(dǎo)”,就是“父母官”。有些村干部,尤其是村主任,對(duì)自己的身份和職責(zé)沒有準(zhǔn)確的定位,村務(wù)上的自主決策權(quán)使得某些村干部有了以權(quán)謀私的條件,產(chǎn)生了當(dāng)“土皇帝”的錯(cuò)覺。甚至有的村就是某個(gè)家族的“家天下”,村主任和村黨支部書記是親兄弟,村兩委成員全是這個(gè)家族的親信,村民敢怒不敢言。受官本位思想的影響,村民自然而然地把村干部當(dāng)成了“父母官”,以官為本,以官為大,對(duì)村里的不法行為聽之任之,對(duì)村干部畢恭畢敬、惟官是從。這些行為直接損害了村干部在村民心中的形象,隨之導(dǎo)致村民對(duì)村委會(huì)的政治信任度降低。

村民對(duì)村委會(huì)信任度低最直接的表現(xiàn)就是對(duì)待選舉的消極態(tài)度。我國農(nóng)村原來每三年一屆的選舉算得上是中國最廣泛的直接選舉,體現(xiàn)著我國基層民主的實(shí)現(xiàn)程度。但在農(nóng)村選舉的過程中,有很多因素干擾著選舉結(jié)果,很多農(nóng)村經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村干部并不是德高望重的賢能者,有的村甚至選出了“村霸”擔(dān)任村主任。這些村子的村民對(duì)這種選舉結(jié)果大多從無可奈何變成了無所謂,認(rèn)為選誰都一樣,自己的日子還得自己過。因此,買選票、賄選、拉幫結(jié)派、發(fā)傳單、貼大字報(bào)甚至威脅恐嚇等非法行為在農(nóng)村選舉的時(shí)候較為普遍。這些非法行為令選舉結(jié)果信服力很低,相應(yīng)的村民對(duì)村委會(huì)的信任度也降低。久而久之,村民的民主參與積極性降低,這種消極態(tài)度導(dǎo)致惡性循環(huán)。

(二)資源分化嚴(yán)重,村子整合度低

農(nóng)村資源分化最主要的因素就是宗族、派系之間的對(duì)立。有學(xué)者認(rèn)為,所謂宗族,就是同一男性祖先的子孫若干代聚在一起,按照一定規(guī)范,以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)合而成的一種特殊的社會(huì)組織形式。幾千年的農(nóng)業(yè)文明使得農(nóng)民聚族而居,長期保留了以家庭為基本勞動(dòng)單位的組織形式。新中國成立以后,由于歷史原因,宗族勢(shì)力曾銷聲匿跡,但隨著人民公社制度的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,宗族勢(shì)力在部分農(nóng)村地區(qū)重新發(fā)展起來。[注]劉玉鳳、王棟:《農(nóng)村宗族勢(shì)力的生存邏輯與治理對(duì)策》,《求實(shí)》2010年第7期。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村,宗族之間搶奪自然資源,爭土地、爭水流、爭礦山、爭山林等事件時(shí)有發(fā)生,因此而引發(fā)的斗毆事件也不在少數(shù)。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)農(nóng)村,宗族之間還要搶奪信息資源,爭工程、爭投標(biāo)等。有些勢(shì)力較大的宗族,勢(shì)力會(huì)滲透到基層政府部門,不僅令村委會(huì)有所顧忌,甚至基層政府也會(huì)禮讓三分。盡管宗族勢(shì)力有時(shí)候能夠補(bǔ)充法律的不足,從倫理道德角度調(diào)節(jié)村民矛盾,在一定程度上維護(hù)農(nóng)村社會(huì)生活穩(wěn)定，但也必須重視宗族之間的利益糾紛所導(dǎo)致的對(duì)抗嚴(yán)重分化了農(nóng)村的自然資源和社會(huì)資源,阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

在我國農(nóng)村地區(qū),“派系”是指人們以特定的關(guān)系為紐帶聯(lián)結(jié)起來的、具有共同利益和現(xiàn)實(shí)功能的非正式組織。[注]孫瓊歡、盧福營:《中國農(nóng)村基層政治生活中的派系競爭》,《中國農(nóng)村觀察》2000年第3期。改革開放40年來,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長,不僅對(duì)農(nóng)村的社會(huì)生活帶來影響,同時(shí)也沖擊了農(nóng)村的政治生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)如今農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治制度,三年一屆的換屆選舉實(shí)際上是農(nóng)村最重要的公共權(quán)力資源再分配,派系斗爭大多數(shù)也是在這個(gè)時(shí)候更為激烈。從一定程度上講,派系的存在在自治的過程中能夠起到舉足輕重的監(jiān)督作用,但在很多農(nóng)村地區(qū),有些勢(shì)力為了達(dá)到當(dāng)選目的,不同派系之間的斗爭層出不窮,出現(xiàn)從最初的直接拉票、買票到如今的操作選舉、私分集體資產(chǎn)等破壞選舉的違法、違紀(jì)行為。在派系斗爭較為尖銳的村子,村務(wù)的處理基本毫無公平公正可言,甚至可以說處于服務(wù)派系斗爭的地位。在派系斗爭的過程中,村辦企業(yè)發(fā)展緩慢,甚至破產(chǎn);村有集體資產(chǎn)“幾經(jīng)易主”,造成了極大的資源浪費(fèi),同時(shí)也對(duì)村里的人才資源產(chǎn)生極大耗損。

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),農(nóng)村也進(jìn)入了加快轉(zhuǎn)型和全面轉(zhuǎn)型的新階段。但是由于宗族和派系斗爭,許多農(nóng)村的自然資源和社會(huì)資源被極大地分化、浪費(fèi),村莊整合度很低。很多村子的兩委班子卷入宗族和派系斗爭,導(dǎo)致村務(wù)混亂,經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,職務(wù)犯罪時(shí)有發(fā)生。更有甚者,勢(shì)力較強(qiáng)的宗族和派系與當(dāng)?shù)氐暮趷簞?shì)力勾結(jié),嚴(yán)重影響了村子的和諧穩(wěn)定。有些農(nóng)村的黑惡勢(shì)力依托宗族、派系斗爭參與農(nóng)村社會(huì)利益的再分配,干擾村務(wù)處理,操縱選舉,侵占集體財(cái)產(chǎn),從事非法經(jīng)營,通過恐嚇、暴力、威脅、敲詐等手段侵害村民的合法權(quán)益。這些違法行為加劇了資源分化,嚴(yán)重影響了村民的向心力,致使村莊整合度變低。村莊整合度降低,會(huì)嚴(yán)重影響村子的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和發(fā)展速度,對(duì)農(nóng)村的政治生態(tài)壞境產(chǎn)生極大的破壞力,同時(shí)還會(huì)破壞村子的和諧穩(wěn)定,甚至?xí)绊懻诖迕裥闹械墓帕Α?/p>

(三)自治的驅(qū)動(dòng)力不足

千百年來,在我國保證農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)的不僅僅是律法,民俗鄉(xiāng)約在某種程度上甚至扮演著比律法更為重要的作用,這也是基層群眾自治制度能夠在農(nóng)村實(shí)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展,基層群眾自治制度在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)現(xiàn)效果差強(qiáng)人意。傳統(tǒng)上我國農(nóng)村自治得以實(shí)行的兩大主要因素是鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)紳主導(dǎo)、禮法鄉(xiāng)約護(hù)航,通俗來講,就是精英人才主導(dǎo)和文化民俗護(hù)航。當(dāng)代中國農(nóng)村,精英人才流失和文化民俗沒落這兩個(gè)因素導(dǎo)致自治的驅(qū)動(dòng)力嚴(yán)重不足,村民沒有內(nèi)在凝聚力,自治效果大打折扣。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和人民公社的解體,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)迅速向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,造成農(nóng)村和農(nóng)民都發(fā)生了深刻的變化。我國農(nóng)村基層群眾自治的中堅(jiān)力量是農(nóng)村精英,可隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入,農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)民的身份已經(jīng)不能限制農(nóng)民的自由與發(fā)展,很多有知識(shí)有頭腦的農(nóng)民通過自身努力,走出農(nóng)村,涌向城市。隨著改革的不斷深入,越來越多的年輕人也開始離開農(nóng)村去城市尋求發(fā)展,人才流失成為了當(dāng)代我國農(nóng)村的重要問題,直接造成主導(dǎo)農(nóng)村自治有序的中堅(jiān)力量被嚴(yán)重削弱。

經(jīng)濟(jì)全球化的今天,網(wǎng)絡(luò)普及、西方文化滲透等嚴(yán)重沖擊了我國的傳統(tǒng)文化。梁漱溟認(rèn)為中國的問題就是文化失調(diào)問題,鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣的改變所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村破壞,繼而引起社會(huì)秩序紊亂是中國農(nóng)村最重要的問題。因此,對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)文化的保護(hù)與弘揚(yáng)任重道遠(yuǎn)。文化是一個(gè)虛的概念,但文化卻也的確實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)在日常生活之中,只有通過風(fēng)俗節(jié)日、民俗活動(dòng)這種有儀式感和參與感的形式才能深入人心,從而形成一股內(nèi)在的凝聚力,才能增強(qiáng)農(nóng)民的歸屬感、認(rèn)同感,潛移默化地對(duì)傳統(tǒng)文化形成一種敬畏之情。但西方文化的沖擊,市場經(jīng)濟(jì)的快節(jié)奏,加上農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化等問題,我國農(nóng)村的傳統(tǒng)文化開始沒落。這直接導(dǎo)致原本充滿人情味的中國農(nóng)村喪失了內(nèi)在精神。人情淡漠,道德水平也有所下降,無論村里有什么違法悖德的事,只要事不關(guān)己,不損害自身利益,很少有村民能站出來伸張正義,導(dǎo)致農(nóng)村群眾自治的驅(qū)動(dòng)力不足。

二、完善農(nóng)村基層群眾自治的思考

第一,進(jìn)一步對(duì)農(nóng)民進(jìn)行法律普及教育,正確認(rèn)識(shí)村委會(huì)、村黨支部的定位與作用,正確認(rèn)識(shí)自己作為公民、作為選舉人與被選舉人的權(quán)利與義務(wù)。逐漸使農(nóng)民掌握政治參與、民主自治的知識(shí)與技能,學(xué)會(huì)正確行使作為公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

確保農(nóng)村政治生態(tài)的健康穩(wěn)定,切實(shí)處理好村兩委的關(guān)系,定期對(duì)村干部進(jìn)行教育培訓(xùn),村干部要帶頭遵法、學(xué)法、守法、用法,提高村干部的服務(wù)意識(shí),提高村兩委的公信力。村兩委干部要充分了解黨對(duì)農(nóng)村工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政策、村民自治的性質(zhì)和范圍、村民委員會(huì)與上級(jí)黨委和政府的關(guān)系,以及一些必要的法律法規(guī)知識(shí),廉潔自律。[注]楊喜添:《農(nóng)村宗族勢(shì)力對(duì)村民自治的影響與對(duì)策分析》,《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期。

第二,大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),夯實(shí)農(nóng)村基層自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。深化改革,創(chuàng)新思維,發(fā)展、搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。加快土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合。按照“一村一品”思路,建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū),扶持農(nóng)村先進(jìn)企業(yè),開拓專業(yè)市場,提高科技對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率,縮小城鄉(xiāng)差距。合理利用自然資源,開展鄉(xiāng)村旅游,發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。盤活集體資產(chǎn),提高各類資源的利用效率,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

利用互聯(lián)網(wǎng)拓寬信息發(fā)布范圍,加強(qiáng)信息交流,加快生產(chǎn)工具升級(jí)改造,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料集約化,推動(dòng)農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品品牌化發(fā)展,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競爭力。同時(shí)也要加大宣傳警示力度,教育農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)投資與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,防止陷入金融詐騙。

第三,大力發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè),培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才,鞏固擴(kuò)大農(nóng)村基層自治的中堅(jiān)力量。加大對(duì)農(nóng)村的教育資金投入,增加鄉(xiāng)村教師的福利。對(duì)反哺家鄉(xiāng)、扎根農(nóng)村的大學(xué)生提高創(chuàng)業(yè)扶持力度,增加生活補(bǔ)貼形式。合理利用農(nóng)村當(dāng)?shù)刭Y源,拓寬招商引資渠道。加強(qiáng)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè),提高公共服務(wù)質(zhì)量。完善公共文化服務(wù)體系,深入實(shí)施文化惠民工程,豐富群眾性文化活動(dòng)。

2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出,要多渠道構(gòu)建和培育鄉(xiāng)村振興的人才體系,一方面要加大新型職業(yè)農(nóng)民的培育力度,實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程;另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè),如鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)等;此外,還要借助高校、科研院所的科研技術(shù)力量,服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展,施行農(nóng)技推廣服務(wù)特聘計(jì)劃。通過這些措施,鞏固擴(kuò)大農(nóng)村基層自治的中堅(jiān)力量。

第四,合理引導(dǎo)利用宗族勢(shì)力。從一定程度上講,宗族觀念有利于農(nóng)村良好社會(huì)風(fēng)氣的形成,在我國大多數(shù)農(nóng)村,各宗族基本都秉承了“仁、義、廉、恥、忠、孝、節(jié)、儉、禮、信”等儒家思想的傳統(tǒng)道德,都有與傳統(tǒng)道德相一致的族約族規(guī)。同時(shí),宗族組織在內(nèi)部非常注重傳統(tǒng)道德教育和美德教育,制定了嚴(yán)格的族規(guī)族約,規(guī)范宗族內(nèi)部的行為,同宗同族之間十分講究輩分高低、長幼有序、房支遠(yuǎn)近,這些都有利于維護(hù)家庭和社會(huì)穩(wěn)定。[注]劉玉鳳、王棟:《農(nóng)村宗族勢(shì)力的生存邏輯與治理對(duì)策》,《求實(shí)》2010年第7期。對(duì)于積極正面的宗族勢(shì)力要合理利用,讓其成為農(nóng)村基層自治的有力支撐。

與此同時(shí),要堅(jiān)決打擊黑惡勢(shì)力。農(nóng)村的黑惡勢(shì)力是制約農(nóng)村發(fā)展的毒瘤,嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定,想要根除農(nóng)村的黑惡勢(shì)力,必須打掉黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘。同時(shí)也要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì),做好對(duì)農(nóng)民的思想政治教育。

加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理模式,鼓勵(lì)農(nóng)村民間組織健康發(fā)展。農(nóng)村民間組織一般具有非政府性、民間性、互益性、自愿性、自由性等組織特征。農(nóng)村民間組織的發(fā)展,一方面,有益于鄉(xiāng)村社會(huì)中分散利益訴求按照功能分化的原則有效整合和表達(dá),有助于鄉(xiāng)村社會(huì)各個(gè)階層有序地參與到政策形成過程中去;另一方面,通過構(gòu)建和暢通這種制度化的參與機(jī)制,國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)。[注]冉光仙:《非直接利益沖突視域下訴求表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建——緣于信訪救濟(jì)的探討》,《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期。農(nóng)村民間組織的健康發(fā)展,必將有力推動(dòng)我國農(nóng)村的基層自治。

第五,弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化,加強(qiáng)民德教育。農(nóng)村的傳統(tǒng)文化和民風(fēng)民俗不僅對(duì)我國鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)程度有著重要作用,更重要的是,它體現(xiàn)著中華民族的精神內(nèi)核。要想弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化,就要讓民俗活動(dòng)這樣的載體活躍起來,要讓每個(gè)村民都能感受到文化的存在與意義,鼓勵(lì)民間組織主導(dǎo),村民主動(dòng)參與,開展形式各樣、特色鮮明、文化氛圍濃郁的傳統(tǒng)民俗活動(dòng)。

十九大報(bào)告明確要求,要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)村的德治歸根結(jié)底是民德教育,鄉(xiāng)村治理卓有成效的保障就是村民遵守公序良俗,民風(fēng)淳厚,民德高尚。因此,民德教育是解決我國農(nóng)村問題的重要一環(huán)。通過廣泛深入的民德教育,厚植農(nóng)村基層自治的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。