邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的思考

高永久

(南開大學(xué) 太和智庫邊疆發(fā)展研究中心，天津 300350)

自1968年加雷特·哈丁提出了“公用地的災(zāi)難”，該理論一直是公共資源稀缺的代名詞。(1)Hardin,G.The Tragedy of the Commons.Science.1968,vol.162(Dec.),1243-1248.參見[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務(wù)印書館，1992年版，第83、365頁注釋。也有的資料上譯為“公地悲劇”。在新時代，伴隨著我國社會變遷與社會轉(zhuǎn)型，在邊疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)加快、鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化大步伐邁進(jìn)的社會進(jìn)程中，以全面建成小康社會的百年目標(biāo)為方向，在維護(hù)邊疆安全與民族團(tuán)結(jié)的現(xiàn)實(shí)需要下，邊境牧區(qū)草原制度的治理與經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展無疑是值得人們深入研究與思考的問題。對邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)環(huán)境等問題進(jìn)行充分地探討，是為了弄清影響邊疆社會安定團(tuán)結(jié)、推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁向新臺階、實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各種因素之所在，以便更好地促進(jìn)新疆、西藏、內(nèi)蒙古等西部邊境牧區(qū)的全面發(fā)展。

一、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

馬克思指出 ：“一定的生產(chǎn)決定一定的消費(fèi)、分配、交換和這些不同要素相互間的一定關(guān)系”，在我國邊境牧區(qū)，“不同要素之間存在著相互作用”(2)[德]馬克思 ：《經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿(1857-1858)》，《馬克思恩格斯全集》(第30卷)，北京 ：人民出版社，1995年版，第40、41頁。。邊境牧區(qū)退耕還牧、休牧和禁牧等反映了公用地生產(chǎn)和使用的制度變遷，這使得大量牧民退出了牧業(yè)生產(chǎn)。政府借助與牧民的合作，使其部分進(jìn)入牧區(qū)創(chuàng)辦的企業(yè)當(dāng)中。可是，“由于受到規(guī)模的限制，這些企業(yè)很難獲得規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢或者由工人專業(yè)化分工所帶來的生產(chǎn)率改進(jìn)的優(yōu)勢”(3)[美]D.蓋爾·約翰遜 ：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題》，林毅夫，趙耀輝編譯，北京 ：商務(wù)印書館，2004年版，第141頁。，大多數(shù)企業(yè)效益偏低?？傮w上來講，邊境牧區(qū)人均GDP偏低，貧困發(fā)生率要超過邊疆其他地區(qū)，普遍存在著生產(chǎn)規(guī)模較小、一些牧區(qū)草料嚴(yán)重不足、大多數(shù)地方的產(chǎn)業(yè)鏈較短等問題。雖然在新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)等西部省區(qū)的邊境牧區(qū)有一些中小型企業(yè)，可是這些企業(yè)遠(yuǎn)不足以解決邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的很多發(fā)展問題。

盡管三大自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有所不同，與內(nèi)地相比，總體上處于中下水平。新疆南北疆的發(fā)展?fàn)顩r有所不同，南疆四地州廣大農(nóng)牧區(qū)發(fā)展相對落后于北疆地區(qū)。中央新疆工作會議之后，新疆維吾爾自治區(qū)高度重視社會穩(wěn)定與長治久安建設(shè)工作，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一些變化。比較而言，內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與水平增長較快，尤其是自治區(qū)內(nèi)的兩大知名企業(yè)伊利和蒙牛帶動了區(qū)內(nèi)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，相關(guān)牧區(qū)的發(fā)展也呈現(xiàn)不同的態(tài)勢。以課題組調(diào)研的四子王旗為例(4)四子王旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部、烏蘭察布市西北部，南、東、西三面分別與呼和浩特市、錫林郭勒盟和包頭市相鄰，北部與蒙古國接壤，邊境線長104公里，幅員總面積25513平方公里。：截止到目前，該旗已經(jīng)為草原生態(tài)保護(hù)撥付補(bǔ)助獎勵14026萬元，退耕還林補(bǔ)貼3456萬元，森林生態(tài)效益補(bǔ)助1816萬元。其中，江岸蘇木(牧業(yè)鄉(xiāng)級行政單位)有可利用草場648萬畝。據(jù)該蘇木負(fù)責(zé)人介紹說，按照每畝補(bǔ)貼7.2元的標(biāo)準(zhǔn)，擁有草場面積最少的牧民可以補(bǔ)貼到1.4萬元。今年6月25日，四子王旗境內(nèi)普降暴雨，局部地區(qū)降下特大暴雨，江岸蘇木白興圖(一譯拜興圖)嘎查駐地內(nèi)澇嚴(yán)重，農(nóng)田、道路、橋梁被淹。截止我們前去調(diào)研之時，嘎查內(nèi)部還有水澇現(xiàn)象，一些房屋倒塌對牧民生活、生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。邊境牧民的收入偏低，一些依靠打工和傳統(tǒng)的割草得到的收入有限，政府的低保補(bǔ)貼杯水車薪，一些牧民缺乏從事經(jīng)營活動的原始積累，這些因素導(dǎo)致牧民脫貧受到較為嚴(yán)重的制約。與上述兩個自治區(qū)不同，西藏自治區(qū)由于高原氣候條件的限制，一些邊境地區(qū)一年當(dāng)中有半年以上都處于偏冷的季節(jié)。由于自然生態(tài)環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，使得邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)增長相對來說較困難。

二、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的基層治理工作任重道遠(yuǎn)

政治的發(fā)展可以對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要的補(bǔ)充作用?！叭藗兤毡檎J(rèn)為，政治發(fā)展取決于為集體行動而創(chuàng)造的新能力，以便提供公共物品和管理共有資源”(5)[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務(wù)印書館，1992年版，第111頁。。我國邊境牧區(qū)基層組織管理能力偏弱，明顯存在影響全面小康社會建設(shè)的不利因素。服務(wù)型政府職能發(fā)揮困難，依法行政觀念依靠規(guī)矩執(zhí)行，基層政府與牧民之間主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而不是公共服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，一些基層組織工作的越位和錯位現(xiàn)象可能導(dǎo)致對一致性的依賴。與此同時，邊境牧區(qū)基層組織的法制化建設(shè)更加需要適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度完善。

“發(fā)展的潛力逐漸被看作是對管理的挑戰(zhàn)，應(yīng)該通過行政程序來配置資源”(6)[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務(wù)印書館，1992年版，第117頁。。邊境牧區(qū)的基層組織正努力扭轉(zhuǎn)政府通過行政程序配置資源這一規(guī)則，在一些事務(wù)性的活動過程中逐漸正視牧民的切身利益?；鶎咏M織針對牧民參與政治生活發(fā)揮監(jiān)督作用的問題，開始考慮到法規(guī)的合理與有效性。在調(diào)研活動中針對“近一年您是否參與過村委會交流會舉辦的活動”這一問題，當(dāng)?shù)馗虏榈囊恍┠撩竦幕卮鹗菂⒓舆^一至兩次?；鶎诱?包括社區(qū))既存在著提供的公共產(chǎn)品沒能滿足牧民的多元需要的情況，同時，還由于缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)的原因，導(dǎo)致公共財(cái)政或者財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付不足，無法運(yùn)用地方財(cái)政來滿足牧民最基本的需求。通過互聯(lián)網(wǎng)搜索，可以發(fā)現(xiàn)邊境牧區(qū)縣(旗)等許多地方的政府信息化建設(shè)盡管有了較全面的資料，然而，到了牧業(yè)鄉(xiāng)(蘇木)一級，則信息量明顯不足。信息滯后的問題影響著牧民意見的表達(dá)，其結(jié)果是牧民與政府之間信息溝通渠道環(huán)節(jié)不完善，知情權(quán)受到影響。

黨的十八大以來，邊境牧區(qū)決勝全面小康社會建設(shè)取得了舉世囑目的成績，只是由于特殊的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，邊境牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件、基礎(chǔ)教育水平、定居工程等仍是制約地方基層組織公共資源配置的重要方面。一些地方邊境牧區(qū)基層組織的公務(wù)員的法制觀念、服務(wù)意識還沒有完全跟上建設(shè)公共服務(wù)型政府的要求，這樣也間接導(dǎo)致了牧民群眾的法制意識較弱。同時，牧民參與基層組織的活動也沒有形成規(guī)模效益。

三、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的民族文化教育面臨困境

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展——制度改革——社會變遷，這一系列的變化，在最終或最高層次上，還要受到民族文化的制約”(7)吳承明 ：《中國的現(xiàn)代化 ：市場與社會》，北京 ：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年版，第15頁。。受到特殊地理環(huán)境條件的影響，邊境少數(shù)民族牧民的基礎(chǔ)教育面臨著特殊的困難。最明顯的一個表現(xiàn)是邊境縣旗中小學(xué)師資短缺，影響到邊境牧區(qū)辦學(xué)的效果。學(xué)校教育的質(zhì)量偏低，考上大學(xué)的牧民子女較少。一些邊境牧區(qū)中小學(xué)的教育要求與實(shí)際情況相脫節(jié)，表現(xiàn)在民族基礎(chǔ)教育方面是任務(wù)艱巨，但辦學(xué)條件比邊疆其他地區(qū)差。邊境牧區(qū)少數(shù)民族牧民所獲得的教育資源相對有限，學(xué)校課本上所教授的內(nèi)容對于牧民子女來講，有些超出了牧民子女的理解程度，“學(xué)以致用”在邊境牧區(qū)相對困難。經(jīng)過調(diào)研可知，邊境牧區(qū)縣旗的中小學(xué)教師流動性較大，個別優(yōu)秀的教師有機(jī)會就會往邊疆中心城市區(qū)域調(diào)動。在調(diào)研當(dāng)中也發(fā)現(xiàn)，一些旗縣的優(yōu)秀教師調(diào)往中心城市，導(dǎo)致邊境旗縣的教育發(fā)展出現(xiàn)三個方面的困難 ：一沒有優(yōu)秀師資力量，二是沒有富裕的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，三是沒有得到廣大牧民的積極響應(yīng)。盡管前兩項(xiàng)相當(dāng)重要，可是，如果牧民不能使用所獲得的知識促進(jìn)生產(chǎn)，那么邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展就會遇到阻力。從根本上來講，“如果政策有利于向農(nóng)民提供知識、科研和非農(nóng)生產(chǎn)要素，并且不在貿(mào)易和宏觀經(jīng)濟(jì)政策上歧視農(nóng)業(yè)，那么剩下的事情就可以放心地交給農(nóng)民去辦了”(8)[美]D.蓋爾·約翰遜 ：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題》，林毅夫，趙耀輝編譯，北京 ：商務(wù)印書館，2004年版，第408頁。。由此可見，民族基礎(chǔ)教育是影響邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的瓶頸之一。

四、邊境牧區(qū)全面小康建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度仍需加大

奧斯特羅姆曾經(jīng)以加利福尼亞西部盆地的例子來說明過度取水(提取的水多于補(bǔ)充的水)不僅意味著水儲量的減少，而且意味著因鹽水的滲入增加了毀滅盆地的風(fēng)險。他指出 ：“短期刺激是在災(zāi)難發(fā)生前盡可能多地抽水”(9)[美]V.奧斯特羅姆、[加]D.菲尼、[德]H.皮希特 ：《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，北京 ：商務(wù)印書館，1992年版，第91頁。。水利是邊境牧區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展的根本。換句話說，草原的水利關(guān)系到畜牧業(yè)的核心發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對作為草原畜牧業(yè)發(fā)展“命根”的水利設(shè)施建設(shè)重視不夠，這就可能形成制約邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。四子王旗2019年度扶貧資金項(xiàng)目排在第一位的就是農(nóng)田牧場水利設(shè)施建設(shè)，投入資金達(dá)到1千萬元以上。在調(diào)研過程中，筆者曾經(jīng)詢問當(dāng)?shù)馗刹?：多打水井，是否可以緩解草原牧民、牲畜和草地的需要，使人畜飲水、牲畜過冬無后顧之憂。然而實(shí)際情況是，在一些草原地方甚至打到十幾米深還不見有水出現(xiàn)，其結(jié)果是邊境牧民的人畜飲水只能依靠拉運(yùn)來供應(yīng)。有資料表明，邊境牧民僅拉水解決人畜飲水一項(xiàng)開支就達(dá)到近萬元，這一生產(chǎn)生活成本成為全面建成小康社會進(jìn)程中牧民脫貧的一大難題。

在四子王旗脫貧項(xiàng)目中，排在第2位的是自然村之間的硬化路建設(shè)，需要投入6985萬元資金。除此之外，就是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目排在第三位，第四位的是飲水安全項(xiàng)目，需要投入的資金也相當(dāng)可觀，達(dá)到525萬元。與第一項(xiàng)加起來，合計(jì)達(dá)8510萬元以上。排在后面的項(xiàng)目則包括了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶貧的技能培訓(xùn)。有一個項(xiàng)目是對教育的扶貧，即能力提升項(xiàng)目，主要用于資助貧困大學(xué)生，保障貧困學(xué)生接受義務(wù)教育工程。四子王旗今年貧困家庭的大學(xué)生計(jì)106人，旗里給每人每年資助1萬元。而經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在義務(wù)教育階段需要補(bǔ)助的人員共計(jì)947人，這項(xiàng)開支達(dá)到150萬元。最后一項(xiàng)危房改造費(fèi)用達(dá)到1222萬元。(10)“四子王旗2019年度扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃清單”，四子王旗政府辦公室提供。

五、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的生態(tài)環(huán)境壓力

西部邊境牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境對當(dāng)?shù)厝嫘】瞪鐣ㄔO(shè)形成較大的制約作用。一些邊境牧區(qū)降雨年際變化大，一些邊境牧區(qū)受7、8月份連續(xù)冰暴的影響，草場在持續(xù)的冰凍情況下，迅速受到傷害。一些草場經(jīng)常出現(xiàn)干旱少雨，由于降雨量的減少而導(dǎo)致邊境牧區(qū)大量優(yōu)質(zhì)牧草不斷減少，這是典型的生態(tài)危機(jī)案例。這使我們想起烏爾里希·貝克解釋的危機(jī)的概念 ：“在社會政治這些術(shù)語中，生態(tài)危機(jī)包括一個基本權(quán)利的系統(tǒng)侵犯，在弱化社會方面其長期作用幾乎不能被低估的基本權(quán)利的危機(jī)”(11)[德]烏爾里?！へ惪?：《世界風(fēng)險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京 ：南京大學(xué)出版社，2004年版，第49頁。。除了西藏自治區(qū)之外，新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)的邊境牧區(qū)都因降雨量減少而導(dǎo)致水資源的缺乏，致使邊境牧區(qū)草地極不穩(wěn)定。再加上，邊境牧區(qū)降雨短暫與強(qiáng)烈急促，造成對草原地表的嚴(yán)重沖刷與腐蝕，不但造成了水土流失的嚴(yán)重問題，還加重了邊境牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的困難。北方草原的沙塵暴天氣也與草原生態(tài)系統(tǒng)平衡遭到破壞有關(guān)。沙塵暴既帶走了肥沃的表土，也嚴(yán)重破壞了牧草的根系部分，有些邊境牧區(qū)的草地直接被沙塵暴掩埋。在執(zhí)行禁牧政策的過程中，一些牧民放棄牧業(yè)，到縣城打工，雇傭內(nèi)地來的漢族牧民承包剩余的牲畜，放牧羊牛。有的研究指出，內(nèi)地來的農(nóng)民缺乏有關(guān)草場的知識，他們并不知道如何保護(hù)草原。有的研究者甚至認(rèn)為這個問題對草場的保護(hù)是致命的危害，“原有牧民的草場保護(hù)意識要比外來人口更強(qiáng)，在約束機(jī)制不健全的前提下，外來人口往往傾向于掠奪性開發(fā)草場，導(dǎo)致草場退化、沙化，甚至徹底破壞”(12)烏仁格日樂 ：《畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究——基于內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)》，《內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。。草地是牧區(qū)的承載地，超規(guī)模放牧必定導(dǎo)致草地的承載量過重，三大自治區(qū)的許多邊境牧區(qū)目前都出現(xiàn)了草地的退化和沙化問題，嚴(yán)重影響到邊境牧區(qū)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)與邊境全面小康社會建設(shè)的進(jìn)程。對邊境牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理，需要在制度設(shè)計(jì)上做出創(chuàng)新。治理的主體如果一直是政府而不積極吸收牧民參與，那么，這種治理恐怕難以在制度設(shè)計(jì)上起到效果。實(shí)際上，“強(qiáng)化牧民們對于草場的主人翁意識，讓他們明白他們可以在政府的幫助下，通過合理的利用草地而恢復(fù)以往的狀態(tài)”，是邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的重要路徑。(13)李娜 ：《內(nèi)蒙古草原草場治理與突圍》，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2018年第20期。

十八大以來，政府加大了退牧還草工程建設(shè)，草地退化所帶來的荒漠化程度加劇和水土流失等問題已經(jīng)成為新時代邊境牧區(qū)治理的一個重要工作，且業(yè)已取得重要的治理成效。

六、邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的路徑分析

“隨著我們逐漸精通于最初研究出來的狹窄模式，理論發(fā)展的任務(wù)就會日益復(fù)雜起來”(14)[美]戴維·伊斯頓 ：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，北京 ：華夏出版社，1999年版，第578頁。。進(jìn)行邊境牧區(qū)全面小康社會建設(shè)的路徑分析工作，本身就是一個理論的構(gòu)建和實(shí)踐的總結(jié)過程。

(一)正視邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

“同樣的制度既可以促進(jìn)也可能阻礙經(jīng)濟(jì)增長，這取決于是否有互補(bǔ)的制度來增強(qiáng)其功能”(15)[美]弗朗西斯·福山 ：《國家構(gòu)建 ：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，郭華譯，孟凡禮校譯，上海 ：學(xué)林出版社，2017年版，第36頁。。傳統(tǒng)思維對制度的理解是執(zhí)行政策的嚴(yán)格性，當(dāng)然，制度設(shè)計(jì)的目的是為了在邊境牧區(qū)普遍適用或者提高治理能力。在邊境牧區(qū)，適當(dāng)改擴(kuò)這一區(qū)域的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、增加草料的供應(yīng)，特別是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈就具有制度適應(yīng)的特征。同時，在邊境牧區(qū)適當(dāng)增加中小型企業(yè)，增加牧民就業(yè)的崗位，這對于提高邊境牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和治理能力無疑具有重要意義。如果“按照供給和需求、雇傭和解雇、謀生和在工作中扮演一個角色的法則，在不證自明的同意及同意變更(renewal)的整體情況下，制度的形成就是權(quán)力的形成”(16)[德]烏爾里?！へ惪?：《世界風(fēng)險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京 ：南京大學(xué)出版社，2004年版，第127頁。。當(dāng)然，“一個理論，最易引起爭論的是它的結(jié)論，最怕遭到顛覆的是它的預(yù)設(shè)前提”(17)景天魁 ：《社會發(fā)展的時空結(jié)構(gòu)》，哈爾濱 ：黑龍江人民出版社，2002年版，第380頁。。正視邊境牧區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中理論與實(shí)踐的結(jié)合，無疑是新時代牧區(qū)發(fā)展思維的最優(yōu)選擇。

(二)打造基層公共服務(wù)建設(shè)的平臺

基層建設(shè)是邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的保證。加強(qiáng)基層建設(shè)可以在一定程度上減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展所承受的系統(tǒng)壓力，“然而，一個系統(tǒng)不管能夠如何卓有成效地減輕系統(tǒng)壓力，也不可能單獨(dú)地確保愿望轉(zhuǎn)換為輸出的過程正常運(yùn)行”(18)[美]戴維·伊斯頓 ：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，北京 ：華夏出版社，1999年版，第174頁。。應(yīng)在邊境牧區(qū)大力推行公共服務(wù)型政府制度建設(shè)，“傳統(tǒng)智慧認(rèn)為，制度是發(fā)展中的關(guān)鍵變量”(19)[美]弗朗西斯·福山 ：《國家構(gòu)建 ：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，郭華譯，孟凡禮校譯，上海 ：學(xué)林出版社，2017年版，第33頁。，關(guān)鍵就是在公共服務(wù)方面提出切實(shí)可行的履行職能的措施，尤其是在黨員干部中強(qiáng)化依法行政觀念，主動為地方牧民提供公共服務(wù)，將政府工作“一言堂”改為政府、社會和牧民齊心協(xié)力共謀可持續(xù)發(fā)展。

(三)邊境牧區(qū)留住人才才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

邊境牧區(qū)文化教育的短板在于人才的缺乏。人才是第一生產(chǎn)力。在邊境牧區(qū)文化教育建設(shè)當(dāng)中，沒有人才的參與就無法給小康社會建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展提供最基礎(chǔ)的保障。留住人才不僅僅依靠感情，還要依靠事業(yè)和物質(zhì)的支撐。應(yīng)保證邊境牧區(qū)適齡兒童從學(xué)前教育到高中教育的義務(wù)教育的完整性，使“優(yōu)先發(fā)展”成為可能。在調(diào)研當(dāng)中，我們了解到，盡管一些牧民已不在項(xiàng)目實(shí)施區(qū)生活，然而，政府在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶貧的技能培訓(xùn)時應(yīng)該考慮到他們的實(shí)際情況并納入資助范圍，讓牧民真正體會到新時代的獲得感，使他們成為有用的、合格的人才。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)先行

在邊境牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)成為人們的共識，而基礎(chǔ)設(shè)施保障也成為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行軍。比如，四子王旗對2019年度扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃的分配當(dāng)中，提出了兩大類 ：一是農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，包括了貧困嘎查村通村公路建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃投入資金6985萬元；人畜安全飲水項(xiàng)目投入資金525萬元；牧場水利項(xiàng)目，投入資金140萬元；小型防洪工程項(xiàng)目900萬元；危房改造項(xiàng)目1222萬元。一類是農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，包括菜單式扶貧項(xiàng)目，投入1880萬元，村級光伏扶貧電站項(xiàng)目，投入7755萬元。最后是旅游加扶貧項(xiàng)目投入3210萬元。但是，“不僅勞動生產(chǎn)率水平要不斷提高，隨著技術(shù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級，規(guī)模經(jīng)濟(jì)越來越大，產(chǎn)品的市場范圍越來越廣，現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)不但要有電力、交通這些硬的基礎(chǔ)設(shè)施，還要有法律、保險等制度保障。”(20)林毅夫 ：《發(fā)展中國家應(yīng)如何利用“后發(fā)優(yōu)勢”》，引自張紡迎，林毅夫 ：《政府的邊界》，北京 ：民主與建設(shè)出版社，2017年版，第32頁。由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施與制度建設(shè)的協(xié)同發(fā)力是邊疆牧區(qū)生產(chǎn)生活可持續(xù)發(fā)展不可或缺的并行路徑。

(五)禁牧與生態(tài)保護(hù)同步推進(jìn)

“系統(tǒng)地說，環(huán)境危險構(gòu)成了一個沖突場域——總有失敗者，但是也總有勝利者”(21)[德]烏爾里?！へ惪?：《世界風(fēng)險社會》，吳英姿，孫淑敏譯，南京 ：南京大學(xué)出版社，2004年版，第103頁。。利用牧區(qū)的天然資源，在禁牧的過程中，可以通過發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)增加牧民的收入。在邊境牧區(qū)的治理中，生態(tài)保護(hù)是重中之重。政府是生態(tài)保護(hù)的核心，政府具有法律意義上的強(qiáng)制力。牧民是生態(tài)保護(hù)的先行者，從法律的角度考慮制定草原沙漠化防治條例，一旦破壞草原生態(tài)平衡，能夠做到有法懲治，使破壞草原生態(tài)平衡的犯罪成本提高，那么，政府、社會和牧民都會正視保護(hù)的正規(guī)性和合法性。目前的退耕還草、生態(tài)移民、草原禁牧等都應(yīng)考慮治理與保護(hù)并舉，對沙化、退化輕微的草場可以邊保護(hù)邊使用，力爭做到禁牧、休牧、輪牧與限牧相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山與金山銀山的協(xié)調(diào)發(fā)展。