淺談新型城鎮(zhèn)化下的我國地方政府債務(wù)問題

李健

【摘要】地方政府債務(wù)問題由來已久，但卻隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)度的進(jìn)行才引起政府和社會各界的高度關(guān)注。地方政府債務(wù)是由于地方政府當(dāng)期財力難以彌合當(dāng)期財政支出（主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給所需的資金）缺口時必然采取的財政政策之一。而新型城鎮(zhèn)化則是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然路徑之一。二者之間的關(guān)系并不是孤立或者獨立運行的，而是可以互相有機(jī)結(jié)合的。目前，學(xué)術(shù)理論界也在逐步通過新型城鎮(zhèn)化這個宏觀視角來剖析地方政府債務(wù)問題。本文行文基礎(chǔ)也是基于此，本文主要分為兩個部分，首先闡明當(dāng)前地方政府債務(wù)對我國推進(jìn)或者實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的影響;然后從宏觀政策層面（主要是新型城鎮(zhèn)化視角上）對加強地方政府債務(wù)管理等問題提出幾項政策建議，以供后期參考。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 新型城鎮(zhèn)化 政策措施

一、當(dāng)前地方政府債務(wù)現(xiàn)狀對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的影響

（一）債務(wù)真實規(guī)模的不準(zhǔn)確對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化確定合理的新增負(fù)債額度帶來困難。目前債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)對于各級政府而言并不是一系列確定的數(shù)據(jù)，地方政府沒有動力也沒有意愿對此進(jìn)行統(tǒng)計和分析。而且對于地方政府債務(wù)管理而言，基本上都是以融資平臺或者融資公司為主導(dǎo)，政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理，因此在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上存在著失真和缺失等問題。盡管有一些政府部門現(xiàn)在也開始著力進(jìn)行統(tǒng)計和定期公開，但是還是由于計算口徑、計算方法等諸多因素影響而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)與真實數(shù)據(jù)有偏差。而這些偏差也為后期新型城鎮(zhèn)化確定合理新增負(fù)債額帶來困難。

（二）地方政府債務(wù)對土地出讓收入的高依賴程度為后續(xù)新增債務(wù)提高償還度增加了難度。由于我國稅制制度設(shè)計的特殊性，基于各地財政情況的差異，地方財力由于稅收收入的60%左右上繳中央國庫，導(dǎo)致面對日益增加的公共服務(wù)開支和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時候顯得捉襟見肘，這也就為地方財力對于土地出讓金的依賴程度加深埋下了伏筆。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，市州以下區(qū)域，特別是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是依靠土地出讓金來進(jìn)行財政運轉(zhuǎn)和債務(wù)償還，受國家政策影響，這方面收入其實具有很大的不確定性和偶然性，因此這也為后續(xù)新增債務(wù)用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)增加了難度。

（三）地方政府債務(wù)管理機(jī)制的不健全增加了新型城鎮(zhèn)化新增債務(wù)的管理風(fēng)險。地方政府債務(wù)管理一直屬于地方政府的“行政禁區(qū)”，這部分工作的行政管理既沒有上位法支撐和指導(dǎo)，也沒有地方政府的相關(guān)法律法規(guī)予以借鑒參考。同時，在具體管理上，各級政府基本上都是“九龍治水”，設(shè)立了各自的臨時的專管部門，但是互相之間既不隸屬也無行政制衡，只對政府自身予以匯報。另外，據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，我國絕大部分地方政府未建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度，也沒有對政府性債務(wù)予以監(jiān)管，特別是融資平臺僅將政府債券和外債轉(zhuǎn)貸等少量債務(wù)納入預(yù)算管理，因此管理機(jī)制的不健全也容易帶來管理風(fēng)險。

（四）地方政府債務(wù)隱含的財政金融風(fēng)險為順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化帶來了隱患。地方政府債務(wù)主要依托的是融資公司、地方融資平臺等渠道進(jìn)行。這種方式是為了規(guī)避中央監(jiān)管的一種方式，其存在還是有一定的風(fēng)險，比如其融資成本相對于銀行融資更高，一般高40%-60%，部分甚至高達(dá)70%以上。但是由于面對的是財政“三?！敝С?、公共服務(wù)支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面硬性要求和剛性支出，因此盡管還債成本高，但是地方政府首先考慮的還是盡快借到錢、融到資。因此地方政府有極大概率存在償債風(fēng)險，這些風(fēng)險在長期內(nèi)積累，一旦出現(xiàn)局部違約，就在一定程度會進(jìn)行傳導(dǎo)和波及，涉及面更寬、化解難度更大，這些也為順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化帶來了一定的隱患。

二、基于新型城鎮(zhèn)化視角加強地方政府債務(wù)管理的政策建議

（一）合理控制新型城鎮(zhèn)化地方政府債務(wù)規(guī)模。各級政府要落實中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策，首先一定要明確考慮地方財政承受能力，特別是新型城鎮(zhèn)化所需要的資金規(guī)劃要與地方中期財政規(guī)劃有效對接。我們應(yīng)該了解城鎮(zhèn)化不是突變式的革命，而是漸進(jìn)的發(fā)展，不能追求大躍進(jìn)式的建設(shè)。在這個理論基礎(chǔ)上，還要合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，特別是在目前地方財力不足和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深入的現(xiàn)狀下，地方政府還在新型城鎮(zhèn)化方向上成為財力支撐是不切實際的。三是一定要合理真實客觀的對目前地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，要在科學(xué)統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)下，對地方政府債務(wù)統(tǒng)計口徑予以規(guī)范，要組織專人專班來進(jìn)行操作，及時準(zhǔn)確地掌握真實情況，為下一步新型城鎮(zhèn)化地方債務(wù)規(guī)模的確定打好基礎(chǔ)。

（二）拓展地方政府償還資金來源。一是要強化對“土地財政”的監(jiān)管。正如上文所述，土地財政存在偶然性和不確定性，對地方政府財力影響很大，因此一定要科學(xué)合理的進(jìn)行土地規(guī)劃，不能因噎廢食、更不能飲鴆止渴，要根據(jù)用途、產(chǎn)出比等方面統(tǒng)籌規(guī)劃好各類用地，并積極做好相關(guān)配套工作。二是強化政策性金融促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化融資需求的功能。因為政策性金融機(jī)構(gòu)一般資金成本更低，而且具有一定的靈活性和便利性，因此可以在這個過程中起到主導(dǎo)資金作用。

（三）提高地方政府債務(wù)資金使用效率。首先要提高管理水平，特別是提高新型城鎮(zhèn)化政府投資項目的管理水平。要完善好決策的邏輯鏈條，要廣泛運用專家學(xué)者、社會公示、輿論引導(dǎo)等方面的參謀助手作用，對政府投資項目予以全面檢查和論證。二是促進(jìn)地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型升級，要對這些平臺予以分類管理并結(jié)合實際情況進(jìn)行改革重組，將其經(jīng)營范圍控制在社會公益、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等核心方面，并輔以專業(yè)公司予以指導(dǎo)，建立相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，提升其營運能力，為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)奠定管理基礎(chǔ)。

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