新時(shí)期水土保持依法行政工作的實(shí)踐與思考

蔣超

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)通過了全面推進(jìn)依法治國的重大決定，是推進(jìn)全面深化改革的關(guān)鍵舉措。從全會(huì)決定具體的措施可以看到，黨和國家依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度的堅(jiān)定決心。對(duì)于我們廣大公職人員而言，法治主要意味著依法行政，依法行政可謂現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時(shí)普遍奉行的基本原則。按照一般的解釋，依法行政包括六個(gè)方面，即合法行政，合理行政，程序正當(dāng)，誠實(shí)守信，高效便民，權(quán)責(zé)統(tǒng)一?？傮w而言，即政府機(jī)構(gòu)的行為有一條公正、公平、公開的標(biāo)準(zhǔn)，這條標(biāo)準(zhǔn)即為“法”，它不僅包括法律規(guī)范，還包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。對(duì)于政府而言，依法行政最大的意義在于守護(hù)政府公信力，這是政府軟實(shí)力的一種體現(xiàn)，是一個(gè)國家社會(huì)信用系統(tǒng)的“晴雨表”、“溫度計(jì)”，重要性顯而易見。文章結(jié)合本人長期從事水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的經(jīng)歷，談?wù)勛约簩?duì)依法行政的一些思考。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期;水土保持;依法行政

中圖分類號(hào)：S157 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2019）18-0241-02

1 水土保持依法行政涉及的范疇

根據(jù)水土保持法律法規(guī)規(guī)定，水土保持依法行政所涉及主要有行政許可、行政檢查、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制以及其他具體行政行為。其中行政許可、行政監(jiān)管、行政處罰、行政征收是常規(guī)性的工作，另外行政強(qiáng)制、行政命令恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用也非常重要。如何運(yùn)用好各種依法行政手段？要善于對(duì)水土保持法律法規(guī)的全面把握，只有這樣才會(huì)做得有法可依。當(dāng)然由于各個(gè)管理環(huán)境不一樣，所承擔(dān)的依法行政任務(wù)就不一樣，這里有個(gè)精細(xì)與大致的問題。所謂精細(xì)就是對(duì)于自己分管的范圍，一定要了如指掌，國家與地方層面所涉及的水土保持法律法規(guī)最好能夠倒背如流，運(yùn)用起來得心應(yīng)手。所謂大致就是雖然沒有經(jīng)常性運(yùn)用到有關(guān)依法行政手段，但作為水土保持工作人員應(yīng)該大體了解，至少有一定的知曉度。

2 水土保持依法行政的落實(shí)

工作人員身份的合法性，要獲得有效的執(zhí)法證書，并且有一定的依法行政水平與能力。要在具體依法行政中，有的放矢地運(yùn)用好具體行政手段。從水土保持法律法規(guī)的發(fā)展進(jìn)程中分析，經(jīng)常性運(yùn)用的依法行政手段都處在逐步發(fā)展的階段，這就需要水土保持執(zhí)法人員在善于運(yùn)用的基礎(chǔ)上，不斷理解和掌握其進(jìn)程，積累經(jīng)驗(yàn)與資料，特別是要及時(shí)掌握最新的法律法規(guī)變化，把握好自己分管的工作的方向，避免犯行政不作為的錯(cuò)誤。依法行政的本質(zhì)特點(diǎn)就是規(guī)范行政執(zhí)法人員的執(zhí)法科學(xué)性、合法性和合理性，法律法規(guī)內(nèi)的要求必須不折不扣去執(zhí)行去維護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，作為水土保持執(zhí)法就是保證依法行政的嚴(yán)肅性。近年來，強(qiáng)化依法行政考核，目的是更好體現(xiàn)依法行政的規(guī)范化和制度化。

2.1 在規(guī)范化方面

（1）嚴(yán)格行政執(zhí)法、許可程序。按照依法審批、依法處罰、嚴(yán)格程序的要求，制定內(nèi)部操作規(guī)程、規(guī)則、程序，對(duì)主要水土保持執(zhí)法、許可行為進(jìn)行了規(guī)范，使行政執(zhí)法、許可有章可循。（2）法律文書格式化。從提高文書制作水平入手，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法文書的規(guī)范化，以規(guī)范執(zhí)法文書為切入點(diǎn)，全面推動(dòng)依法行政工作的深入開展。結(jié)合上級(jí)下發(fā)的水土保持法律文書和本單位的水土保持執(zhí)法實(shí)踐，制作了處罰、審批、驗(yàn)收等規(guī)范化的執(zhí)法文書。（3）文書檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化。水土保持行政許可、執(zhí)法文書是水土保持檔案管理工作的重要組成部分，是行政執(zhí)法工作的原始記錄和第一手資料，對(duì)于積累水土保持管理經(jīng)驗(yàn)，參與行政應(yīng)訴都有重要作用。現(xiàn)在對(duì)水土保持方案審批、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收及水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收?qǐng)?bào)備證明等文書的整理，也要求規(guī)范建檔。（4）執(zhí)法行為嚴(yán)肅化。在執(zhí)法過程中，突出一個(gè)“嚴(yán)”字;嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)施錯(cuò)案追究制度。水土保持依法行政不但對(duì)水土保持違法行為依法查處，對(duì)在辦案過程中知法犯法、以權(quán)謀私行為也同樣予以行政責(zé)任追究。

2.2 在制度化方面

（1）實(shí)行水土保持行政執(zhí)法責(zé)任制。制定本單位依法行政工作目標(biāo)與要求，明確了各部門、崗位的工作職責(zé)，做到了權(quán)責(zé)清晰，責(zé)任明確，即“誰主管誰負(fù)責(zé)，誰審批誰負(fù)責(zé)，誰辦理誰負(fù)責(zé)”，做到工作任務(wù)、責(zé)任部門和責(zé)任人“三落實(shí)”，使執(zhí)法責(zé)任制真正落到實(shí)處。（2）制定完善了各項(xiàng)監(jiān)督制度。為保證各項(xiàng)工作的開展，嚴(yán)格落實(shí)行政處罰、審批程序制度，聽證程序制度，行政執(zhí)法責(zé)任制目標(biāo)考核制度，行政執(zhí)法、審批公示制度，行政執(zhí)法錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定。并制定了廉政建設(shè)制度，公開辦事制度;同時(shí)要求執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中身份公開、執(zhí)法依據(jù)公開、執(zhí)法程序和文書公開、處罰的事實(shí)和理由公開，以利于接受群眾監(jiān)督。（3）建立了執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督體系。內(nèi)部監(jiān)管上，嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)“查處分離”、“罰繳分離”、“收支兩條線”“調(diào)批分離”等制度;制定出臺(tái)了本單位重大事項(xiàng)決策程序行事規(guī)定，對(duì)涉及重要項(xiàng)目審批、重大執(zhí)法案件、限期治理等重大事項(xiàng)實(shí)行民主評(píng)議、集體決策。對(duì)外設(shè)立公開舉報(bào)電話和建立信訪、接待制度，積極做好執(zhí)法方面的投訴、舉報(bào)辦理工作。自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。同時(shí)接受輿論單位的監(jiān)督，當(dāng)前要十分注意網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督問題。

3 水土保持依法行政的存在問題

依法行政工作永遠(yuǎn)是進(jìn)行時(shí)，面對(duì)新的形勢和新的情況，問題與不足永遠(yuǎn)是客觀存在的，本人分析起來主要體現(xiàn)在：

3.1 執(zhí)法人員的素質(zhì)問題

這是主要問題，人員素質(zhì)影響到一個(gè)人對(duì)待事物要求與看法問題，然后影響他的行動(dòng)。現(xiàn)在執(zhí)法人員中得過且過的人大有人在，不求上進(jìn)不求刻苦的人也不同程度的存在。作為水土保持監(jiān)督管理人員，由于工作涉及的知識(shí)面非常廣，這就需要復(fù)合型的人才，可以有效應(yīng)付各種可能出現(xiàn)的問題。還要善于沉下來思考一些棘手的問題，這就需要經(jīng)常動(dòng)筆分析研討問題，現(xiàn)在機(jī)關(guān)中懶于動(dòng)筆是一大現(xiàn)實(shí)問題。不會(huì)經(jīng)常性思考，不會(huì)勤于理論與實(shí)踐的分析，很難練就一身過硬的依法行政本領(lǐng)。由于人員素質(zhì)的參差不齊、良莠不齊，經(jīng)常做錯(cuò)、疏于依法行政就在所難免了。

3.2 制度缺失問題

一般行政機(jī)關(guān)是不會(huì)沒有規(guī)章制度的，但其制度是否符合實(shí)際，并且經(jīng)常性根據(jù)形勢發(fā)展變化而及時(shí)予以調(diào)整改正那就是問題了，如果將其束之高閣不去執(zhí)行，那就變成一堆文字游戲。制訂規(guī)章制度也要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，可操作性的問題。從依法行政示范單位考核中發(fā)現(xiàn)，考核單位洋洋灑灑建立的依法行政規(guī)章制度幾十個(gè)，是否具有實(shí)用價(jià)值那另當(dāng)別論了，看了看大都是為了應(yīng)付考核而制訂的。

3.3 行政許可問題

在建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批環(huán)節(jié)，《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕46號(hào)），取消了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位資質(zhì)要求，改為具有相應(yīng)技術(shù)能力的單位即可編制。對(duì)方案編制單位不要求資質(zhì)后，編制單位及編制人員水平參差不齊，其獨(dú)立性承擔(dān)項(xiàng)目水土保持方案編制的分析與評(píng)價(jià)能力還需提高。

3.4 水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收問題

由于各種原因相當(dāng)部分生產(chǎn)建設(shè)單位未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)開展水土保持“三同時(shí)”驗(yàn)收，“未驗(yàn)先投”情況比較嚴(yán)重。《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕46號(hào)），取消了各級(jí)水行政主管部門實(shí)施的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批行政許可事項(xiàng)，轉(zhuǎn)為生產(chǎn)建設(shè)單位按照有關(guān)要求自主開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收。《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》（水?！?017〕365號(hào)），規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)。由于水土保持驗(yàn)收改為自主驗(yàn)收，建設(shè)單位委托第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，水行政主管部門只負(fù)責(zé)驗(yàn)收?qǐng)?bào)備形式審核，存在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件而通過驗(yàn)收問題。

3.5 開展水土保持監(jiān)測工作問題

水土保持監(jiān)測是水土保持法賦予的法定職責(zé)，是一項(xiàng)重要的政府職能和社會(huì)公益事業(yè)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院將水土保持?jǐn)[在生態(tài)文明建設(shè)更加突出的位置，水土保持監(jiān)測是水土流失防治的基礎(chǔ)工作，是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督管理、抓好水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核的關(guān)鍵舉措，是完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、落實(shí)國家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)決策的重要支撐，推動(dòng)水土保持改革發(fā)展必須進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作。總的來看，當(dāng)前水土保持監(jiān)測工作的能力與水平，還難以滿足新時(shí)期水土保持改革發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的新需要，目前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管仍存在著“未批先建”、未及時(shí)驗(yàn)收、違法違規(guī)行為未處罰，監(jiān)管缺位、不到位的問題。要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測管理，提高監(jiān)測質(zhì)量，有效控制生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)引起的人為水土流失。

4 水土保持依法行政的建議思考

4.1 強(qiáng)化學(xué)習(xí)的問題

學(xué)習(xí)是依法行政工作不斷推進(jìn)的永遠(yuǎn)主題。新的《水土保持法》已頒布實(shí)施八周年，要深刻領(lǐng)會(huì)其各個(gè)條款所涉及的內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，黨中央國務(wù)院進(jìn)一步深化“放管服”改革，國家層面水土保持相關(guān)配套法律法規(guī)及政策文件相繼出臺(tái)，相關(guān)的專業(yè)法可能也會(huì)進(jìn)行修改。不斷深入學(xué)習(xí)宣傳《水土保持法》已經(jīng)成為當(dāng)前及今后一段時(shí)間主要內(nèi)容，只有深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)了，才能在工作中運(yùn)用好。特別要掌握新水土保持法與原來的專業(yè)法不銜接、相沖突問題，避免新舊法之間的誤用，注意細(xì)節(jié)變化，減少不必要的法律引用上而形成的司法糾紛。

4.2 根據(jù)依法行政考核要求，建立完善的規(guī)章制度

上級(jí)對(duì)下級(jí)的依法行政考核盡量體現(xiàn)工作實(shí)際，科學(xué)設(shè)定考核內(nèi)容，能夠真正對(duì)推動(dòng)依法行政工作有積極作用?？己瞬皇悄康?，其目的就是圍繞依法行政的總要求，有序構(gòu)建國家治理體系中的行政單位依法監(jiān)督管理問題。作為水土保持部門及時(shí)總結(jié)好的做法，經(jīng)常性開展案卷質(zhì)量評(píng)比。當(dāng)前水土保持要向公安、環(huán)保部門學(xué)習(xí)如何做案卷，學(xué)習(xí)其精細(xì)化、科學(xué)化的制作技能，要能夠經(jīng)得起法院的審判檢驗(yàn)。

4.3 積極開展政策法律法規(guī)調(diào)研

及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成高水平的調(diào)研文章，特別是開展行政許可和行政處罰案件的分析調(diào)研，從理論與實(shí)踐的探討分析中發(fā)現(xiàn)問題并且集思廣益解決某些棘手事件。寫調(diào)研文章不僅僅是考核的要求，更是作為一線執(zhí)法人員進(jìn)一步提升自身執(zhí)法水平的過程。要善于積累，經(jīng)常強(qiáng)迫自己練寫，經(jīng)過一段時(shí)間的磨練，善于修改，善于請(qǐng)教，鍥而不舍，就自然而然會(huì)達(dá)到一定調(diào)研水平。

4.4 隊(duì)伍建設(shè)問題

鍛煉出一支敢打硬仗、政治過硬、業(yè)務(wù)上精干的水土保持執(zhí)法隊(duì)伍是做好依法行政工作的本質(zhì)要求。由于現(xiàn)階段實(shí)施“陽光工資”情況下，政治上的鼓勵(lì)關(guān)心變得極為重要，開展職業(yè)道德教育，責(zé)任意識(shí)教育，無私奉獻(xiàn)教育，信仰宗旨教育，警示教育。善于提拔優(yōu)秀人員從事重要崗位，壓擔(dān)子，在艱苦工作中發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)，實(shí)行競爭上崗聘任機(jī)制，考核末位淘汰機(jī)制，使干人有鼓勵(lì)，不干人有批評(píng)，真正體現(xiàn)水土保持公務(wù)人員為保護(hù)水土保持生態(tài)安全而責(zé)任到位。