挑戰(zhàn)與變革：國(guó)企混改與多層次國(guó)家股權(quán)控制體系

摘 要：國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是公司制改革的持續(xù)和深入，混改的過(guò)程將進(jìn)一步使國(guó)有企業(yè)體制和國(guó)有資本監(jiān)督管理體制改革向前推進(jìn)。作為深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，混合所有制改革對(duì)既有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，其所要求的不同性質(zhì)股東和諧共處乃至其本身的順利進(jìn)行，均構(gòu)成對(duì)以股份數(shù)量為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”的單一國(guó)家股權(quán)控制方式的挑戰(zhàn)。這在“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中表現(xiàn)得尤為突出。本著國(guó)家股權(quán)控制方式應(yīng)當(dāng)與其所承載的處于變動(dòng)中的具體公共利益目標(biāo)相匹配的思路，變革既有國(guó)有股權(quán)控制制度，通過(guò)國(guó)家特別股制度的設(shè)計(jì)，形成多層次的國(guó)家股權(quán)控制體系，是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的重要舉措。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)混合所有制改革;國(guó)家特別股制度;國(guó)家股權(quán)控制體系

中圖分類號(hào)：D922.291文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）10-0053-07

一、引言

自中國(guó)實(shí)行國(guó)有企業(yè)公司制改革以來(lái)，在絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的股份數(shù)量基礎(chǔ)上以“一股一權(quán)”規(guī)則控制并管理國(guó)有企業(yè)已經(jīng)取代“國(guó)有國(guó)營(yíng)”，成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其直接投資的公共利益目標(biāo)的唯一途徑。筆者此前的研究指出，面對(duì)國(guó)家股東行使重大事項(xiàng)決定權(quán)產(chǎn)生的“兩權(quán)合一”問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)在對(duì)不同國(guó)有企業(yè)與公共利益之間關(guān)系進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)不同股份種類的設(shè)計(jì)，建立多層次的政企關(guān)系。①隨著國(guó)有企業(yè)混合所有制改革（為行文簡(jiǎn)潔，以下簡(jiǎn)稱國(guó)企混改或混改）的推進(jìn)，消除“一股一權(quán)”規(guī)則在實(shí)現(xiàn)國(guó)家股份所承載的公共利益方面的弊端，構(gòu)建多層次國(guó)家股權(quán)控制體系，已經(jīng)成為亟須應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)界研究亟待深入。②

本文認(rèn)為，作為深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，混改對(duì)既有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，其所要求的不同所有制性質(zhì)股東和諧共處乃至其本身的順利進(jìn)行，均構(gòu)成對(duì)以股份數(shù)量為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”的單一國(guó)家股權(quán)控制方式的挑戰(zhàn)。這在“商業(yè)類”國(guó)企混改中表現(xiàn)得尤為突出。本著國(guó)家股權(quán)控制方式應(yīng)當(dāng)與其所承載的處于變動(dòng)中的具體公共利益目標(biāo)相匹配的思路，變革既有國(guó)有股權(quán)控制制度，通過(guò)國(guó)家特別股制度的設(shè)計(jì)，形成多層次的國(guó)家股權(quán)控制體系，是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的重要舉措。

二、混合所有制改革：國(guó)有企業(yè)公司制改革的進(jìn)一步深化

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，并明確指出“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。什么是混合所有？這是研究混改對(duì)現(xiàn)行國(guó)家股權(quán)控制制度影響的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。在公司法層面，一般而言，股份公司所有制的模糊狀態(tài)應(yīng)當(dāng)就是廣義上的混合所有。但筆者認(rèn)為，就當(dāng)下中國(guó)而言，回答什么是混合所有的問(wèn)題還應(yīng)當(dāng)在以下層面進(jìn)行深入探究：在公司制改革基本完成之后，中國(guó)國(guó)有企業(yè)為什么還要進(jìn)行混合所有制改革？二者有何不同？其間關(guān)系如何？

關(guān)于國(guó)企混改的目標(biāo)，除上述《決定》指出的之外，2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將其具體表述為：“以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。”同年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》對(duì)混改的目標(biāo)作了更加詳細(xì)的表述：為應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)而健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短共同發(fā)展。③該意見(jiàn)還明確了國(guó)企混改的基本思路：一是分類推進(jìn)混改，即穩(wěn)妥推進(jìn)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的“商業(yè)類”國(guó)企混改，有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的“商業(yè)類”國(guó)企混改;二是分層推進(jìn)混改，即引導(dǎo)在子公司層面有序推進(jìn)混改，探索在集團(tuán)公司層面推進(jìn)混改;三是鼓勵(lì)包括非國(guó)有資本、集體所有制資本、外資等各類資本參與混改。④混改實(shí)踐中，在主要采用改制上市方式混改⑤的同時(shí)，還采用了三種方式：一是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、合資新設(shè)等方式，引入在業(yè)務(wù)、技術(shù)、管理等方面具有協(xié)同作用的戰(zhàn)略投資者，做到互補(bǔ)互促，并實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本有進(jìn)有退;二是通過(guò)市場(chǎng)化重組等方式，圍繞國(guó)有資本布局和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以雙方自愿互利的市場(chǎng)化原則入股非國(guó)有企業(yè)，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;三是通過(guò)基金投資方式，各類所有制資本共同出資成立股權(quán)投資基金開(kāi)展項(xiàng)目投資，撬動(dòng)社會(huì)資本，引導(dǎo)資本投向，增強(qiáng)資本流動(dòng)性，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

至此，在國(guó)家政策和國(guó)企混改實(shí)踐層面，我們可以這樣理解國(guó)企混改的目標(biāo)：通過(guò)各種不同性質(zhì)資本在公司中的混合，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，最終在微觀上使企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)得以健全，在宏觀上使國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局得以優(yōu)化，真正提高國(guó)有資本的活力和控制力。以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為可以在法律層面對(duì)國(guó)有企業(yè)公司制改革與混合所有制改革的關(guān)系作如下解讀。

第一，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《公司法》，國(guó)有獨(dú)資公司是國(guó)有企業(yè)的重要法律形態(tài)，因此，國(guó)有企業(yè)公司制改革的結(jié)果不必然是股份制或者混合所有制。而各國(guó)公司治理理論及實(shí)踐形成的共識(shí)是：一人公司股權(quán)結(jié)構(gòu)單一所導(dǎo)致的治理問(wèn)題，使其成為一般公司治理結(jié)構(gòu)的例外。筆者始終認(rèn)為，作為一人有限公司在國(guó)有企業(yè)改革中運(yùn)用的一個(gè)結(jié)果，國(guó)有獨(dú)資公司制度無(wú)疑在推進(jìn)中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司化改革中居功甚偉，但處理國(guó)家股東與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系始終是此類公司治理中的難題。⑥在實(shí)踐中，由于獨(dú)資公司股權(quán)關(guān)系及其內(nèi)部控制的獨(dú)特性，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革尚不到位的情況下，舊的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制在一定程度上可以通過(guò)國(guó)家股權(quán)的行使而在國(guó)有獨(dú)資公司框架內(nèi)合法延續(xù)，導(dǎo)致其很難達(dá)到國(guó)有企業(yè)改革的預(yù)期目標(biāo)。與之相較，混合所有制改革中雖然也會(huì)出現(xiàn)國(guó)家股份的絕對(duì)控制，但改革的結(jié)果排除了國(guó)有獨(dú)資公司的存在。這一差異揭示出，混合所有制改革要實(shí)現(xiàn)的股權(quán)多元化是在一個(gè)公司中不同所有制性質(zhì)股份的共存，這也是形成良好的公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。在這個(gè)層面，此前國(guó)有企業(yè)公司制改革后的國(guó)有獨(dú)資公司以及僅由國(guó)有企業(yè)法人之間共同出資舉辦的股份公司還不能算是真正意義上的股權(quán)多元化公司。因此可以斷言，國(guó)企混改不完全等同于公司制改革。

第二，也是最為重要的，由于混改的目標(biāo)是不同所有制性質(zhì)資本之間共存意義上的股權(quán)多元化，是不同所有制性質(zhì)資本的混合，所以混改必將使中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革在以下方面向前推進(jìn)。一是不同性質(zhì)股東之間關(guān)系的處理將要求并促使公司治理結(jié)構(gòu)走向規(guī)范化，在這個(gè)意義上，混合所有制改革從根本上觸及了目前國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理的老大難問(wèn)題——國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制尚未建立的情況下國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大帶來(lái)的國(guó)家股東對(duì)企業(yè)的超強(qiáng)控制;二是在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)基本一致的情況下，不同所有制性質(zhì)的股權(quán)主體對(duì)投資回報(bào)的要求，將挑戰(zhàn)公司制改革后仍然存在的國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)管理人員權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的不統(tǒng)一，進(jìn)而要求國(guó)有企業(yè)徹底拋棄與規(guī)范公司治理不相適應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度，轉(zhuǎn)而建立真正面向市場(chǎng)的企業(yè)高級(jí)管理人員權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一的制度。筆者認(rèn)為，相關(guān)主體權(quán)利界限清晰且權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，是構(gòu)建公司制基礎(chǔ)上國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的全部制度的核心理念，是國(guó)家股東從“管人、管事、管資本”向“主要管資本”過(guò)渡、從根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)飽受詬病的國(guó)有資本投資無(wú)人負(fù)責(zé)、效率低下問(wèn)題的制度基礎(chǔ)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，國(guó)企混改是公司制改革的持續(xù)和深入，混改的過(guò)程將進(jìn)一步使國(guó)有企業(yè)體制和國(guó)有資本監(jiān)督管理體制改革向前推進(jìn)。這一點(diǎn)正在目前的改革實(shí)踐中初步顯露出來(lái)。⑦但與此同時(shí)，混改也挑戰(zhàn)了現(xiàn)行國(guó)家股權(quán)控制制度，變革將不可避免。

三、混合所有制改革對(duì)現(xiàn)行國(guó)家股權(quán)控制制度的挑戰(zhàn)

既有理論研究及改革實(shí)踐均表明，股東以股份數(shù)額為基礎(chǔ)，通過(guò)利益與風(fēng)險(xiǎn)一致的表決權(quán)規(guī)則控制公司經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)而形成公司運(yùn)作機(jī)制，使公司制能夠被包括國(guó)家在內(nèi)的不同所有制性質(zhì)的投資者所利用。但與此同時(shí)，國(guó)家股東所追求的公共利益目標(biāo)以及國(guó)家股權(quán)行使方式不同于私人股權(quán)的特性，注定了國(guó)家股權(quán)對(duì)公司的控制必然帶來(lái)與一般公司不同的特殊公司治理問(wèn)題。⑧這導(dǎo)致在采用公司形態(tài)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的情況下，改革者必須始終致力于防范和去除國(guó)家股權(quán)控制的弊端。就中國(guó)而言，國(guó)有企業(yè)改革的最初背景是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，數(shù)量眾多、分布領(lǐng)域廣泛的國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。如前所述，這種特殊性決定了以股份數(shù)額為基礎(chǔ)、一股一票的股東表決權(quán)規(guī)則成為國(guó)家股東控制公司、實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)所承載的公共利益目標(biāo)的基本和唯一的方式，也形成了當(dāng)今中國(guó)國(guó)企與域外國(guó)企的一個(gè)重大區(qū)別。⑨與此相應(yīng)，多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)特別股制度的研究以及特別股制度在許多民營(yíng)企業(yè)中的運(yùn)用⑩，均未能撼動(dòng)既有的國(guó)家股權(quán)控制制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，《公司法》關(guān)于特別股制度的規(guī)定始終處于不可操作的原則狀態(tài)。B11但隨著國(guó)企混改的進(jìn)行，傳統(tǒng)的以股份數(shù)額為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”規(guī)則在實(shí)現(xiàn)國(guó)家股權(quán)控制方面的弊端將逐漸顯露出來(lái)。

1.分類推進(jìn)混改對(duì)國(guó)有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響

2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”，并根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，將國(guó)有企業(yè)劃分為“公益”“商業(yè)”兩大類。依據(jù)該指導(dǎo)意見(jiàn)，“公益類”國(guó)有企業(yè)以“保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)”，“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)則“以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)”。從混合所有制改革對(duì)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響來(lái)看，考慮到“公益類”國(guó)有企業(yè)所承載的具體公共利益目標(biāo)，國(guó)家股權(quán)的絕對(duì)控制無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是其實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的根本保障，而主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)則成為混合所有制改革的重點(diǎn)。這也意味著，混改所帶來(lái)的國(guó)家股權(quán)控制狀況的變化在“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)中不僅必然會(huì)出現(xiàn)，而且是可以被接受的。

行文至此，本文觸及一個(gè)重要問(wèn)題：如何看待“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)所承載的社會(huì)公共利益目標(biāo)？自國(guó)有企業(yè)分類改革實(shí)施以來(lái)，學(xué)界較多研究了國(guó)有企業(yè)分類的意義，但并未對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)與公共利益之間的關(guān)系展開(kāi)更深入的研究。筆者認(rèn)為，就兩類國(guó)有企業(yè)所承載的具體公共利益目標(biāo)而言，“公益類”國(guó)有企業(yè)無(wú)疑最符合官方和學(xué)界對(duì)國(guó)有企業(yè)定位的共識(shí)，“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)則不然。筆者始終認(rèn)為，從人類社會(huì)發(fā)展歷史的角度，公共利益的具體內(nèi)涵從來(lái)就不是恒定的，而是由不同社會(huì)發(fā)展階段人類生存和發(fā)展的共同利益所決定的。B12就一國(guó)而言，國(guó)有企業(yè)所承載的公共利益，其內(nèi)涵和外延與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及其所處的國(guó)際環(huán)境具有密切聯(lián)系，因而國(guó)民經(jīng)濟(jì)中不同領(lǐng)域與具體公共利益之間的關(guān)系并非一成不變。B13基于此，面對(duì)歷經(jīng)40年改革仍具有較大體量、較寬分布領(lǐng)域的中國(guó)國(guó)有企業(yè)，如果我們承認(rèn)公共利益需求是國(guó)家（政府）直接投資的目標(biāo)，那么國(guó)有企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)存在于某一行業(yè)或領(lǐng)域，就取決于中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段該行業(yè)或領(lǐng)域與公共利益之間的關(guān)系，這種關(guān)系存在與否將決定國(guó)有資本在該行業(yè)或領(lǐng)域的進(jìn)或退。由此可以推論，將國(guó)有企業(yè)劃分為“公益類”和“商業(yè)類”，首先表明“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)也應(yīng)該為公共利益而存在，我們切不可因其被劃分為“商業(yè)類”而簡(jiǎn)單認(rèn)為此類國(guó)有企業(yè)必定要退出國(guó)民經(jīng)濟(jì);其次，將國(guó)有企業(yè)劃分為“公益”和“商業(yè)”兩類，在一定意義上表明兩類國(guó)有企業(yè)所承載的具體公共利益目標(biāo)不同。筆者認(rèn)為，從中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革歷史以及未來(lái)發(fā)展的角度，可以說(shuō)，“公益類”國(guó)有企業(yè)所承載的公共利益在內(nèi)涵上相對(duì)傳統(tǒng)，因而比較穩(wěn)定，“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)則因受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的影響比較大，故所承載的公共利益處于變動(dòng)之中。此外，還應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的特殊歷史背景以及漸進(jìn)性的改革方式，決定了目前“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)中的一部分與國(guó)有企業(yè)的基本定位存在不吻合性。在上述意義上，不難理解2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的“各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)國(guó)有企業(yè)的功能和類別”，盡管目前相關(guān)操作規(guī)則并不明確。

基于上述分析，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及所處國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，國(guó)家直接投資和控制的行業(yè)及領(lǐng)域的變化首先會(huì)表現(xiàn)在“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)中，這既是此類國(guó)有企業(yè)在當(dāng)下以致未來(lái)成為國(guó)有企業(yè)改革突破口的根本原因，也預(yù)示著以“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)為重點(diǎn)實(shí)施混合所有制改革必定涉及國(guó)家股份進(jìn)或退的問(wèn)題。

2.一股一權(quán)的國(guó)家股權(quán)控制與混合所有制改革的沖突

那么，混改中國(guó)家股份的哪些變動(dòng)將與現(xiàn)行國(guó)家股權(quán)控制制度發(fā)生沖突？解答這一問(wèn)題需要進(jìn)行以下兩個(gè)層面的分析。

第一，在某些“商業(yè)類”公司中，由于國(guó)有資本所承載公共利益內(nèi)涵的變化，國(guó)家股份由全面控制轉(zhuǎn)為僅保持某個(gè)方面的控制，表現(xiàn)為國(guó)家股份的數(shù)量在混改后公司中的占比降低，僅處于“參股”狀態(tài)。必須指出的是，基于中國(guó)的具體國(guó)情，國(guó)家股份“參股”存在兩種不同情況：第一種情況是在國(guó)家無(wú)參股必要的行業(yè)和領(lǐng)域，由于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革滯后或者為維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的需要，國(guó)家不得不暫時(shí)保留參股地位;第二種情況是國(guó)有股份以對(duì)某種公共利益的負(fù)擔(dān)（如穩(wěn)定地區(qū)就業(yè)、為公共福利籌集資金）作為“參股”前提。筆者認(rèn)為，前一種“參股”只是權(quán)宜之計(jì)，后一種“參股”因其具有特定公共利益目標(biāo)而在實(shí)質(zhì)上也是一種控制，這體現(xiàn)出國(guó)家股份參股較之私人股份參股的區(qū)別。正是在后一種情況下，以股份數(shù)量為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”規(guī)則將阻礙國(guó)家股份既定控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，國(guó)家股份在公司中仍然保持?jǐn)?shù)量上的絕對(duì)控制狀態(tài)。具體又可分為兩種不同情況。一種情況是，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革相對(duì)滯后的情況下以及防止國(guó)有資產(chǎn)流失的思想指導(dǎo)下，謹(jǐn)慎改革使國(guó)有股份在混改初期的國(guó)有企業(yè)中保持絕對(duì)控股狀態(tài)。盡管在以改革政企關(guān)系、增強(qiáng)企業(yè)活力為目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)體制改革中，公司制最終勝出成為全面推進(jìn)及深化改革的工具，但隨之出現(xiàn)的問(wèn)題是，一旦國(guó)家控股，就會(huì)出現(xiàn)國(guó)家股東的過(guò)度控制，政企關(guān)系中政府的角色就由“婆婆”演變?yōu)椤袄习寮悠牌拧?。這足以表明，以股份數(shù)額為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”規(guī)則已經(jīng)成為建立新型政企關(guān)系的一個(gè)障礙。正因?yàn)榇?，在通過(guò)國(guó)家股權(quán)管理體制改革去除國(guó)家股權(quán)行使弊端的過(guò)程中B14，混改成為改善國(guó)有企業(yè)法人治理、深化國(guó)有企業(yè)改革的重要措施。回顧改革實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列政策B15，國(guó)企混改也向其他所有制資本敞開(kāi)了投資大門(mén)，但現(xiàn)實(shí)中非國(guó)有資本積極參與的現(xiàn)象并未如期而至。原因固然是多方面的，但從法律層面分析，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該肯定，基于混改的背景，以數(shù)量為基礎(chǔ)的國(guó)家股權(quán)絕對(duì)控制對(duì)改革的順利推進(jìn)具有重要意義，因而謹(jǐn)慎改革應(yīng)該是當(dāng)下混改的主旋律。但現(xiàn)實(shí)中，正是基于謹(jǐn)慎改革的思想，在混改初期，由于國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)其在混改后公司中的股份占比處于不確定狀態(tài)、民營(yíng)資本體量過(guò)小等原因，國(guó)家股份仍然會(huì)在許多混改方案中占有較大比重，如果國(guó)家股東仍按照“一股一權(quán)”規(guī)則行使股權(quán)控制公司，必然使一些意欲進(jìn)行戰(zhàn)略投資的民營(yíng)資本以及其他非國(guó)有資本因擔(dān)憂在未來(lái)公司中的話語(yǔ)權(quán)而對(duì)是否參與混改猶豫和觀望，缺乏參與混改的積極性。而如果沒(méi)有非國(guó)有資本的積極參與，國(guó)企混改不可能是實(shí)質(zhì)性的，更遑論改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

另一種情況是，基于國(guó)有企業(yè)的公共利益定位，結(jié)合混改的目標(biāo)，國(guó)家股份在混改后的公司中雖數(shù)量有所降低但仍居于控制地位，形成不同所有制性質(zhì)的股份在公司中占比大致均勢(shì)的狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)指出，這是最符合國(guó)有資本和非國(guó)有資本互相取長(zhǎng)補(bǔ)短的股權(quán)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，但這種公司將使改革者面對(duì)不同所有制性質(zhì)的股份所承載的不同經(jīng)營(yíng)目標(biāo)之間的沖突。B16筆者認(rèn)為，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)這種沖突的客觀存在。首先應(yīng)當(dāng)指出，到目前為止，國(guó)家并未在法律上對(duì)不同性質(zhì)股東作出不同營(yíng)商條件的規(guī)定，但從歷史發(fā)展的角度看，不能否認(rèn)國(guó)有資本作為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱在投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域形成的優(yōu)勢(shì)地位，更不能否認(rèn)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有企業(yè)雖逐步成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立市場(chǎng)主體，但由于相關(guān)主體權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度尚未真正建立起來(lái)，國(guó)有企業(yè)在高管任用、業(yè)績(jī)考核等方面并未完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，其進(jìn)入或退出市場(chǎng)的途徑自然也沒(méi)有完全市場(chǎng)化?；诖耍P者認(rèn)為，當(dāng)不同所有制性質(zhì)的資本在公司中占比均勢(shì)時(shí)，國(guó)有股權(quán)行使所奉行的“一股一權(quán)”思路雖然符合傳統(tǒng)公司法上“資本平等”的要求，也符合“國(guó)有資本保值增值”的要求，但在實(shí)踐中國(guó)有股份數(shù)量的相對(duì)優(yōu)勢(shì)會(huì)被放大，從而與不同性質(zhì)股份的和諧共處發(fā)生沖突。

行文至此，筆者的結(jié)論是：作為當(dāng)前深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，混改對(duì)既有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，其所要求的不同性質(zhì)股東和諧共處乃至其本身的順利進(jìn)行等，均對(duì)建立在股份數(shù)量基礎(chǔ)上的“一股一權(quán)”的國(guó)家股權(quán)控制方式提出了挑戰(zhàn)。只有破除對(duì)以股份數(shù)量為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”控制方式的迷信，立足于中國(guó)實(shí)際，盡早建立國(guó)家特別股制度體系并形成多層次政企關(guān)系，才能適應(yīng)國(guó)企混改對(duì)國(guó)家股權(quán)控制方式的需求。

四、多層次國(guó)家股權(quán)控制體系的構(gòu)建

從公司制度發(fā)展歷史的層面看，股權(quán)制度是股東實(shí)現(xiàn)其控制公司目的的基礎(chǔ)性制度，特別股制度則是公司法為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中股東對(duì)控制手段多樣化需求的一個(gè)結(jié)果，其盡管影響股東控制公司的形式，但并不改變股東控制公司的本質(zhì)。因此，就國(guó)家股權(quán)而言，無(wú)論是單一股權(quán)制度還是多層次的股權(quán)制度體系，都不會(huì)改變國(guó)家直接投資的公共利益目標(biāo)，也不可能從根本上改變國(guó)家所有權(quán)行使方式的公權(quán)力特性，但不同的股份數(shù)額或者不同的股份種類設(shè)計(jì)可以產(chǎn)生與之相應(yīng)的股東與公司之間的關(guān)系。因此，筆者提出，為應(yīng)對(duì)國(guó)企混改對(duì)既有的單一國(guó)家股權(quán)控制方式的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)變革以股份數(shù)量為基礎(chǔ)、“一股一權(quán)”為基本手段的控制方式，將優(yōu)先分配股、金股以及雙層股權(quán)制等引入國(guó)家股權(quán)制度，構(gòu)建多層次的國(guó)家股權(quán)控制體系，以適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展過(guò)程中多層次政企關(guān)系對(duì)國(guó)家股東控制方式多層次、體系化的需求。

第一，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立國(guó)家金股及優(yōu)先分配股制度。關(guān)于這兩種特別股類型，學(xué)界研究由來(lái)已久，2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》明確規(guī)定“探索完善優(yōu)先股”，表明理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)此已達(dá)成基本共識(shí)。但筆者認(rèn)為，這兩類股份并不適合在混改初期的公司中設(shè)置。究其原因，盡管優(yōu)先股與金股有諸多不同，但兩者也存在一些共同點(diǎn)，最大共同點(diǎn)在于基本取消了國(guó)家股東的表決權(quán)：優(yōu)先股將國(guó)家股權(quán)的設(shè)置目的定位于獲得穩(wěn)定的紅利分配，金股則將國(guó)家股權(quán)的設(shè)置目的定位于對(duì)某些特定公共事項(xiàng)的決定并通常采用否決權(quán)的決定方式。如果國(guó)家投資的目的是獲得穩(wěn)定的紅利分配，那么在股份占比較大的情況下，缺乏控制會(huì)使這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到威脅，因而優(yōu)先股很難大規(guī)模適用于混改初期的國(guó)有公司。金股的設(shè)置目的在于使國(guó)家股東在股份占比較小的情況下享有對(duì)某些特定公益事項(xiàng)的否決權(quán)，其更適用于混改完成后國(guó)有股份占比較小但仍然承擔(dān)某些公益目標(biāo)的公司。這也恰好從一個(gè)側(cè)面證明，在混改中后期，金股和優(yōu)先分配股份可以適應(yīng)國(guó)家對(duì)“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不同層次控制的需求。

第二，在開(kāi)展特殊管理股試點(diǎn)的基礎(chǔ)上B17，筆者建議將雙層股權(quán)制引入混改初期的國(guó)有企業(yè)。一般而言，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上仍然是經(jīng)營(yíng)者與股東爭(zhēng)奪公司控制權(quán)的一種結(jié)果。對(duì)于混改初期的國(guó)家股權(quán)控制而言，雙層股權(quán)制可以解決兩方面問(wèn)題：一是調(diào)動(dòng)非國(guó)有資本參與混改的積極性，二是保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值。如前所述，在混改初期，國(guó)有資本仍然在公司中占比較大，使一些意欲進(jìn)行戰(zhàn)略投資的民營(yíng)資本以及其他非國(guó)有資本因擔(dān)憂在未來(lái)公司中的話語(yǔ)權(quán)而對(duì)是否參與混改猶豫和觀望，因此，最大限度地調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與國(guó)企混改的積極性就成為改革初期的當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，首先，在詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上，在國(guó)家預(yù)期可以放棄股權(quán)絕對(duì)控制的一部分公司中，可以在股東協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)將某些事項(xiàng)的國(guó)家股權(quán)設(shè)計(jì)為少數(shù)表決權(quán)股，有條件地相對(duì)增加非國(guó)有股份的表決權(quán)，使國(guó)家股東不至于在股份占比較大的情況下“超控”混改后的公司，既可以在混改初期增加對(duì)非國(guó)有資本的吸引力，又不會(huì)從根本上影響國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。因此，較之優(yōu)先分配股和特殊管理股，雙層股權(quán)制可以在混改初期保留國(guó)家股東的表決權(quán)，同時(shí)調(diào)動(dòng)非國(guó)有資本投資的積極性，使改革順利進(jìn)行。其次，以目前的特殊管理股為基礎(chǔ)，引入雙層股權(quán)制。在國(guó)家確定可以放棄股權(quán)絕對(duì)控制的一部分公司中，可以在股東協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)將國(guó)家小股東的股權(quán)設(shè)計(jì)為多數(shù)表決權(quán)股，有條件地相對(duì)增加國(guó)家股東的表決權(quán)。目前正在試行的特殊管理股，管理者如果不持有股份，則其實(shí)際上是國(guó)家股權(quán)的代理人，原則上講，國(guó)家完全可以放棄對(duì)此類公司的控制，但為保證混改的穩(wěn)步、順利進(jìn)行，有必要延續(xù)原有管理層對(duì)公司的控制，此時(shí)由國(guó)家股東確定的特殊管理股本質(zhì)上就是雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的采用。

一個(gè)不能回避的問(wèn)題是，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是否會(huì)削弱國(guó)家股權(quán)？筆者認(rèn)為，首先，學(xué)界對(duì)國(guó)外雙層股權(quán)制產(chǎn)生發(fā)展歷史的分析表明，認(rèn)可雙層股權(quán)制并非法律的倡導(dǎo)，而是公司股東的創(chuàng)造，換言之，是否采用這一股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司股東自身的選擇。盡管這種選擇與所有的利益相關(guān)者都有關(guān)系，但受影響最大的是公司股東，因而實(shí)踐中對(duì)制度設(shè)計(jì)起主要作用的群體也是股東。其次，也是最重要的，究竟多大比例的雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)會(huì)構(gòu)成對(duì)股東權(quán)益的損害？由于不同公司的情況不同，這一問(wèn)題難有統(tǒng)一答案。筆者認(rèn)為，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)存在的關(guān)鍵主要不在于比例設(shè)計(jì)，而在于股東是否接受這種設(shè)計(jì)。換言之，只有股東自己才能判斷某一種雙層股權(quán)比例對(duì)其權(quán)益有無(wú)損害以及損害程度如何。因此，某種比例設(shè)計(jì)如果被接受，就表明股東忽略了所謂的損害，此時(shí)損害就只是一種理論推斷。

顯而易見(jiàn)，上述結(jié)論對(duì)國(guó)企混改意義重大。由于國(guó)家股權(quán)主體及其權(quán)利行使方式有別于私人股東，所以在每一項(xiàng)改革措施的制定和實(shí)施過(guò)程中，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受侵犯，使國(guó)有資產(chǎn)保值增值始終是改革者關(guān)注的問(wèn)題。而混改中雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)將使公司控制權(quán)由少數(shù)股東掌控，此時(shí)國(guó)家股份所承載的公共利益是什么？如何在不具有控制權(quán)的情況下實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)的利益？對(duì)此，需要國(guó)家股權(quán)持有者在認(rèn)真論證的基礎(chǔ)上加以明確。因此，是否實(shí)施雙層股權(quán)制，要依國(guó)家直接投資公共利益目標(biāo)的具體內(nèi)涵而定，國(guó)家股東應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)協(xié)議條款的審查批準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的制約，以維護(hù)國(guó)家股的合法權(quán)益。這是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革目標(biāo)的需要，也是國(guó)有公司雙層股權(quán)制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和基本法律底線。

五、結(jié)論

行文至此，本文從挑戰(zhàn)與制度變革的角度論證了混合所有制改革背景下建立多層次的國(guó)家股權(quán)控制體系的必要性，并對(duì)制度建設(shè)提出了基本構(gòu)想。筆者認(rèn)為，作為國(guó)有企業(yè)公司制改革的進(jìn)一步深化，混合所有制改革已經(jīng)對(duì)以往單一的國(guó)家股權(quán)控制制度提出了挑戰(zhàn)，混改對(duì)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的影響將主要通過(guò)“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)表現(xiàn)出來(lái)。為使國(guó)家股權(quán)制度體系更加適應(yīng)其所承載的具體公共利益目標(biāo)，應(yīng)該改變目前以股份數(shù)額為基礎(chǔ)的“一股一權(quán)”的單一控制方式，通過(guò)國(guó)家特別股制度，構(gòu)建多層次的國(guó)家股權(quán)控制體系，最終形成與此相應(yīng)的多層次的政企關(guān)系。

注釋

①B12參見(jiàn)徐曉松：《國(guó)家股權(quán)及其制度價(jià)值——兼論國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的走向》，《政法論壇》2018年第1期。

②文獻(xiàn)檢索顯示，自2013年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)國(guó)企混改的意義、混改中的難點(diǎn)問(wèn)題以及相關(guān)政策建議的研究取得了一定成果，但鮮見(jiàn)從法學(xué)角度對(duì)混改及其引發(fā)的國(guó)家股權(quán)控制制度變革問(wèn)題的專門(mén)研究。詳見(jiàn)黎娟娟：《國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的問(wèn)題及文獻(xiàn)綜述》，《國(guó)有資產(chǎn)管理》2018年第8期。

③該意見(jiàn)對(duì)混改目標(biāo)的詳細(xì)表述是：（1）應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、邁向中高端水平，需要通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu);（2）提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài);（3）促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，夯實(shí)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的微觀基礎(chǔ)。

④詳見(jiàn)2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》第3—13條。

⑤改制上市方式混改，即國(guó)有企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況選擇上市模式、發(fā)行比例、通過(guò)上市實(shí)現(xiàn)混改，或在上市后以定向增發(fā)等方式引入戰(zhàn)略投資者，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理。

⑥參見(jiàn)徐曉松：《國(guó)有獨(dú)資公司治理問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009年。

⑦據(jù)《國(guó)資報(bào)告》及有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)報(bào)道，在2018年年底國(guó)資委舉行的媒體通氣會(huì)上，國(guó)資委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹，作為首家集團(tuán)層面整體進(jìn)行混改試點(diǎn)的央企，中國(guó)聯(lián)通集團(tuán)公司在混改后雖仍然是大股東，但占股下降到約36.67%，新引入戰(zhàn)略投資者占股35.19%，股權(quán)結(jié)構(gòu)有效避免了一股獨(dú)大，實(shí)現(xiàn)了不同資本的相互融合和股權(quán)之間有效制衡;混改后的新一屆董事會(huì)由13人組成，包括非獨(dú)立董事8人（中國(guó)聯(lián)通集團(tuán)公司派出3人，戰(zhàn)略合作伙伴派出5人）及獨(dú)立董事5人，成立了發(fā)展戰(zhàn)略、提名、薪酬與考核、審計(jì)等專門(mén)委員會(huì)，董事來(lái)源的多元化使董事會(huì)的視角和思維可以多元化，與原來(lái)單純的國(guó)有通信企業(yè)的模式不一樣。對(duì)于混改后的深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司，深圳市國(guó)資委直接持有及間接控制的股權(quán)比例為51.67%，民營(yíng)股東持股比例約為25%，這使公司激勵(lì)機(jī)制得以采取收益分成模式，給予投資團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目激勵(lì)與全員績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)施員工強(qiáng)制跟投、項(xiàng)目虧損罰金等約束機(jī)制;在長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制方面，公司約定在銷售額及凈利潤(rùn)達(dá)成當(dāng)年目標(biāo)的情況下，允許公司在董事會(huì)批準(zhǔn)后根據(jù)凈利潤(rùn)的一定比例計(jì)提長(zhǎng)期獎(jiǎng)勵(lì)基金，在鎖定一定期限后分期發(fā)放給到員工，以此激發(fā)全體員工的積極性。

⑧此處的國(guó)有企業(yè)特殊治理問(wèn)題是指：國(guó)有股權(quán)的公共權(quán)利屬性導(dǎo)致的權(quán)利行使的特殊性所帶來(lái)的國(guó)有股權(quán)控制公司不同于私人股權(quán)控制公司的特殊之處。具體參見(jiàn)徐曉松等：《國(guó)有股權(quán)行使和監(jiān)管法律制度研究》，北京大學(xué)出版社，2016年，第15—38頁(yè)。

⑨中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司制改革以來(lái)的相關(guān)研究文獻(xiàn)顯示，為適應(yīng)國(guó)家控制企業(yè)的多層次需求，黃金股、優(yōu)先股以及其他特別股已經(jīng)在域外國(guó)有企業(yè)中被普遍運(yùn)用。

⑩自國(guó)有企業(yè)公司制改革以來(lái)，學(xué)界持續(xù)展開(kāi)關(guān)于國(guó)家特別股制度的研究，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及改革的深化，近年又出現(xiàn)了對(duì)雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在國(guó)有企業(yè)中運(yùn)用的研究（參見(jiàn)吳高臣：《國(guó)家特殊管理股的法律性質(zhì)》，《法學(xué)雜志》2018年第1期;徐曉松：《雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在中國(guó)：市場(chǎng)需求與法律認(rèn)可》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期;馮果、楊夢(mèng)文：《國(guó)有企業(yè)二次改革與雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的運(yùn)用》，《法律科學(xué)》2014年第6期）。在實(shí)踐中，非國(guó)有公司股東為適應(yīng)其特殊的投資需求而采用特別股的情況更加普遍，尤其引人矚目的是京東、阿里巴巴等一批民營(yíng)企業(yè)為解決融資后的經(jīng)營(yíng)控制問(wèn)題，紛紛采取雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)。

B11相關(guān)規(guī)定詳見(jiàn)我國(guó)《公司法》第131條。實(shí)踐中，非國(guó)有企業(yè)特別股的發(fā)行在非上市公司是由股東決定的，有關(guān)限制只發(fā)生在證券監(jiān)管環(huán)節(jié)，如各國(guó)對(duì)采用雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)公司上市進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)國(guó)有公司而言，國(guó)有股份是否采用特別股由國(guó)家股東決定，因此，我國(guó)《公司法》的該條規(guī)定實(shí)際上構(gòu)成對(duì)國(guó)有股份采用特別股的限制。

B13例如，20世紀(jì)三四十年代在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中出現(xiàn)了大量國(guó)有企業(yè)，這些國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作彌補(bǔ)了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，同時(shí)滿足了政府在特殊時(shí)期控制重要資源的需求。之后，在二戰(zhàn)結(jié)束后的近30年里，主要為克服原材料短缺、優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和保障必需服務(wù)的正常供應(yīng)，歐洲國(guó)家的國(guó)有化浪潮使其國(guó)有化規(guī)模達(dá)到前所未有的高度。當(dāng)然，在20世紀(jì)七八十年代全球性的私有化浪潮中，西方國(guó)家又以公共利益為由將大多數(shù)國(guó)有企業(yè)還給了市場(chǎng)。詳見(jiàn)[英]約翰·維克斯、喬治·亞羅：《私有化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，廉曉紅、矯靜等譯，重慶出版社，2006年，第48—49頁(yè)。

B14例如，目前正在進(jìn)行的國(guó)有資本監(jiān)管由“管人、管事、管資產(chǎn)”到“以管資本為主”的改革。

B15自2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，到2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，都直接涉及民營(yíng)資本參與國(guó)企混改的問(wèn)題。

B16學(xué)界研究認(rèn)為，混合所有制企業(yè)中不同所有制性質(zhì)資本之間關(guān)系的處理是一個(gè)難點(diǎn)，學(xué)者們提出的對(duì)策包括改變企業(yè)治理機(jī)制及決策機(jī)制、增加非國(guó)有資本的話語(yǔ)權(quán)等。詳見(jiàn)：黎娟娟：《國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的問(wèn)題及文獻(xiàn)綜述》，《國(guó)有資產(chǎn)管理》2018年第8期。

B172014年4月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》指出，對(duì)按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國(guó)有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度，經(jīng)批準(zhǔn)可以展開(kāi)試點(diǎn)。根據(jù)2014年9月12日原國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布的《非公有制文化企業(yè)參與對(duì)外專項(xiàng)出版業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》的具體規(guī)定，所謂特殊管理股，即國(guó)有出版單位以擁有特殊管理股為前提，與非公有制文化企業(yè)共同投資設(shè)立股份有限公司，允許非公有制文化企業(yè)絕對(duì)控股。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》第14條明確規(guī)定，國(guó)有資本參股非國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本時(shí)，允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度，依照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程規(guī)定，行使特定事項(xiàng)否決權(quán)，保證國(guó)有資本在特定領(lǐng)域的控制力。

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