科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)研究

沈佳

摘要：內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，也是一項(xiàng)重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。實(shí)施好內(nèi)部控制，對(duì)于單位實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，提高管理水平和運(yùn)行效率，全面防范風(fēng)險(xiǎn)，都具有重要意義。在深化改革的大背景下，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)中暴露出很多不足之處。作為各項(xiàng)管理與控制類活動(dòng)開(kāi)展的基礎(chǔ)，內(nèi)控制度層面一旦出現(xiàn)問(wèn)題，各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展都將受到嚴(yán)重影響。文章對(duì)現(xiàn)階段科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)中存在的不足之處進(jìn)行分析，并提出建議。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)單位;內(nèi)部控制;制度建設(shè)

“十三五”伊始，國(guó)家穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政體制改革，積極落實(shí)科技創(chuàng)新大會(huì)提出的“放管服”改革要求，營(yíng)造寬松科研氛圍、激發(fā)創(chuàng)新活力。隨著國(guó)家科技投入不斷加大，科研經(jīng)費(fèi)的使用成為黨中央及社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，規(guī)范高效用好科研經(jīng)費(fèi)，成為科研單位義不容辭的使命和責(zé)任。因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，注重風(fēng)險(xiǎn)管理，建立廉潔自律的免疫系統(tǒng)已成為科研單位迫切的管理需求。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

2012年中科院發(fā)布了《中國(guó)科學(xué)院院屬單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制規(guī)范》，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的先河。近年來(lái)，中科院內(nèi)各單位的組織體系和制度建設(shè)已逐漸完善，但總體來(lái)看，與國(guó)外及國(guó)內(nèi)企業(yè)相比仍有差距。以中科院內(nèi)的科研院所為例，大部分單位在崗位職責(zé)分工、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督及審計(jì)等方面都還比較薄弱。如何更好地進(jìn)行內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)，如何運(yùn)用先進(jìn)的內(nèi)控管理工具引導(dǎo)各職能部門快速高效地構(gòu)建一套“內(nèi)容全面、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用”的內(nèi)控體系，是科研事業(yè)單位需要思考的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。鑒于此，探尋適合科研事業(yè)單位實(shí)際，科學(xué)實(shí)際的內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)路徑就顯得十分必要。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)中存在的不足

（一）控制環(huán)境薄弱、評(píng)價(jià)體系不全面

首先，我國(guó)科研事業(yè)單位主要以科研人員為主體，領(lǐng)導(dǎo)層也大多也是專業(yè)技術(shù)出身，普遍對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)欠缺，導(dǎo)致整體內(nèi)部控制環(huán)境很薄弱，組織機(jī)構(gòu)單一，各部門相互獨(dú)立，沒(méi)有形成完整的內(nèi)控鏈條。從內(nèi)部控制體系構(gòu)建的視角來(lái)看，很多科研事業(yè)單位當(dāng)前僅僅存在著一個(gè)基礎(chǔ)性的管理制度，但內(nèi)部控制框架下各項(xiàng)管理與控制類活動(dòng)在開(kāi)展上往往缺乏對(duì)應(yīng)制度予以支撐。其次，大多單位尚未建立行之有效的績(jī)效考核制度，缺少科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，或科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)制度缺少公正合理的程序和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（二）內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)手段單一

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)的手段較為單一，這也是目前內(nèi)控體系未能有效發(fā)揮其作用的原因之一。例如，大部分科研事業(yè)單位采取每年對(duì)所有項(xiàng)目制定績(jī)效目標(biāo)、年底針對(duì)目標(biāo)進(jìn)行自評(píng)考核的方式來(lái)進(jìn)行總結(jié)，這雖然能夠認(rèn)清控制與管理活動(dòng)中取得的成效以及存在的不足，但對(duì)于內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)的幫助較為有限，也有部分事業(yè)單位雖在制度建設(shè)層面進(jìn)行了大量投入，但并未基于全局視角來(lái)進(jìn)行構(gòu)建或優(yōu)化，導(dǎo)致制度建設(shè)上帶有了明顯的片面性特征。

（三）內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)缺乏重點(diǎn)

科研事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)上缺乏重點(diǎn)，這不僅導(dǎo)致內(nèi)部控制體系運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際有效性，更是使得內(nèi)部控制制度體系的層次性明顯不足。比如預(yù)算業(yè)務(wù)控制、科研項(xiàng)目控制、財(cái)務(wù)收支控制、政府采購(gòu)控制等重要的風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)都必須制定實(shí)在管用的具體細(xì)則。由于內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)上過(guò)于寬泛，具體的管理與控制類活動(dòng)在開(kāi)展上便無(wú)法得到有效指導(dǎo)，這也會(huì)顯著增加科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)的壓力。

三、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)的建議

（一）建立單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)席工作機(jī)制

各單位應(yīng)當(dāng)制定領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策程序，完善議事決策機(jī)制，營(yíng)造領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與、全面覆蓋的內(nèi)部控制環(huán)境。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)、運(yùn)行和監(jiān)督發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，明確內(nèi)部控制工作的責(zé)任部門，同時(shí)要督促相關(guān)部門積極配合牽頭部門的工作，發(fā)揮單位負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮內(nèi)部控制工作的作用。單位負(fù)責(zé)人還要督促監(jiān)督部門對(duì)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行監(jiān)督，要定期聽(tīng)取內(nèi)部控制有效性的匯報(bào)并給予指導(dǎo)監(jiān)督?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，建立健全內(nèi)部控制聯(lián)席工作機(jī)制，在各部門設(shè)置內(nèi)控工作負(fù)責(zé)人或聯(lián)絡(luò)員，組織落實(shí)本部門業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、流程梳理，協(xié)調(diào)與其他部門內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)工作。

為保證內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，單位負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)、信息公開(kāi)、紀(jì)檢監(jiān)察等專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)保持監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能相對(duì)獨(dú)立，各部門可以分別從各自職能角度對(duì)單位活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。業(yè)務(wù)部門根據(jù)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的情況，對(duì)單位層面、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化和完善。

（二）多手段進(jìn)行內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)

科研事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)中需要注重方式方法上的多元化選用，首先應(yīng)當(dāng)建立健全關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，確保單位各項(xiàng)決策得到順利執(zhí)行;其次，應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部授權(quán)審批控制職責(zé)，明確各個(gè)崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，相關(guān)人員只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。第三，對(duì)科技、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等重點(diǎn)部門應(yīng)當(dāng)建立管控制度，通過(guò)對(duì)科研經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的預(yù)算約束和財(cái)務(wù)規(guī)范、定期資產(chǎn)清查盤點(diǎn)、內(nèi)部信息公開(kāi)公示等方式強(qiáng)化責(zé)任，使內(nèi)控活動(dòng)貫穿于科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程。

（三）確立內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)重難點(diǎn)

科研事業(yè)單位的內(nèi)控業(yè)務(wù)涉及科研項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、基建工程、合同管理等各個(gè)方面。各單位可根據(jù)自身實(shí)際需要，確定內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，進(jìn)而優(yōu)化改進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域或新興領(lǐng)域的內(nèi)控細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。例如，近幾年，隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮的興起，大量科研人員在外設(shè)立企業(yè)或在企業(yè)兼任要職，科研院所對(duì)外投資控股的比例也大幅增加，與關(guān)聯(lián)方發(fā)生的采購(gòu)、化驗(yàn)、加工、試制、改造等關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控和制度建設(shè)仍是短板，無(wú)法滿足迅速發(fā)展的需要，關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制成為科研單位新的關(guān)注點(diǎn)。關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)控制的目標(biāo)是規(guī)范科研項(xiàng)目關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的處理，確保關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的必要性、真實(shí)性和公允性，防止違規(guī)撥付資金、套取資金及利益輸送等舞弊、違法行為的發(fā)生，保證單位科研項(xiàng)目資金的安全和規(guī)范使用。關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)應(yīng)建立公示制度，由關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的管理部門先對(duì)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)申請(qǐng)進(jìn)行審核，再交由專家組論證后進(jìn)行公示，公示無(wú)異議方可執(zhí)行。單位有條件還可建立關(guān)聯(lián)關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)，內(nèi)容包括研究所及研究所人員投資兼職的企業(yè)情況，并且定期更新，數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)及時(shí)發(fā)送單位領(lǐng)導(dǎo)層、關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)務(wù)部門，以便在日常工作中進(jìn)行把控。與關(guān)聯(lián)方簽訂的合同，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同內(nèi)容、簽訂日期、合同進(jìn)度及交易價(jià)格是否公允等。內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)定期對(duì)關(guān)聯(lián)交易的合同及價(jià)格執(zhí)行情況進(jìn)行審核、分析。

四、結(jié)語(yǔ)

科研事業(yè)單位需要基于全局視角，對(duì)內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)事宜進(jìn)行思考、籌劃，確保與之相關(guān)的內(nèi)部控制調(diào)整、優(yōu)化及建設(shè)性策略落到實(shí)處，避免內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)最終流于形式。值得注意的是，不同科研事業(yè)單位以及同一科研事業(yè)單位在不同時(shí)期的內(nèi)部控制建設(shè)狀況不同，內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)中也一定要堅(jiān)持從自身實(shí)際出發(fā)，切實(shí)有效地提高各單位內(nèi)部控制水平，提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力和管理效能。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國(guó)科學(xué)院福建物質(zhì)結(jié)構(gòu)研究所）