嚴格落實《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》

文／劉國洪

生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，是調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。黨中央、國務院高度重視三條控制線劃定工作，習近平總書記等中央領導同志多次作出重要指示和批示。為貫徹落實黨中央的要求，統(tǒng)籌劃定并嚴格落實三條控制線，解決過去三條控制線多頭管理、交叉重疊、規(guī)則沖突等突出問題，自然資源部會同有關部門研究起草了《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，經(jīng)中央深改委審議通過后，近日由中辦和國辦印發(fā)。簡要介紹三個方面的情況：

起草背背

黨的十八屆三中全會明確提出："通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制"。黨的十九大報告再次強調(diào)："完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作"。2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時提出："要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。"李克強總理明確要求：加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復，全面劃定并嚴守生態(tài)保護紅線；加強耕地保護，全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實行特殊保護；制定城市建設約束性指標，劃定城市開發(fā)邊界。韓正副總理對三條控制線劃定工作也多次提出具體要求。為此，中央全面深化改革委員會將"推進生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作"列為2019年重要改革任務。

機構改革前，按照黨中央、國務院要求，發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、原農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部等有關部門根據(jù)職責分工，推進三條控制線劃定工作，取得了階段性成果。截至目前，京津冀、長江經(jīng)濟帶11 省市和寧夏回族自治區(qū)共15 省（區(qū)、市）生態(tài)保護紅線劃定方案已經(jīng)國務院批準。全國劃定永久基本農(nóng)田15.5 億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14 個城市的開發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。由于生態(tài)保護紅線還停留在方案階段，尚未真正落地；三條控制線分頭劃定，在劃定規(guī)程、技術規(guī)范和管理規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標準，劃定工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也不夠，出現(xiàn)了交叉重疊難落地等情況，對后續(xù)規(guī)范管理和嚴格監(jiān)管造成不少矛盾和沖突；對落實國家重大戰(zhàn)略的相關建設難以避讓占用生態(tài)紅線，缺乏明確的管控規(guī)則，不利于維護三條控制線的嚴肅性。

國家機構改革后，新組建的自然資源部承擔了"多規(guī)合一"、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的職責，原來分散在相關部門的三條控制線劃定管理職責，也由自然資源部統(tǒng)一履行。為更好地貫徹落實黨中央精神，自然資源部著眼于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局頂層設計，堅持多規(guī)合一、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅持底線思維、突出解決問題，研究起草了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，為統(tǒng)籌劃定三條控制線提供了制度保障；開展第三次全國國土調(diào)查，為統(tǒng)籌劃定三條控制線提供了基礎支撐；印發(fā)《指導意見》，進一步明確劃定的基本原則、具體要求和管制規(guī)則，為統(tǒng)籌劃定三條控制線提供了政策依據(jù)。制度上的保證和基礎支撐以及政策依據(jù)這三個方面?？梢钥闯?，隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，三條控制線劃定工作逐漸深入，三條控制線作為國土空間規(guī)劃的核心要素和強制性內(nèi)容，作為統(tǒng)一實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要基礎，已經(jīng)成為大家的共識。下一步需要我們通過編制和實施國土空間規(guī)劃對三條控制線進行統(tǒng)籌優(yōu)化，通過分級傳導、分類管控，實現(xiàn)對三條控制線的落實落地。

起草過程和思路

2018年5月以來，為落實黨中央、國務院的部署和要求，解決三條控制線劃定中的矛盾和沖突，自然資源部結合空間規(guī)劃體系建設，在收集梳理有關文件、開展實地調(diào)研、充分利用已有劃定成果的基礎上，研究起草了《指導意見》，多次召開專家咨詢會和地方座談會，征求了中央紀委、中央組織部、發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、審計署、林草局等11 個部門意見，反復聽取各方建議，最終達成一致意見。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《指導意見》。

《指導意見》按照黨中央關于空間規(guī)劃改革和三條控制線劃定的重大決策部署，以"多規(guī)合一"的國土空間規(guī)劃為載體，立足于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，圍繞推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展目標，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，協(xié)同優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間格局。具體我們堅持四個方面的原則：一是堅持問題導向，重點圍繞三條控制線在基礎數(shù)據(jù)、劃定標準、管理規(guī)定等方面上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，交叉沖突難落地的現(xiàn)實問題，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線的基本原則、協(xié)調(diào)規(guī)則、落實路徑和保障措施；二是堅持底線思維，按照優(yōu)先保障國家生態(tài)安全、糧食安全、國土安全的要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）為基礎，科學劃定和嚴格守護三條控制線，對生態(tài)保護紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，涉及占用生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的要報國務院審批；三是堅持以人民為中心，適應人民群眾對國土空間日趨豐富多元、復雜多樣需求，統(tǒng)籌安排好三條控制線，制定差別化的管控要求，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要；四是堅持因地制宜，避免一刀切，既要層層落實國家意志，也要充分考慮地方實際和地域特色，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制和管制規(guī)則。

主要內(nèi)容

《指導意見》共4 部分12 條，闡述了在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的總體要求，科學有序劃定、協(xié)調(diào)解決沖突、強化保障措施的要求。主要內(nèi)容包括：

第一部分總體要求。明確要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持底線思維、保護優(yōu)先，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)落實，統(tǒng)籌推進、分類管控的基本原則，按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的“四統(tǒng)一”要求，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間和三條控制線，明確了2020年和2035年的工作目標。

第二部分科學有序劃定。明確了按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線，按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的總要求。明確了生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的8 類有限人為活動。

第三部分協(xié)調(diào)解決沖突。主要包括統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎，自上而下、上下結合實現(xiàn)三條控制線落地，以及協(xié)調(diào)邊界矛盾3 個方面。明確提出三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田，區(qū)分自然保護地核心區(qū)和一般控制區(qū)，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。

第四部分強化保障措施。主要包括加強組織保障，嚴格實施管理，嚴格監(jiān)督考核3 個方面。明確了中央與地方的責任，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，通過國土空間規(guī)劃實施統(tǒng)一嚴格管理，并將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內(nèi)容。

下一步，為貫徹落實《指導意見》，自然資源部將會同有關部門建立協(xié)調(diào)機制，在國土空間規(guī)劃體系建設和監(jiān)督實施中劃定落實三條控制線。自然資源督查和生態(tài)環(huán)境部將根據(jù)工作進展情況，組織開展三條控制線督察和監(jiān)管，并將結果移交有關部門，作為地方領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據(jù)。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負總責，各地將結合國土空間規(guī)劃編制工作，有序推進三條控制線落地，根據(jù)地方實際制定管控細則，完善工作機制，更好發(fā)揮三條控制線對調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的管控作用。