城市社區(qū)風險綜合管理理論與模型研究

李書欽 史運濤

（北方工業(yè)大學，北京 100144）

0 引言

社區(qū)是公共安全治理的基本單元。中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》指出，要“加強安全社區(qū)建設”，“完善城市社區(qū)安全網(wǎng)格化工作體系”。習總書記在社區(qū)考察時指出，“社區(qū)是基層的基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩(wěn)固”[1]。雖然城市居民對社區(qū)的安全需求正在增加，但社區(qū)災難卻頻頻發(fā)生。如2010年上海社區(qū)“11.15”火災事故、2011年北京和平里社區(qū)燃氣爆炸事故、2015年河南鄭州金水區(qū)居民樓火災事故、2018年杭州保姆社區(qū)縱火案等。城市居住社區(qū)人口眾多，人員流動頻繁，易被納入攻擊和破壞目標，社區(qū)的公共安全關(guān)乎社會和諧，應當予以高度重視。

在國際社區(qū)風險研究方面，美國學者蓋斯（Donald E.Geis）對減災社區(qū)進行研究，提出要設計和建造盡可能安全的社區(qū)?？柹–arson）提議在美國建立一個“有彈性的社區(qū)”，社區(qū)可以迅速從災難中恢復過來，并使居民的生活走上正軌。米爾（Miehl）和艾森曼（Eisenman）研究了多智能體參與社區(qū)風險治理的機制[2]。自20世紀90年代末以來，日本以社區(qū)為基礎的災害風險管理模式（CBDRM）已成為一種普遍的災害風險管理模式，取代了自上而下的政府災害風險管理模式。2012年，日本的《災害對策基本法》增加了社區(qū)參與，強調(diào)社區(qū)與地方政府之間溝通的重要性[3-4]。英國倫敦根據(jù)全國統(tǒng)一格式進行風險普查登記，列出地方各類風險，并形成風險登記冊。2010 年版的《倫敦社區(qū)風險登記冊》評估了倫敦當年的風險矩陣，并列出了倫敦面臨的3個最高級別的風險[5]。澳大利亞與新西蘭采用AS/NZS 4360:2004與ISO31000 風險治理標準，這兩個標準將治理框架分解為5個核心環(huán)節(jié)：建立治理環(huán)境，識別風險，分析風險，評估風險和處置風險[6]。

在國內(nèi)社區(qū)風險研究方面，2007年，我國頒布《突發(fā)事件應對法》，提出“建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估”的要求。2009年，國家標準GB/T 24353-2009《風險管理原則與實施指南》發(fā)布。2010年，上海市民政局與復旦大學城市公共安全研究中心聯(lián)合成立研究小組，開展社區(qū)綜合風險評估模型研究，該模型使社區(qū)風險評估工作更加標準化和可操作化[7]。2010年，北京市印發(fā)了《北京市人民政府關(guān)于加強公共安全風險管理工作的意見》（京政發(fā)〔2010〕10號），目的是建立和完善北京市公共安全風險管理長效機制。2016年，發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于推進安全預防控制體系建設的意見》（京政發(fā)〔2016〕2號），提出了風險預警、風險管控、風險評估相關(guān)要求，并要求“實施城市運行風險源普查，列明風險源名稱、類別、風險程度、分布情況”[8]。

社區(qū)是國家治理體系中的重要組成部分，國內(nèi)外圍繞社區(qū)風險管理、風險治理、風險地圖等開展了較多研究，但對城市社區(qū)風險綜合原因的研究較少。為此，本文提出了城市社區(qū)風險綜合管理模型，旨在找出預防社區(qū)安全事故發(fā)生的關(guān)鍵因素，制定具有針對性的措施，對于有效預防和化解社區(qū)風險、完善和創(chuàng)新社區(qū)治理體系具有重要意義。

1 城市社區(qū)風險因素分析

1.1 城市社區(qū)風險來源分析

社區(qū)是社會的縮影，社區(qū)內(nèi)部“人-事-地-物-組織”高度匯聚、交叉耦合，社區(qū)風險因素眾多且復雜交疊關(guān)聯(lián)，城市社區(qū)風險主要來源如下。

（1）來自人的風險。

社區(qū)內(nèi)部人員密集，社區(qū)人員構(gòu)成具有年齡跨度大、職業(yè)分布廣、流動性強等特點。社區(qū)內(nèi)既有守法公民，也有嬰幼兒、老年人、殘疾人等特殊人群，也可能有潛在的危險人員、犯罪分子等重點人員[9]。與此同時，社區(qū)是一個人員流動頻繁的開放系統(tǒng)，既有社區(qū)居民等常態(tài)流動人員，也有物流快遞、維修排檢、臨時打工等臨時流動人員。復雜的人員構(gòu)成和密集的人員流動，是社區(qū)風險的主要來源。

（2）來自物的風險。

社區(qū)內(nèi)有各種各樣的設備設施，包括電梯、暖通空調(diào)、供配電、燃氣、消防、給排水等。同時，社區(qū)各種設備和設施密集，運行條件不同，且交互影響，并且社區(qū)中的各種設備設施嚴重依賴于城市的相應系統(tǒng)。例如，社區(qū)是城市生命線系統(tǒng)的末梢，當城市受到自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的威脅時，社區(qū)受到的影響通常更大，并且極易發(fā)生鏈式反應。社區(qū)“人-機-物”的空間重疊導致人為因素和來自物的風險共存，且存在風險的疊加效應，復雜的設備設施是社區(qū)風險的來源之一。

（3）來自管理的風險。

目前社區(qū)由多個機構(gòu)和渠道管理，如警務，政務，物業(yè)管理和綜合治理等，但各部門在實際工作中溝通不足、風險信息共享不暢。由于社區(qū)風險具有復雜性，關(guān)聯(lián)性和綜合性的特征，各部門和機構(gòu)“各自為政”導致對社區(qū)風險綜合防范缺乏整體把控，分散的數(shù)據(jù)信息也難以進行智能分析和有效預防，陷入“盲人摸象”的困境。傳統(tǒng)的管理模式、資源和部門的隔離以及缺乏多主體協(xié)同響應機制是社區(qū)風險無法及時有效處理的原因?！叭恕隆亍铩M織”多類型交織、“警務—政務—物業(yè)管理—綜合治理” 多業(yè)務交疊的管理風險，是社區(qū)風險的主要來源。

1.2 城市社區(qū)風險特征分析

城市社區(qū)風險特征有：①社區(qū)內(nèi)設備設施復雜，水電氣等系統(tǒng)之間縱橫交錯，相互依賴，任何一方設施或系統(tǒng)出現(xiàn)問題，都會影響其他系統(tǒng)。此外，社區(qū)外部災害及次生、衍生災害會給社區(qū)帶來風險，如暴雨導致社區(qū)大面積停電。②社區(qū)風險輻射性強，社區(qū)的突發(fā)事件一旦發(fā)生難以控制，給周邊環(huán)境帶來巨大影響。以2010年“11.15”上海靜安區(qū)高層住宅大火為例，此次火災造成58人死亡、71人受傷，建筑物過火面積12000m2，直接經(jīng)濟損失1.58億元。③社區(qū)風險預測難度大、破壞性強。社區(qū)人員密集，易造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，并且社區(qū)居民掌握的逃生知識和技能有限，自救能力弱。

在物理空間方面，社區(qū)建筑的多樣性，道路網(wǎng)絡的復雜性以及各種設備設施的防護水平不一是突出的特征。 在社會空間方面，社區(qū)人員密度大，組織結(jié)構(gòu)復雜，人口老齡化，流動化，溝通風險高。在信息空間方面，社區(qū)信息傳播快，存在信息爆炸、信息依賴等風險。上述風險在一定程度上相互交織和耦合，并會帶來次生、衍生風險。社區(qū)風險具有動態(tài)性大、突發(fā)性強、不確定程度高、“人-機-物”構(gòu)成復雜和演化變異空間大等特征，是典型的深度不確定系統(tǒng)。

2 城市社區(qū)風險評估

風險評估是人們認識風險并進而主動降低風險的重要手段，風險評估可以識別社區(qū)存在的薄弱環(huán)節(jié)和可能導致風險事故發(fā)生的風險源，并預測社區(qū)風險發(fā)生的可能性及后果的嚴重性。社區(qū)風險評估就是要準確把握社區(qū)的風險種類和程度，為社區(qū)突發(fā)事件預警指引方向。

2.1 城市社區(qū)風險識別

風險識別是發(fā)現(xiàn)、列舉和描述風險要素的過程，包括風險源、風險事件、風險起因及潛在后果的確定。城市社區(qū)風險識別應側(cè)重幾個關(guān)鍵點：重大事故風險，即可能導致人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞的事故風險，例如高層住宅火災、食品安全事件；新興風險，即新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)帶來的安全風險，如新興娛樂項目、新能源汽車充電等風險；關(guān)聯(lián)風險，即事故發(fā)生后引發(fā)次生、衍生事故的風險，如臺風可能導致社區(qū)設備設施電力中斷而帶來事故；社區(qū)公共區(qū)域的風險，即廣場、社區(qū)幼兒園等公共區(qū)域中存在的風險，如社區(qū)機動車道附近的幼兒園是事故發(fā)生的高風險區(qū)域。

2.2 城市社區(qū)風險分析

風險分析是理解風險的性質(zhì)和確定風險程度的過程，應從“點、線、面”3個層面進行城市社區(qū)風險分析。一是“點評估”，即單個風險源的評估，如人員類（如重點人員、特殊人群）、設備設施類（如電梯、供配電、燃氣）、作業(yè)活動類（如外立面施工）。二是“線評估”，即對某個領域或某種類型風險的評估。例如社區(qū)燃氣安全領域、消防安全領域。線評估需要基于點評估，根據(jù)該領域或該類型風險點的數(shù)量、單一風險源的風險程度，進行分類匯總，以獲得總體風險水平。三是“面評估”，即對某個區(qū)塊整體風險的評估。對某個區(qū)塊“人、事、地、物、組織”等各類風險進行疊加，獲得區(qū)塊的整體風險程度[10]。

2.3 城市社區(qū)風險處置

社區(qū)風險處置指通過選擇和實施風險應對措施，最大程度地減輕風險的影響。編制和實施風險管理規(guī)劃、應急預案或行動計劃是社區(qū)風險處置的重要方法。根據(jù)風險評估結(jié)果，對風險源實施分級管控。一是明確社區(qū)風險管控的主體，包括：企業(yè)責任主體、行業(yè)監(jiān)管主體、屬地監(jiān)管主體。二是全過程、全方位實施社區(qū)風險管理和控制措施。三是建立風險管控運行機制。建立健全社區(qū)安全風險管控責任考核機制，使風險管控工作能夠持續(xù)動態(tài)的進行。應綜合利用物聯(lián)網(wǎng)感知、社區(qū)大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術(shù)做出積極的風險防控反應，主動降低風險發(fā)生的可能性、減緩風險事件造成的人員傷亡及財產(chǎn)損失。

3 城市社區(qū)風險綜合管理模型構(gòu)建

3.1 城市社區(qū)風險綜合管理模型設計

近年來，社區(qū)風險事件頻繁發(fā)生，社區(qū)安全問題日益突出，擬基于綜合原因理論建立社區(qū)風險綜合管理模型，實現(xiàn)社區(qū)風險防控工作科學化、精細化，力爭把社區(qū)風險化解在源頭。海因里希（W.H.Heinrich）于1936年提出事故致因理論，主要從大量典型事故的原因分析中提煉事故機理和事故模型，為事故的定性定量分析、為事故預測預防、為改進安全管理工作提供科學的理論依據(jù)[11]。海因里希認為事故產(chǎn)生有兩方面因素：一是人的不安全行為，二是物的不安全狀態(tài)，88%的事故是由人的不安全行為引起的，10%的事故是由物的不安全狀態(tài)導致的，僅有2% 的事故是由不可控因素造成的。通過安全管理可以減少人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)。物的不安全狀態(tài)較易控制，人的不安全行為則相對復雜，它涉及到個人成長環(huán)境、個人情緒、心理狀況等綜合因素[12]。但是，海因里希理論把人的缺點歸因于家族的遺傳和成長環(huán)境，表現(xiàn)出時代的局限性。

綜合原因理論認為，事故的發(fā)生是由多重原因綜合造成的，是社會因素、管理因素和各種危險因素綜合作用的結(jié)果。城市社區(qū)風險是由多重原因引起的，包括基礎原因、間接原因和直接原因。其中，社會因素是產(chǎn)生社區(qū)風險的基礎原因；管理因素（警務、政務、物業(yè)管理、綜合治理等）造成的管理失誤是社區(qū)風險的間接原因；當“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態(tài)在同一時間、同一空間發(fā)生軌跡交叉，則是造成社區(qū)風險的直接原因。結(jié)合綜合原因理論，梳理城市社區(qū)風險因素，見下表。

表 城市社區(qū)風險因素Tab. Urban community risk factors

城市社區(qū)風險的產(chǎn)生，是由于直接原因的存在，直接原因是由管理因素等間接原因引起的，導致間接原因的因素包括社會經(jīng)濟、文化、教育、法律等基礎原因，統(tǒng)稱為社會因素[13]?；诰C合原因理論，結(jié)合社區(qū)風險來源和社區(qū)風險特征，建立城市社區(qū)風險綜合管理模型，如下圖。

圖 城市社區(qū)風險綜合管理模型框架Fig. Comprehensive management model framework of urban community risk

城市社區(qū)風險中主要的風險因素為“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態(tài)，當“人”的不安全行為和“物”的不安全狀態(tài)在某個時間、地點發(fā)生碰撞，事故就會發(fā)生。人的風險因素包括社區(qū)居民、重點人員、特殊人群等表現(xiàn)的所有生理、心理、行為等。人的風險因素能夠通過自我調(diào)節(jié)，有效控制風險，也可以采取有效管理措施，使風險減小。物的風險因素包括社區(qū)設備實施、生命線系統(tǒng)等所組成的整體。社區(qū)風險的影響因素是動態(tài)變化的，并且相互作用、相互影響，推動社區(qū)風險的演變。

3.2 案例分析

為完善和應用城市社區(qū)風險綜合管理模型，課題組成員于2019年10月前往四川成都督院街街道進行調(diào)研。督院街街道隸屬于成都市錦江區(qū)，面積1.03km2，轄3個社區(qū)，人口5萬余人。經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)研，督院街街道的主要社區(qū)風險在于流動人口和群租房，其中濱江路社區(qū)外來人口和流動人口占比將近50%，流動人口的主要業(yè)態(tài)形式為酒店和餐飲，多租住在老舊院落，以群租房為主。群租房內(nèi)人口密度大，電線私拉亂接及通道狹窄，水、電、氣的使用頻率增高，易引發(fā)火災、煤氣泄漏等安全事故。此外，流動人口的消防安全意識和自防自救能力較弱，一旦發(fā)生火災，極易造成財產(chǎn)損失和人員傷亡。

基于城市社區(qū)風險綜合管理模型進行分析，督院街街道社區(qū)風險的直接原因為：人的不安全行為，如流動人口的群租房行為、私拉亂接電線等現(xiàn)象，物的不安全狀態(tài)，如老舊房屋水、電、氣等設備設施老化等，環(huán)境因素，如老舊院落通道狹窄、雜物堆積等；間接原因為管理因素的缺陷，包括：開放式小區(qū)沒有圍墻，物業(yè)管理困難，綜合治理難度較大；基礎原因則是社會因素，包括：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡、流動人口教育與文化水平較低、不良生活習慣較多、安全常識和安全法規(guī)的缺失等。

依據(jù)上述分析結(jié)果，針對督院街街道，為防范社區(qū)安全事件發(fā)生，需要從直接原因、間接原因和基礎原因3個方面進行化解。在直接原因方面，減少人的不安全行為，加強對流動人口群租房的管理，減少電線私拉亂接等行為，降低物的不安全狀態(tài)，對老舊房屋水、電、氣等設備設施進行改造，消除安全隱患；在間接原因方面，加強物業(yè)管理，增加人防力量和技防裝備，加大對樓道的清理力度，加強綜合治理，加大對群租房的治理力度；在基礎原因方面，加強流動人口教育和專業(yè)技能培訓，加大安全常識和安全法規(guī)的宣傳普及力度，提高流動人口自防自救能力。

4 結(jié)論

社區(qū)是城市最基本的構(gòu)成單元，社區(qū)安全是實現(xiàn)國家公共安全的基礎保障，是最大的民生工程，社區(qū)安全管理的核心就是有效地控制風險、預防事故的發(fā)生。本文從社區(qū)風險來源、社區(qū)風險特征、社區(qū)風險評估等方面開展研究，在城市社區(qū)風險管理中引入綜合原因理論，提出了城市社區(qū)風險綜合管理模型，找出導致社區(qū)風險發(fā)生的風險源、直接原因、間接原因和基礎原因，并在社區(qū)進行了案例分析。該模型能夠找出預防安全事故發(fā)生的關(guān)鍵點，幫助管理者和決策者科學有效地進行社區(qū)風險分析，制定更加具有針對性的管理措施，更好地進行社區(qū)風險識別，能夠為社區(qū)風險監(jiān)測監(jiān)控、預測預警和智能防范提供科學依據(jù)，為降低城市社區(qū)風險、提升社區(qū)安全水平提供理論支撐。