工程項(xiàng)目中建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任界定淺析

李一奇 曾明榮 劉光龍 張文瑩

（1.中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012；2.上海電氣集團(tuán)股份有限公司，上海 200233； 3.航天建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 102600）

0 引言

作為勞動(dòng)強(qiáng)度高、危險(xiǎn)性大的密集型行業(yè)，建筑業(yè)是我國(guó)安全生產(chǎn)事故多發(fā)行業(yè)之一。在近幾年安全生產(chǎn)整體好轉(zhuǎn)的大形勢(shì)下，建設(shè)施工事故總數(shù)并沒有明顯降低，整體安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。北京“2.9”央視大樓火災(zāi)、上海“11.15”火災(zāi)等事故調(diào)查結(jié)論中可以明顯看出，多參建方共同管理的項(xiàng)目管理模式下，建設(shè)單位安全管理職責(zé)不清晰成為事故頻發(fā)的重要原因之一[1-2]。在安全生產(chǎn)責(zé)任追究逐漸嚴(yán)格的大環(huán)境下，如何明確作為建設(shè)工程項(xiàng)目的總體組織者的建設(shè)單位的安全管理責(zé)任，成為必須要解決的問(wèn)題。

1 常見項(xiàng)目管理模式中建設(shè)單位安全責(zé)任特征

1.1 現(xiàn)行法律法規(guī)主要規(guī)定

現(xiàn)階段法律法規(guī)對(duì)安全生產(chǎn)事故的處罰包括刑事處罰、行政處罰及其他處罰。

刑事處罰的依據(jù)為《中華人民共和國(guó)刑法》，在2006年6月29日中華人民共和國(guó)刑法修正案（六）中將有關(guān)安全生產(chǎn)事故的罪名定位在“危害公共安全罪”分類下，共7個(gè)罪名。《安全生產(chǎn)法》中明確提出包括罰款、責(zé)令限期改正、停產(chǎn)停業(yè)整頓、批評(píng)、降職或撤職等一系列行政處罰，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合安全生產(chǎn)管理實(shí)際，形成《 ＜生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例＞罰款處罰暫行規(guī)定》。除此之外，對(duì)于安全生產(chǎn)事故的相關(guān)責(zé)任人，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相關(guān)條款，會(huì)被依法處以黨政紀(jì)處罰。

總的說(shuō)來(lái)，在大多數(shù)事故中建設(shè)單位以承擔(dān)間接責(zé)任為主，但由于其所處管理位置，對(duì)一部分事故的發(fā)生承擔(dān)主要責(zé)任[3-4]。但我國(guó)在對(duì)建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任劃分方面仍存在著一定的不足[5]。第一，目前法律法規(guī)僅從宏觀角度對(duì)于建設(shè)工程項(xiàng)目參建方責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，但并沒有明確不同類型項(xiàng)目管理模式中建設(shè)單位的切實(shí)位置和具體職責(zé)；第二，在具體條款中對(duì)建設(shè)單位在項(xiàng)目安全管理具體工作缺乏系統(tǒng)化、流程化的規(guī)范；第三，相應(yīng)法律解釋、行業(yè)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章等不完善，或修訂不及時(shí)，建設(shè)單位缺少具體實(shí)施依據(jù)。

1.2 常見模式下建設(shè)單位責(zé)任特征

現(xiàn)階段我國(guó)常見的項(xiàng)目管理模式包括：DBB模式、CM模式、DBM模式、EPC模式、BOT模式和PMC模式。在不同模式中，建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任的表現(xiàn)形式有所不同[6]。

（1）DBB模式。

傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)—招標(biāo)—建造（Design-Bid-Build，DBB）流程化模式中，建設(shè)單位可以自由控制設(shè)計(jì)要求、組織招投標(biāo)、選擇承包商，是項(xiàng)目的核心控制者，也是關(guān)鍵管理者之一，因此要對(duì)項(xiàng)目管理流程中其所屬工作及設(shè)計(jì)變更中的安全生產(chǎn)負(fù)主要責(zé)任。

（2）CM模式。

CM 模式即建設(shè)— 管理（Construction Management，CM）階段發(fā)包模式，工程項(xiàng)目按進(jìn)度階段進(jìn)行劃分性發(fā)包，由建設(shè)、CM、設(shè)計(jì)單位3家聯(lián)合進(jìn)行。CM單位作為建設(shè)單位的代甲方，在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中是安全生產(chǎn)的直接負(fù)責(zé)人，體現(xiàn)著建設(shè)單位的管理意志，代替建設(shè)單位作為項(xiàng)目管理者，其安全意識(shí)和管理能力成為甲方確保項(xiàng)目安全生產(chǎn)水平的重要因素。

（3）DBM模式。

設(shè)計(jì)—建造（Design-Build Method，DBM）模式是在原則性確定項(xiàng)目之后，由建設(shè)單位選定一個(gè)“設(shè)計(jì)—建造承包商”全面進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工。該模式下，建設(shè)單位仍舊要擔(dān)負(fù)起安全管理的主要任務(wù)，并提出基本要求。但實(shí)際管理主要由設(shè)計(jì)—建造承包商進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)，建設(shè)單位的授權(quán)代表進(jìn)行監(jiān)督，確保建設(shè)單位的責(zé)任落實(shí)到位。

（4）EPC模式。

設(shè)計(jì)—采購(gòu)—建造（Engineering-Procurement-Construction，EPC）模式在我國(guó)被稱為“工程總承包”模式。從項(xiàng)目監(jiān)管上來(lái)說(shuō)，建設(shè)單位不聘請(qǐng)監(jiān)理公司，只派出管理者代表進(jìn)駐項(xiàng)目組進(jìn)行管理監(jiān)督，總承包商自行開展工作，承擔(dān)包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。但在安全管理工作上，建設(shè)單位需要確?？偝邪降馁Y質(zhì)，并督促其開展安全管理。

（5）BOT模式。

建造—運(yùn)營(yíng)—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）模式是一種政府參與下的建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式。這種模式下，政府只是作為建設(shè)工程項(xiàng)目的最終接收單位，通常并不擔(dān)負(fù)安全生產(chǎn)責(zé)任，而是由授權(quán)項(xiàng)目公司作為實(shí)際建設(shè)單位，按照項(xiàng)目安全生產(chǎn)的要求，開展安全管理工作，并承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任。

（6）PMC模式。

項(xiàng)目總承包（Project Management Contractor，PMC）模式中，建設(shè)單位將項(xiàng)目委托給專業(yè)的項(xiàng)目管理公司，由管理公司作為代甲方，按照要求開展相應(yīng)安全管理工作。而作為項(xiàng)目的實(shí)際擁有者，如果發(fā)生安全生產(chǎn)事故，建設(shè)單位也要擔(dān)負(fù)起連帶責(zé)任。

2 建設(shè)單位安全責(zé)任落實(shí)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 建設(shè)單位安全管理核心要素

建設(shè)單位如果在項(xiàng)目安全設(shè)計(jì)、安措費(fèi)審核撥付、開工資質(zhì)審核等方面的工作不到位，一旦發(fā)生事故，不可避免會(huì)受到嚴(yán)厲的行政處罰，甚至有可能被追究刑事責(zé)任。依據(jù)建筑工程項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)流程和安全生產(chǎn)管理要點(diǎn)[7-8]，在項(xiàng)目管理4大階段13個(gè)主要環(huán)節(jié)中明確了部分重點(diǎn)安全管理要素，如下圖。

圖 建設(shè)工程項(xiàng)目管理中重點(diǎn)安全管理要素Fig. Key safety management elements in construction project management

2.2 管理責(zé)任落實(shí)中存在的主要問(wèn)題

通過(guò)事故統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，事故發(fā)生環(huán)節(jié)主要集中在施工階段，但建設(shè)單位存在問(wèn)題則主要集中在可研設(shè)計(jì)階段和施工準(zhǔn)備階段。各階段中，建設(shè)單位落實(shí)管理責(zé)任存在的主要問(wèn)題如下。

2.2.1 可研設(shè)計(jì)階段

建設(shè)單位在立項(xiàng)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，確保建設(shè)項(xiàng)目符合國(guó)家規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，保障從業(yè)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全[8]。但部分建設(shè)單位在立項(xiàng)文件編制階段不重視編制項(xiàng)目建議書，遺漏安全方面的影響，或出于進(jìn)度考慮，隱瞞項(xiàng)目情況串通審批部門違規(guī)審批，甚至未經(jīng)審批便啟動(dòng)項(xiàng)目。在選擇設(shè)計(jì)單位時(shí)，選擇不符合項(xiàng)目需求資質(zhì)的單位，以節(jié)約資本、加快進(jìn)度為借口要求設(shè)計(jì)單位進(jìn)行違規(guī)設(shè)計(jì)、或指定特定的設(shè)備材料，隨意要求更改設(shè)計(jì)施工圖紙、壓縮設(shè)計(jì)工期。

2.2.2 施工準(zhǔn)備階段

建設(shè)單位在項(xiàng)目開工前，負(fù)有申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、施工許可證等相關(guān)證照的責(zé)任。但就實(shí)際情況來(lái)看，很多建設(shè)單位為了加快進(jìn)度、減少費(fèi)用支出，先開工后領(lǐng)證，甚至不申請(qǐng)施工許可證就要求施工單位入場(chǎng)動(dòng)工。在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，也存在大量非規(guī)范手段，違法分包、拆解項(xiàng)目、壓縮安措費(fèi)和低成本發(fā)包等情況時(shí)有發(fā)生[9]。同時(shí)，對(duì)于監(jiān)理方和承包商的管理上，缺少安全管理要求和文件，隨意干涉、排斥、參與項(xiàng)目工作。

2.2.3 施工階段

施工現(xiàn)場(chǎng)生產(chǎn)安全管理是建設(shè)工程項(xiàng)目全流程中需要著重關(guān)注的環(huán)節(jié)，現(xiàn)場(chǎng)工藝復(fù)雜、從業(yè)人員數(shù)量多、工期成本要求、外部環(huán)境影響等各種因素都可能產(chǎn)生安全隱患，進(jìn)而導(dǎo)致事故的發(fā)生。

建設(shè)單位作為建設(shè)工程項(xiàng)目的投資主體，在項(xiàng)目中起主導(dǎo)地位，但并沒有直接參與施工本身，但這并不代表在施工過(guò)程中不存在安全管理責(zé)任。部分建設(shè)單位存在“以包代管”的錯(cuò)誤想法，違背工程規(guī)律，采用隨意調(diào)整壓縮工期、控制工程投資、延期支付工程款、隨意干涉項(xiàng)目管理工作、提供不合格材料等各種手段影響工程項(xiàng)目建設(shè)。

2.2.4 竣工驗(yàn)收階段

作為工程項(xiàng)目建設(shè)流程的最后一步，確保項(xiàng)目安全結(jié)束、安全投產(chǎn)使用也是建設(shè)單位應(yīng)盡的責(zé)任。但有的建設(shè)單位為了項(xiàng)目盡快投入使用，而在項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目存在的安全隱患隱瞞不報(bào)，串通驗(yàn)收監(jiān)管部門違規(guī)驗(yàn)收，甚至不進(jìn)行驗(yàn)收就投入使用。在施工現(xiàn)場(chǎng)清場(chǎng)、退場(chǎng)和拆除、恢復(fù)工作中忽略安全監(jiān)管，導(dǎo)致事故的發(fā)生。另外，部分建設(shè)單位向參建方提供虛假的原始資料，忽視日常檔案管理，在項(xiàng)目竣工后未進(jìn)行歸檔和移交。

3 落實(shí)建設(shè)單位安全責(zé)任的對(duì)策建議

3.1 從政府層面進(jìn)一步推進(jìn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)完善

明確建設(shè)單位項(xiàng)目安全生產(chǎn)法律責(zé)任，首先要從根源上對(duì)其責(zé)任進(jìn)行規(guī)范。其一應(yīng)當(dāng)完善建筑業(yè)安全生產(chǎn)法律法規(guī)，加快制修訂符合新形勢(shì)、新技術(shù)下適用的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章，確保建設(shè)單位安全生產(chǎn)責(zé)任有法可依。其二應(yīng)當(dāng)對(duì)施工合同示范文本、安全生產(chǎn)責(zé)任書等進(jìn)行修訂[9-10]，在其中明確各參建方安全管理要求，保證建設(shè)單位在日常安全管理中能夠有據(jù)可循。

3.2 建設(shè)單位進(jìn)一步加強(qiáng)合規(guī)性管理

建設(shè)單位需要建立建設(shè)工程項(xiàng)目全壽命周期安全管理流程[10]，加強(qiáng)與承包商的工作配合，做好步驟間的對(duì)接，保證步步到位，無(wú)漏洞無(wú)死角。建設(shè)單位還可以通過(guò)識(shí)別項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)主要安全風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)的管控標(biāo)準(zhǔn)，編制項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工安全標(biāo)準(zhǔn)體系，與第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期溝通合作機(jī)制，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化管理提高落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任的能力和水平。

項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備階段，在確保常規(guī)工作合規(guī)之外，可以組織項(xiàng)目部成員進(jìn)行項(xiàng)目安全管理培訓(xùn)，對(duì)本項(xiàng)目的基礎(chǔ)情況、項(xiàng)目安全管理相關(guān)法律法規(guī)、建設(shè)工程項(xiàng)目中的典型事故案例等內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)，提高項(xiàng)目組安全管理意識(shí)和水平。

3.3 完善建設(shè)項(xiàng)目安全檔案管理

對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，安全檔案是其把握現(xiàn)場(chǎng)安全管理情況、確定下一步監(jiān)管重點(diǎn)的重要依據(jù)，也是在事故追責(zé)中確定建設(shè)單位是否開展現(xiàn)場(chǎng)管理、管理是否及時(shí)合規(guī)的重要證據(jù)。

目前建筑業(yè)對(duì)檔案管理僅關(guān)注在工程檔案和財(cái)務(wù)檔案，對(duì)于安全生產(chǎn)檔案沒有明確的劃分和歸檔要求。因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化安全檔案管理，明確必須歸檔的內(nèi)容，確定檔案書寫格式，確保事故發(fā)生之后有據(jù)可查有據(jù)可辯，減少追責(zé)時(shí)對(duì)建設(shè)單位日常安全職責(zé)履行的主觀判斷。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，各方也應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)管理建設(shè)工程檔案，提高建設(shè)單位檔案管理的自動(dòng)化程度和效率。

4 結(jié)論

綜上所述，建設(shè)單位在建設(shè)工程項(xiàng)目過(guò)程中承擔(dān)著決策投資、全壽命周期管理的重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律要求明確自身安全生產(chǎn)責(zé)任，梳理建設(shè)過(guò)程中相關(guān)檔案文件，形成系統(tǒng)化的管理流程，對(duì)建設(shè)單位提高建設(shè)工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)水平有著重要意義。同時(shí)，隨著法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，建設(shè)單位在項(xiàng)目安全管理中的具體工作應(yīng)會(huì)被進(jìn)一步明確，更加確保建設(shè)工程項(xiàng)目參與單位在施工總過(guò)程中有法可依、有章可遵、有例可循。