創(chuàng)新機(jī)制模式，加快推進(jìn)上海舊區(qū)改造

文/李占濤

舊區(qū)改造是一項(xiàng)重大民生工程，不僅關(guān)系到城市形象，更關(guān)系到千家萬戶市民的生活質(zhì)量。上世紀(jì)90 年代以來，上海先后開展了兩輪大規(guī)模舊區(qū)改造，累計(jì)完成危棚簡屋改造、二級(jí)舊里以下房屋改造超過2700 萬平方米，極大改善了市民居住條件，改善了城市面貌。目前，上海舊區(qū)改造的任務(wù)依然很重。一方面，生活在二級(jí)舊里的居住困難市民還有不少，改善他們的居住條件非常重要、非常迫切。當(dāng)前，中心城區(qū)還有260 多萬平方米的二級(jí)舊里以下房屋區(qū)域，有十多萬戶居民居住在相當(dāng)簡陋的老舊房屋內(nèi)，盡快消除“拎馬桶”現(xiàn)象，改善老百姓居住條件，是黨和政府的重要職責(zé)。2018 年11 月習(xí)近平總書記考察上海時(shí)，對“老小舊遠(yuǎn)”作出明確的指示，要求再難也要想辦法解決。另一方面，上海舊區(qū)改造也面臨新情況、新要求，特別是在加快城市有機(jī)更新的背景下，在改善百姓居住條件的同時(shí)，完善城市功能、提升城市品質(zhì)、做好歷史風(fēng)貌保護(hù)和文化傳承也非常重要、非常迫切。

2018 年以來，市委、市政府提出舊區(qū)改造要集中力量、創(chuàng)新思路辦法、能快則快的要求，堅(jiān)持“留改拆”并舉，堅(jiān)持風(fēng)貌保護(hù)、城市更新、舊區(qū)改造相結(jié)合，突出歷史風(fēng)貌保護(hù)和文化傳承，更加注重城市功能完善和品質(zhì)提升。當(dāng)前，中心城區(qū)舊改資金投入大，成本收益倒掛現(xiàn)象日益凸顯，同時(shí)風(fēng)貌保護(hù)要求越來越高，舊改過程中摻雜了大量的歷史、社會(huì)、人文等因素，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，依靠原有的舊改模式，

難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，有必要通過學(xué)習(xí)和借鑒其他城市舊區(qū)改造和城市更新的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新思路、辦法和機(jī)制，走出一條適合上海自身特點(diǎn)的舊改新路徑，實(shí)現(xiàn)上海舊改工作新突破。

一、當(dāng)前上海舊改工作面臨的主要問題

當(dāng)前上海中心城區(qū)舊改主要面臨五方面問題。

一是舊改總量仍然巨大。根據(jù)市舊改辦統(tǒng)計(jì)，截至2018 年底，中心城區(qū)尚未啟動(dòng)改造的成片二級(jí)舊里以下房屋約238 萬平方米、13.4 萬戶，零星二級(jí)舊里以下房屋25.2 萬平方米、1.2 萬戶，其中黃浦區(qū)78 萬平方米、6.4萬戶，楊浦區(qū)76 萬平方米、3.7 萬戶，虹口區(qū)66 萬平方米、2.1 萬戶，靜安區(qū)13 萬平方米、0.8 萬戶。市委、市政府明確2025 年基本完成成片二級(jí)舊里改造任務(wù)，有條件的還要提前，其中“十三五”目標(biāo)是改造240 萬平方米，2019 年目標(biāo)是完成50 萬平方米。

二是前期資金投入總量大。據(jù)初步估算，中心城區(qū)完成成片二級(jí)舊里以下房屋改造需要房屋征收費(fèi)約7000億元。原有的政府主導(dǎo)土地收儲(chǔ)后再進(jìn)行土地出讓的方式，因?yàn)樯婕柏?cái)政資金投入不足、容易導(dǎo)致政府隱形債務(wù)等問題難以持續(xù)，必須引進(jìn)社會(huì)資本，發(fā)揮市場機(jī)制作用。

三是土地成本收益倒掛嚴(yán)重。由于剩余舊改地塊大多是“骨頭”地塊，前期房屋征收成本巨大，在當(dāng)前穩(wěn)控房價(jià)的背景下，土地出讓價(jià)格下行，地塊成本收益倒掛已成為常態(tài)。市相關(guān)部門對2019 年上半年啟動(dòng)的幾幅舊改地塊進(jìn)行了初步估算，黃浦區(qū)老城廂喬家路地塊預(yù)計(jì)倒掛150 億-200億元；虹口區(qū)17 街坊預(yù)計(jì)倒掛60 億-70 億元；靜安區(qū)洪南山宅地塊預(yù)計(jì)倒掛40 億-50 億元。

四是風(fēng)貌保護(hù)保留壓力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)需要保護(hù)保留的里弄住宅730 萬平方米，其中約有200 多萬平方米分布在舊區(qū)改造范圍內(nèi)，“留改拆”要求提高，成片保留保護(hù)、留住城市文脈和城市肌理任務(wù)重。要兼顧舊區(qū)內(nèi)居民住房改善和歷史風(fēng)貌保護(hù)，兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境效益，需做好統(tǒng)籌規(guī)范，確保各方利益訴求得到平衡。

五是舊改相關(guān)政策難落實(shí)。市政府下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》后，本市先后出臺(tái)了一系列推進(jìn)“留改拆”工作的新政策，其中既有很具建設(shè)性的規(guī)劃土地扶持政策，又有保障力度較大的市級(jí)資金扶持政策。但由于沒有實(shí)施細(xì)則，缺少具體操作的指導(dǎo)，沒有配套政策，缺少具體使用管理的辦法，很多政策難以真正落地。

二、香港舊城改造和城市更新的經(jīng)驗(yàn)啟示

香港是僅次于紐約、倫敦的全球金融中心和國際大都市，高密度、高效率是城市發(fā)展的典型特征。在特殊的地理約束和發(fā)展理念影響下，香港特區(qū)政府十分注重城市再造和更新，在城市更新方面積累了較為成熟的政策與經(jīng)驗(yàn)。在這方面，香港市區(qū)重建局和港鐵公司的做法值得學(xué)習(xí)借鑒。

（一）基本情況

1．香港市區(qū)重建局基本情況。香港市區(qū)重建局（簡稱“市區(qū)重建局”）成立于2001 年5 月，是香港特區(qū)政府設(shè)立的專責(zé)處理市區(qū)重建計(jì)劃的法人團(tuán)體，采取企業(yè)化運(yùn)作，香港特區(qū)政府注資100 億港元作為資本金。市區(qū)重建局的主要工作包括推動(dòng)香港市區(qū)舊區(qū)的重建發(fā)展，促進(jìn)并鼓勵(lì)修復(fù)殘舊樓宇，保存并修葺具有歷史價(jià)值的建筑，改善舊區(qū)環(huán)境，促進(jìn)舊區(qū)的城市發(fā)展。

市區(qū)重建局通過重建、修復(fù)改造、培育產(chǎn)業(yè)和社區(qū)建設(shè)等方式推進(jìn)舊區(qū)改造工作，依靠轉(zhuǎn)讓部分物業(yè)收益和自持物業(yè)租金收入平衡項(xiàng)目投入。截至2017 年底，市區(qū)重建局已完成新建房屋1350 幢，復(fù)修房屋3950 幢，開展了64 個(gè)舊改項(xiàng)目，完成新建住宅18500 套、商業(yè)用地18300 平方米、公共服務(wù)設(shè)施53000 平方米、公共休憩空間26000 平方米，公司資金已達(dá)到400 億港元，較好地實(shí)現(xiàn)了市區(qū)舊區(qū)的重建發(fā)展。

2.港鐵公司基本情況。香港鐵路有限公司（簡稱“港鐵”）成立于1975 年，2000 年在香港聯(lián)合交易所上市，其中香港特區(qū)政府持有公司股份76.5%，2007 年底與九廣鐵路公司合并，成立新的港鐵公司。公司目前收入來源主要為票務(wù)收入，車站租務(wù)，在港物業(yè)租賃及管理、開發(fā)，內(nèi)地業(yè)務(wù)及國際業(yè)務(wù)四個(gè)板塊。

港鐵是目前全球唯一一家贏利的地鐵運(yùn)營公司，公司持續(xù)健康發(fā)展的主要原因是其采用“軌道交通+房地產(chǎn)/物業(yè)”的模式。在其所運(yùn)營的93個(gè)站點(diǎn)中有47 個(gè)站點(diǎn)進(jìn)行了上蓋物業(yè)開發(fā)，已完成的總建筑面積約1300 萬平方米，未來六年預(yù)計(jì)開發(fā)約18000套住宅，總建筑面積超過115 萬平方米。同時(shí), 港鐵公司持有、運(yùn)營大量的上蓋開發(fā)物業(yè)，現(xiàn)時(shí)持有、管理著13 個(gè)地鐵項(xiàng)目商場、約9.6 萬套住宅和77 萬平方米的商辦寫字樓。

（二）關(guān)鍵機(jī)制及相關(guān)啟示

1.法律法規(guī)保障方面。為規(guī)范相關(guān)工作，香港特區(qū)政府從立法層面指定特定企業(yè)推進(jìn)城市更新工作。以市區(qū)重建局為例，其成立的宗旨就是“作為一個(gè)依法設(shè)立的法人團(tuán)體而取代土發(fā)公司，通過進(jìn)行、鼓勵(lì)、推廣及促進(jìn)市區(qū)重建，改善香港的住屋水平及已建設(shè)環(huán)境”，主要承擔(dān)舊區(qū)的重建、改造重設(shè)、修葺、物業(yè)保育和社區(qū)活化等工作。為了完成工作目標(biāo)，市區(qū)重建局可以采取融資、收購、引入合作開發(fā)商、物業(yè)經(jīng)營及轉(zhuǎn)讓等一系列措施。依據(jù)《土地收回條例》，市區(qū)重建局的舊改方案如征得改造范圍內(nèi)80%以上的業(yè)主同意，即可進(jìn)入動(dòng)遷程序。對于協(xié)商無果的業(yè)主，市區(qū)重建局可申請法院對其所屬物業(yè)進(jìn)行強(qiáng)行拍賣，保證舊改工作有效推進(jìn)，維護(hù)了大多數(shù)居民的利益。

相關(guān)啟示：通過相關(guān)法律法規(guī)，明晰了政府、港鐵、市區(qū)重建局各方的權(quán)利義務(wù)。一是明確了港鐵、市區(qū)重建局 “整合政府和市場”的平臺(tái)主體地位。二是界定了投資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則，政府承擔(dān)法規(guī)政策變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定性變化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、維修更新改造的風(fēng)險(xiǎn)。

2.政策支持方面。主要體現(xiàn)在政府以“協(xié)議價(jià)”或“免地價(jià)”的方式將土地提供給特定企業(yè)。以港鐵為例，香港政府以協(xié)議價(jià)將軌道交通站點(diǎn)及周邊區(qū)域的土地出讓給港鐵，港鐵通過招標(biāo)引進(jìn)合作開發(fā)商開發(fā)車站及上蓋物業(yè)，從中獲取土地增值收益和物業(yè)租金收入，用于平衡基礎(chǔ)設(shè)施部分的投入。對于市區(qū)重建局，香港特區(qū)政府免除其征收回購后的土地出讓金以及改造后獲取利潤的稅金，降低其舊區(qū)改造的成本，實(shí)現(xiàn)資金快速回籠，保證舊改項(xiàng)目持續(xù)、快速推進(jìn)。

相關(guān)啟示：充分發(fā)揮市場作用，政企合作，實(shí)現(xiàn)多方共贏。借助政府在土地供給方面的優(yōu)惠政策，港鐵和市區(qū)重建局發(fā)揮“平臺(tái)”作用，借助社會(huì)資本，通過市場化運(yùn)作，減輕項(xiàng)目建設(shè)成本，保證企業(yè)財(cái)務(wù)的健康狀況，實(shí)現(xiàn)后續(xù)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。特區(qū)政府主要給予土地和財(cái)稅方面政策支持，充分發(fā)揮平臺(tái)公司的作用，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施和舊區(qū)改造的直接財(cái)政資金投入減少了，但相應(yīng)的收益增加了，城市的品質(zhì)和功能提升了。

3.開發(fā)機(jī)制方面。賦予特定企業(yè)物業(yè)發(fā)展權(quán)，并采用“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、分期實(shí)施”的策略。以港鐵為例，作為地鐵建設(shè)和運(yùn)營的唯一責(zé)任主體，港鐵擁有統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營站點(diǎn)的權(quán)利。通過規(guī)劃，對軌道交通站點(diǎn)400-800 米范圍內(nèi)進(jìn)行高密度開發(fā)，集中配置商業(yè)、辦公、住宅等各類資源，充分利用地下空間，形成復(fù)合型功能布局，實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化。在方案設(shè)計(jì)上，以市場價(jià)值為導(dǎo)向，即誰實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益最大，就將最好區(qū)位供應(yīng)給誰，給予其最便捷最舒適的服務(wù)。在運(yùn)營機(jī)制上，與專業(yè)的開發(fā)商分期開發(fā)高品質(zhì)的上蓋物業(yè)，形成辦公樓、酒店、商場和住宅等優(yōu)質(zhì)資源，通過部分出售和自持物業(yè)兩種方式回籠資金，實(shí)現(xiàn)良好的財(cái)務(wù)運(yùn)營狀況。

相關(guān)啟示：區(qū)域統(tǒng)籌，一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，極大提升了城市生活便捷度，增加城市活力。港鐵和市區(qū)重建局既是城市的建設(shè)者，也是城市的運(yùn)營商。為了實(shí)現(xiàn)公司的財(cái)務(wù)平衡和滾動(dòng)開發(fā)，精心統(tǒng)籌經(jīng)營性物業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的配比，不僅為城市提供了交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間、休憩環(huán)境等公共產(chǎn)品，同時(shí)通過引進(jìn)標(biāo)桿企業(yè)進(jìn)行專業(yè)化開發(fā)，提供了高品質(zhì)的商業(yè)、辦公和住宅等物業(yè)。這些資源在空間上的高度集聚，為市民的生活提供了極大方便，煥發(fā)了城市活力。

4.在運(yùn)營管理方式方面。港鐵在項(xiàng)目策劃階段，以25-30 年為一個(gè)周期，統(tǒng)籌考慮地鐵建設(shè)和線路運(yùn)營期間的所有費(fèi)用支出（包括建設(shè)成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、運(yùn)營成本及更新改造和追加投資），制訂整個(gè)周期內(nèi)的財(cái)務(wù)平衡計(jì)劃。為維持財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)平衡，每年會(huì)進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估，并根據(jù)地鐵票價(jià)調(diào)整機(jī)制對票價(jià)作出合理調(diào)整，保證港鐵的持續(xù)、平穩(wěn)和高效運(yùn)營。

市區(qū)重建局根據(jù)業(yè)務(wù)綱要（五年發(fā)展計(jì)劃）、業(yè)務(wù)計(jì)劃（年度計(jì)劃）進(jìn)行年度財(cái)務(wù)評(píng)估，確保公司財(cái)務(wù)的總體平衡，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目持續(xù)、滾動(dòng)發(fā)展。特區(qū)政府負(fù)責(zé)審計(jì)其財(cái)務(wù)狀況，監(jiān)督規(guī)范其舊改任務(wù)和工作，并為市區(qū)重建局的新增項(xiàng)目提供貸款擔(dān)保。

相關(guān)啟示：采用“全生命周期”運(yùn)營管理方式來制訂財(cái)務(wù)平衡計(jì)劃。改變了傳統(tǒng)“財(cái)政補(bǔ)貼”的簡單輸血機(jī)制，最大程度實(shí)現(xiàn)了周期內(nèi)的資金動(dòng)態(tài)自平衡，保證特定企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施、舊區(qū)改造工作長期有效運(yùn)行。

三、加快推進(jìn)上海舊區(qū)改造的有關(guān)建議

我國香港的城市更新和舊城改造，有其成功的一面，但是也存在一些問題和不足，比如與業(yè)主談判復(fù)雜、改造周期漫長等，我們要借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合上海的實(shí)際情況，創(chuàng)新舊改機(jī)制模式，這樣才能更好推進(jìn)上海的舊區(qū)改造。下面就借鑒我國香港的經(jīng)驗(yàn)和做法，對加快推進(jìn)上海舊區(qū)改造提出建議。

1．建立舊區(qū)改造平臺(tái)公司，引進(jìn)市場機(jī)制推進(jìn)舊改。在當(dāng)前背景情況下，舊區(qū)改造要逐步以政府改造為主向政府指導(dǎo)、市場化運(yùn)作方向發(fā)展，充分利用市場力量加快推進(jìn)舊區(qū)改造。可以參照香港重建局做法，設(shè)立市級(jí)舊改平臺(tái)公司，上接政府戰(zhàn)略要求、下接市場化操作。平臺(tái)公司主要職責(zé)是籌集資金，完成市政配套設(shè)施、公益性功能性項(xiàng)目的投資建設(shè)和招商運(yùn)營管理。原則上每個(gè)行政區(qū)域設(shè)立一個(gè)平臺(tái)公司，由市、區(qū)兩級(jí)的功能性國企合作組成。在這方面上海已經(jīng)作了實(shí)質(zhì)性探索。2019 年上半年，上海開始探索“政企合作、市區(qū)聯(lián)手”舊改新模式，由市屬功能類企業(yè)上海地產(chǎn)（集團(tuán)）有限公司分別與黃浦、靜安、楊浦、虹口四區(qū)合作成立城市更新公司，分別作為各區(qū)舊區(qū)改造的平臺(tái)公司，啟動(dòng)了黃浦老城廂喬家路、靜安洪南山宅240街坊、楊浦160街坊、虹口17 街坊等四幅地塊的房屋征收工作。

2．完善土地供應(yīng)機(jī)制，允許政府公益性、功能性項(xiàng)目采取“預(yù)出讓”或“協(xié)議出讓到功能類企業(yè)平臺(tái)”方式實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)。原則上，“預(yù)出讓”范圍應(yīng)包括公益性、功能性項(xiàng)目地塊及其平衡地塊；“預(yù)出讓”價(jià)格采取“地價(jià)空轉(zhuǎn)”或“較低比例預(yù)付”的方式確定。政府相關(guān)部門以“預(yù)出讓”文件形式明確平臺(tái)公司土地使用權(quán)主體資格，允許平臺(tái)公司據(jù)此向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。在平臺(tái)公司完成土地一級(jí)開發(fā)，簽訂正式《土地出讓合同》時(shí)，由平臺(tái)公司或其他受讓主體繳納地價(jià)款。土地增值部分收益留在平臺(tái)公司，由平臺(tái)公司再投入后續(xù)市政配套設(shè)施的建設(shè)，從而減少財(cái)政資金對市政配套設(shè)施建設(shè)的直接投資，緩解財(cái)政壓力。

3．搭建統(tǒng)一的規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)，確保規(guī)劃實(shí)施的可控性。以城市更新平臺(tái)公司為主體，通過全面整合空間資源，聚焦產(chǎn)業(yè)定位，統(tǒng)籌平衡市政交通設(shè)施、公共服務(wù)配套、地下空間、公共空間、建筑形態(tài)等系統(tǒng)性問題，形成規(guī)劃方案后報(bào)政府主管部門審批。在此基礎(chǔ)上制訂實(shí)施計(jì)劃，明確實(shí)施范圍、實(shí)施項(xiàng)目、實(shí)施主體、實(shí)施策略和時(shí)序進(jìn)度，保障區(qū)域整體性、高標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)。同時(shí)，允許平臺(tái)公司引進(jìn)市場化、標(biāo)桿性的企業(yè)參與不同類型的功能性開發(fā)，提升開發(fā)品質(zhì)，確保功能落地。

4．建立“全生命周期”建設(shè)運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)綜合效益最優(yōu)。一是“全生命周期成本管理”，由平臺(tái)公司統(tǒng)籌考慮土地一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)的投入產(chǎn)出、統(tǒng)籌土地一、二級(jí)開發(fā)的稅務(wù)策劃，建立本區(qū)域投資的自平衡機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)公益性、功能性項(xiàng)目的可持續(xù)建設(shè)；二是“全生命周期運(yùn)營管理”，支持平臺(tái)公司從提升土地利用綜合效益最大化出發(fā)，引入產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)符合區(qū)域規(guī)劃功能要求的企業(yè)主體，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等綜合效益的最優(yōu)化。平臺(tái)公司可長期持有優(yōu)質(zhì)土地資源和核心功能物業(yè)，根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展需要，完成城市功能區(qū)域平衡和迭代升級(jí)。

5．建立舊改資金平衡機(jī)制，推進(jìn)舊改可持續(xù)發(fā)展。針對舊改地塊土地成本倒掛問題，主要通過規(guī)劃調(diào)整、容積率轉(zhuǎn)移、資源地塊捆綁、市政道路和公建配套設(shè)施建設(shè)支持等綜合政策解決。對于楊浦、虹口、黃浦等舊區(qū)改造重點(diǎn)區(qū)，建立舊改資金平衡土地資源庫，通過與舊改地塊捆綁，解決資金平衡問題。鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與舊區(qū)改造，通過設(shè)立城市更新投資基金，解決自有資金不足問題。