民政法律制度體系基本建立

□ 民政部政策法規(guī)司

民政法治建設是我國社會主義法治建設的重要組成部分，在國家和社會生活中有著十分重要的地位和作用，也是民政工作的重要組成部分，是民政工作改革和民政事業(yè)發(fā)展的重要保障。新中國成立70年以來，民政法治建設從無到有、逐步加強、不斷完善，為民政事業(yè)科學規(guī)范發(fā)展提供了堅實的保障。特別是黨的十八大以來，依法治國的思想逐步深入人心，建設社會主義法治國家、法治政府和法治社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢，已成為全社會共同的目標和心愿。民政法治建設緊緊圍繞黨和國家中心工作，圍繞法治政府建設，取得重大進展。

隨著改革開放不斷深入和社會發(fā)展進步，民政法治建設地位越來越重要，作用也越來越明顯。2017年全國民政法治工作會議上，部黨組書記、部長黃樹賢同志作了題為《旗幟鮮明講政治 堅定不移抓法治 奮力開創(chuàng)民政事業(yè)改革發(fā)展新局面》的講話，圍繞黨的十八屆四中全會關于實現(xiàn)全面推進依法治國總目標，全面動員和部署新形勢下加強民政法治建設的各項任務，推動各級民政部門全面提升法治工作水平，為民政事業(yè)改革發(fā)展提供法治保障，標志著民政法治工作進入了新的發(fā)展階段。

隨著我國社會主義法律體系的形成和社會領域立法工作進程的不斷加快，以法律為核心，以行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及一大批規(guī)范性文件為補充的民政法律制度體系已基本建立。

社會救助立法不斷完善

1994年，國務院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，從法規(guī)層面確定建立農(nóng)村“三無”人員“吃、穿、住、醫(yī)、葬”的五保供養(yǎng)農(nóng)村集體福利事業(yè)制度，保障了農(nóng)村“五保”對象基本生活權利。2006年，新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》進一步明確了農(nóng)村五保供養(yǎng)資金由地方人民政府財政預算安排為主，農(nóng)村集體經(jīng)營等收入適當補充，中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)給予適當補助的資金保障制度。2010年，民政部出臺《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構管理辦法》，加強服務機構管理，提高供養(yǎng)服務能力，進一步保障“五保”對象的正常生活。

1999年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，作為社會保障體系“最后一道安全網(wǎng)”的城市居民最低生活保障制度全面建立。在保障人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实娜藛T可以獲得政府物質(zhì)幫助的同時，調(diào)節(jié)了社會各階層和社會成員之間的分配關系，實現(xiàn)了國民收入的再分配。

2003年8月1日開始施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，標志著收容遣送制度的終結(jié)和關愛性的新型救助管理制度的誕生。

2014年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，這是新中國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)，以八項制度以及社會力量參與作為基本內(nèi)容，確立了完整清晰的社會救助制度體系。首次明確國務院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設的職責，將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助這八項制度用法規(guī)的形式固定下來，綜合保障了困難群體能夠得到及時救助。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市最低生活保障制度的確立，是我國社會救助體系建設的重要里程碑，改變了過去由政府根據(jù)財力確定救濟范圍與對象的做法，從行政法規(guī)上明確了政府救助的法定責任。《社會救助暫行辦法》是貫徹落實黨中央重大決策部署的制度體現(xiàn)，是貫徹落實憲法關于公民有獲得國家和社會物質(zhì)幫助基本權利的具體措施，標志著我國社會救助體系建設的成熟化、穩(wěn)定化。

特殊人群社會福利保障立法深入人心

1996年8月29日，第八屆全國人大常委會第二十一次會議通過《中華人民共和國老年人權益保障法》，正式確立了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂”的老年人社會保障制度，標志著我國老齡事業(yè)發(fā)展步入法治化軌道。該法先后于2009年、2012年、2015年、2018年作了四次修改。其中，2012年的全面修訂，是我國老齡事業(yè)發(fā)展史上的一件大事，對于積極應對人口老齡化、著力保障和改善民生，全面建成小康社會具有重要意義。本次法律修訂突出國家戰(zhàn)略思維，規(guī)定“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務”；增強社會老齡意識，規(guī)定每年的農(nóng)歷九月初九為“老年節(jié)”，充實了精神慰藉有關內(nèi)容；在明確強調(diào)“老年人養(yǎng)老以居家為基礎”的同時強化社會保障，新增社會服務、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境等章節(jié)；逐步建立多層次的養(yǎng)老和醫(yī)療保險體系，創(chuàng)設老年人監(jiān)護和長期護理保障制度；明確高齡津貼和計劃生育家庭老年人扶助制度；確立中國特色社會養(yǎng)老服務體系框架。2018年的修訂刪除了養(yǎng)老機構設立許可的內(nèi)容，明確“養(yǎng)老機構登記后即可開展服務活動，并向縣級以上人民政府備案”。為加強設立許可取消后對養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管，修訂增加了“地方各級人民政府加強對本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機構管理工作的領導，建立養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管制度”的內(nèi)容。2013年，民政部出臺《養(yǎng)老機構管理辦法》，為規(guī)范養(yǎng)老機構建設運行、促進養(yǎng)老機構健康發(fā)展和提高養(yǎng)老服務質(zhì)量提供了制度保障。

1990年12月28日，第七屆全國人大常委會第十七次會議通過《中華人民共和國殘疾人保障法》，標志著我國殘疾人事業(yè)發(fā)展步入法治化軌道。2008年，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展大局，該法進行全面修訂，堅持以發(fā)展殘疾人事業(yè)和保障殘疾人權益為根本任務，進一步明確政府在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的主導地位，全面保障殘疾人的康復權、教育權、勞動權、文化生活權、社會保障權，充分尊重殘疾人的知情權、參與權、決策權，標志著我國殘疾人事業(yè)發(fā)展步入一個新階段。2018年，該法又進行了一次修正。國務院先后于1994年、2007年、2012年、2017年頒布了《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設條例》《殘疾預防和殘疾人康復條例》等行政法規(guī)。民政部于2005年、2006年分別出臺《假肢和矯形器（輔助器具）生產(chǎn)裝配企業(yè)資格認定辦法》《假肢與矯形器（輔助器具）制作師執(zhí)業(yè)資格注冊辦法》。2016年聯(lián)合人力資源社會保障部、原衛(wèi)生計生委出臺了《工傷保險輔助器具配置管理辦法》。

2014年12月1日起施行的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》貫徹“一切為了寄養(yǎng)兒童”和“最高限度地保護寄養(yǎng)兒童”的原則和理念，更加突出人性化、專業(yè)化、規(guī)范化，有利于推動家庭寄養(yǎng)工作向規(guī)范化、法制化發(fā)展。2018年10月25日，民政部部務會議通過了《兒童福利機構管理辦法》，2019年1月1日實施。作為首部關于兒童福利機構的管理規(guī)章，該辦法對于加強兒童福利機構管理，維護兒童的合法權益意義重大。

慈善立法開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面

我國自古就有樂善好施、守望相助的慈善傳統(tǒng)。改革開放以來，政府主導的慈善事業(yè)和民間自發(fā)的慈善活動不斷發(fā)展，對推動社會資源再分配和促進社會公平正義也發(fā)揮了重要作用。

為順應慈善事業(yè)發(fā)展需要，民政部從2005年開始研究起草慈善法。經(jīng)過多年努力，2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國慈善法》。慈善法屬于社會領域立法，是慈善領域起支架作用的基本法，為現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。

慈善法頒布后，民政部積極推動有關志愿服務的行政法規(guī)的制定工作。2017年6月7日，《志愿服務條例》經(jīng)國務院第175次常務會議通過，自2017年12月1日起施行。這是我國有關志愿服務的第一部行政法規(guī)，對志愿服務組織的法律地位、規(guī)范管理和活動開展等作出了系統(tǒng)規(guī)定，進一步推動了志愿服務制度化、常態(tài)化發(fā)展，提升了志愿服務整體效能。

為保證慈善法順利實施，民政部還陸續(xù)出臺了《慈善組織認定辦法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《社會組織信用信息管理辦法》《慈善組織信息公開辦法》《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》等配套的部門規(guī)章，單獨或會同有關部門制定了《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》《慈善信托管理辦法》等規(guī)范性文件。

基層群眾自治組織立法為完善基層民主發(fā)揮了巨大作用

基層群眾自治制度是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，主要通過《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》兩部法律的有效實施而得以落實。

1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，自1988年6月1日起試行。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。該法頒布實施以來，對推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，在實行村民自治中也遇到一些新情況和新問題，有必要進一步修訂完善該法。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。這次修訂完善了村委會選舉和罷免程序，健全了村民會議、村民代表會議、村民小組會議，以及村務監(jiān)督機構等民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的制度，強化了民主評議等方面的規(guī)定，對進一步完善中國特色社會主義基層群眾自治制度，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，自1990年1月1日起施行。該法確立了城市居民依法辦理自己事情的制度，促進了城市基層社會主義民主和城市社會主義物質(zhì)文明、精神文明的發(fā)展。在我國進入全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的進程不斷加快，我國城市基層社會正在發(fā)生著深刻變化，城市居民委員會也面臨著許多新情況新要求。一是隨著我國城鎮(zhèn)化和老齡化進程加快，居民委員會的工作對象發(fā)生了深刻變化，居民服務需求日趨多樣；二是隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府轉(zhuǎn)變職能，居民委員會的工作內(nèi)容發(fā)生了深刻變化，社會管理任務日趨繁重；三是隨著改革不斷深化和經(jīng)濟快速發(fā)展，居民委員會的工作職責發(fā)生了深刻變化，維護穩(wěn)定的責任日趨艱巨。近年來，民政部從基本國情和城市基層社會發(fā)展實際出發(fā)，本著突出重點和兼顧全面相結(jié)合、立足當前和著眼長遠相結(jié)合、繼承傳統(tǒng)和改革創(chuàng)新相結(jié)合的原則，積極開展調(diào)研論證、起草修訂稿、征求意見等工作，一直努力推動該法的修訂工作，以期居民委員會這一基層自治組織能夠更好適應時代發(fā)展和居民需求，充分發(fā)揮其應有作用。

2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過關于修改《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的決定，將村民委員會、居民委員會每屆任期由“三年”修改為“五年”。

行政區(qū)劃管理法規(guī)制度不斷健全

行政區(qū)劃是國家行政管理的重要手段，是政權建設的重要組成部分，關系經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、民族安定團結(jié)、國家長治久安。中華人民共和國成立以來，我國行政區(qū)劃管理制度體系不斷健全，行政區(qū)劃設置不斷優(yōu)化，特別是國務院《關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》自1985年實施以來，在加強行政區(qū)劃管理、保持行政區(qū)劃穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，黨中央將行政區(qū)劃作為黨領導人民依據(jù)憲法法律、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，予以高度重視。習近平總書記強調(diào)，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源。黨的十八屆三中全會，將優(yōu)化行政區(qū)劃設置作為全面深化改革的重要工作部署推動，對行政區(qū)劃工作提出了新的更高要求。為解決法規(guī)制度層面不適應發(fā)展形勢需要的突出問題，黨中央將制定《行政區(qū)劃管理條例》確定為全面深化改革急需的立法項目，列入了國務院立法工作計劃。在黨中央、國務院的領導下，司法部、民政部起草了條例草案，經(jīng)過廣泛深入調(diào)研，反復研究論證，多方面征求意見，不斷修改完善，報請國務院常務會議審議通過。2018年10月10日，李克強總理簽署國務院令，公布《行政區(qū)劃管理條例》，自2019年1月1日起施行。

《行政區(qū)劃管理條例》共27條，在深入總結(jié)1985年《關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》實施經(jīng)驗的基礎上，深化和拓展了行政區(qū)劃管理的內(nèi)涵和外延，強調(diào)了加強黨對行政區(qū)劃工作的領導，完善了管理原則和管理方針，明確了行政區(qū)劃調(diào)整的科學性要求，細化了行政區(qū)劃管理的程序性規(guī)定，強化了行政區(qū)劃管理的責任。

社會組織立法推動社會組織管理向縱深發(fā)展

改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國社會組織發(fā)展迅速，在政治、經(jīng)濟、文化、科技等領域發(fā)揮著越來越廣泛的作用?！渡鐣F體登記管理條例》 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》的頒布實施，確立了民政部門對社會組織的登記和管理職能，明確了社會組織的內(nèi)部管理和行為規(guī)范，為促進社會組織健康發(fā)展，推動社會治理創(chuàng)新發(fā)揮了重要的作用。

1989年，國務院頒布《社會團體登記管理條例》。該條例的實施，對恢復因“文化大革命”而中斷的社會團體登記管理工作，促進社會團體的發(fā)展，起到了至關重要的作用。1998年，為進一步保障公民結(jié)社自由，維護社會團體合法權益，加強對社會團體的登記管理，對《社會團體登記管理條例》進行了修訂。修訂后的條例，進一步體現(xiàn)了社團成員的意志受法律尊重的主旨，對于鞏固和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面，發(fā)揮社會團體在改革開放及國家建設中的積極作用具有重要意義。

1998年，國務院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。該條例明確了民辦非企業(yè)單位的管理體制，促進了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，發(fā)揮了其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用。

2004年，國務院頒布《基金會管理條例》。該條例有三個顯著特點：一是確立了分類指導原則，利于廣泛動員各種社會力量參與公益事業(yè)；二是對保值增值方式作出了開放性規(guī)定，鼓勵基金會多募捐、多集結(jié)資源，多開展慈善公益資助項目；三是對基金會的設立變更注銷登記、組織機構、財產(chǎn)的管理和使用、監(jiān)督管理和法律責任都作了具體的規(guī)定，為基金會的發(fā)展提供了完善的制度保障。

立法工作中的成就還有很多。2002年黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，此后，黨的十七大及各次中央全會，進一步提出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制、貫徹科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略任務，標志著改革進入新的發(fā)展階段。民生領域、社會領域的立法步伐開始加快。2009年7月1日開始實施的《彩票管理條例》是我國1987年發(fā)行彩票以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范彩票管理的行政法規(guī)，隨后財政部、民政部、國家體育總局三個部門聯(lián)合公布《彩票管理條例實施細則》，彩票發(fā)行管理工作邁入了法治化的軌道；制定了《地名管理條例》及其實施細則、《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》、《行政區(qū)域界線管理條例》，確立了民政部門牽頭依法管界和實施地名公共服務的職責，明確了行政區(qū)劃、地名管理、邊界爭議處理、界線管理等方面的程序和權限，促進了科學行政管理和民族團結(jié)。

2012年黨的十八大及各次中央全會提出全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局。黨的十九大進一步明確了兩個“一百年”的奮斗目標和分步走戰(zhàn)略，提出決勝全面建成小康社會、深入推進社會主義現(xiàn)代化建設的重大任務，標志著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新時代，養(yǎng)老、社會救助、慈善、志愿服務等領域日益成為民政法治建設的焦點。

經(jīng)過各方堅持不懈的努力，民政立法工作取得重大成就。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年9月底，國家層面涉及規(guī)范民政職能的法律26件、行政法規(guī)44件，部門規(guī)章43件、規(guī)范性文件220多件，加之數(shù)百件地方性法規(guī)和政府規(guī)章，民政工作總體上實現(xiàn)了有法可依。