國家雙應(yīng)體系評估機制框架建設(shè)研究

戰(zhàn)曉蘇

內(nèi)容提要：建立雙應(yīng)體系評估機制，是推動雙應(yīng)體系建設(shè)的戰(zhàn)略管理手段，也是雙應(yīng)體系建設(shè)的題中之義，必須準確把握雙應(yīng)體系評估機制的基本內(nèi)涵、主要任務(wù)、關(guān)鍵要素，并按照規(guī)范的程序和有效的方法科學組織實施，確保評估效益。

習主席指出，當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比任何時候都要復(fù)雜，因而必須堅持總體國家安全觀。貫徹落實習近平總體國家安全觀，既要高度警惕國家被侵略、被顛覆、被分裂的危險，又要高度警惕改革發(fā)展穩(wěn)定大局被破壞的危險，還要高度警惕中國特色社會主義發(fā)展進程被打斷的危險，充分做好“應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)務(wù)實準備”——提高風險監(jiān)測防控能力和應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)危機處置能力，為新時代戰(zhàn)略構(gòu)想的順利實施提供可靠的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)安全保障。而建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系和能力綜合評估機制（簡稱雙應(yīng)體系評估機制），對雙應(yīng)體系整體構(gòu)成、運行機制和能力效能進行評價和估量，為優(yōu)化雙應(yīng)體系建設(shè)方案、檢驗雙應(yīng)體系建設(shè)成效、運用雙應(yīng)體系處置危機提供重要依據(jù)，則是務(wù)實推動雙應(yīng)體系建設(shè)的戰(zhàn)略管理手段，也是雙應(yīng)體系建設(shè)的題中之義。

一、雙應(yīng)體系評估機制的基本內(nèi)涵

雙應(yīng)體系，是一體化國家戰(zhàn)略體系的重要組成部分，核心內(nèi)涵是運用一體化軍地聯(lián)動的能力機制手段保障國家安全和維護國家利益。加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效率的國家一體化雙應(yīng)體系能力深度發(fā)展格局，是從國家根本利益發(fā)展和總體國家安全觀出發(fā)的戰(zhàn)略急需，是應(yīng)對復(fù)雜安全威脅、潛在重大危機，贏得國家安全保障的重大舉措。通過對世界主要強國、大國的對比分析，國家雙應(yīng)體系能力建設(shè)主要包括7個方面：軍地聯(lián)動指揮機制、雙應(yīng)基礎(chǔ)能力、危機風險管控與響應(yīng)決策能力、態(tài)勢情報與預(yù)警能力、強化特定領(lǐng)域關(guān)鍵能力、主要資源協(xié)同保障能力、境外關(guān)聯(lián)突發(fā)危機事件應(yīng)對能力。

評估，是指評估主體對評估客體價值的大小進行評價、判斷、預(yù)測的活動，是認識和把握事物規(guī)律或主要價值的一種行為。雙應(yīng)體系評估，是依據(jù)評估標準對雙應(yīng)體系的價值進行評價、判斷、預(yù)測。定期科學評估雙應(yīng)體系建設(shè)情況，可以比較準確判斷建設(shè)目標的科學性、任務(wù)部署的合理性、實施進度的達標率、資源配置的到位率、組織管理的高效性，為促進完善雙應(yīng)體系提供重要依據(jù)。立足應(yīng)對國家面臨的重大安全威脅，建立健全雙應(yīng)體系評估機制，創(chuàng)新雙應(yīng)體系評估方法手段，做好雙應(yīng)體系要素評估，目的是助力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮、軍地協(xié)同、順暢高效的決策支撐與組織管理體系，建成國家主導(dǎo)、需求牽引、聯(lián)動運行的雙應(yīng)體系和系統(tǒng)完備、銜接配套、高效管控、有效激勵的政策制度體系，提高雙應(yīng)體系建設(shè)戰(zhàn)略決策科學化水平和實施效率，規(guī)避和防范影響雙應(yīng)體系建設(shè)的重大隱患和風險。

建立健全雙應(yīng)體系評估機制，是新時代建設(shè)雙應(yīng)體系的迫切需要。一方面，它是優(yōu)化雙應(yīng)體系建設(shè)戰(zhàn)略決策的重要支撐手段。戰(zhàn)略決策優(yōu)化，是在對決策對象充分評估、論證的基礎(chǔ)上，決策主體通過科學的決策程序，選擇最優(yōu)決策方案的過程。評估既是雙應(yīng)體系建設(shè)戰(zhàn)略決策優(yōu)化的重要前提和基礎(chǔ)，也是雙應(yīng)體系建設(shè)科學決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雙應(yīng)體系建設(shè)戰(zhàn)略決策取決于雙應(yīng)體系全局中各種力量和各種條件之間的相互關(guān)系，評估則是對這一綜合反映的定性或定量判斷。評估結(jié)果可以成為雙應(yīng)體系建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)的直接依據(jù)，也能為國家雙應(yīng)戰(zhàn)略決策提供重要反饋。通過對雙應(yīng)體系的戰(zhàn)略管理、基礎(chǔ)條件、關(guān)鍵能力和政策法規(guī)制度等進行評估，可以為雙應(yīng)體系建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃制定提供科學依據(jù)，對優(yōu)化國家雙應(yīng)重要決策，提高戰(zhàn)略決策科學性和針對性，具有重要作用。另一方面，它是保障雙應(yīng)體系建設(shè)實施效果的重要支持工具。通過對雙應(yīng)體系建設(shè)與運轉(zhuǎn)的主要任務(wù)指標等進行系統(tǒng)客觀的評估，摸清雙應(yīng)體系目標、手段、運行、保障等方面存在的問題，判定雙應(yīng)體系戰(zhàn)略規(guī)劃是否合理可行，利于降低甚至消除雙應(yīng)體系建設(shè)失誤的風險，實現(xiàn)雙應(yīng)體系建設(shè)高標準、高質(zhì)量、高效益。

二、雙應(yīng)體系評估機制的主要任務(wù)

評估涉及雙應(yīng)體系的各領(lǐng)域、全過程，主要包括國家安全戰(zhàn)略管理和潛在危機與威脅風險評估、雙應(yīng)體系能力評估和雙應(yīng)體系效能評估等，可得出雙應(yīng)體系建設(shè)任務(wù)能否完成、目標能否實現(xiàn)的評估總結(jié)論。

（一）安全戰(zhàn)略環(huán)境與潛在危機和威脅風險評估

安全戰(zhàn)略環(huán)境，是影響全局的客觀情況和條件的統(tǒng)稱，包括國際國內(nèi)的政治、經(jīng)濟、外交、軍事、科技、地緣、環(huán)境等因素，是制定一體化國家戰(zhàn)略體系及雙應(yīng)體系建設(shè)規(guī)劃的邏輯起點。國際安全環(huán)境評估對象，是國家安全格局、大國戰(zhàn)略關(guān)系、國際安全形勢、地緣安全環(huán)境、各國安全利益等，重點對安全戰(zhàn)略態(tài)勢演化趨勢進行預(yù)測、分析和研判，旨在判明威脅、分清利弊、預(yù)測趨勢。國內(nèi)安全環(huán)境評估對象，是國內(nèi)政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境和自然環(huán)境。潛在危機與威脅風險評估，主要是指內(nèi)外安全環(huán)境潛藏的危機及威脅的呈現(xiàn)領(lǐng)域、表現(xiàn)特征方式等，包括外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全等。

（二）雙應(yīng)體系整體能力評估

主要評估實現(xiàn)雙應(yīng)體系目標的能力。雙應(yīng)體系能力主要取決于戰(zhàn)略管理、基礎(chǔ)條件、關(guān)鍵能力和政策法規(guī)制度4種因素及其相互作用。雙應(yīng)體系整體能力評估，就是以一體化國家戰(zhàn)略體系需求為牽引，對政治因素、經(jīng)濟因素、軍事因素、科技因素、地緣因素、文化因素、社會因素等，及遏制危機和積極應(yīng)戰(zhàn)、消解國家安全威脅、處置突發(fā)事件的軍民聯(lián)動雙應(yīng)能力進行綜合性評判和效果估量。

（三）雙應(yīng)體系綜合效能評估

綜合效能評估，是指對雙應(yīng)體系規(guī)劃計劃完成程度、建設(shè)績效和能力發(fā)揮的綜合衡量和評價。主要包括6個方面：一是雙應(yīng)重大決策風險評估。判斷涉及全局性決策風險因素，從戰(zhàn)略上做好應(yīng)對風險的準備。二是軍地聯(lián)動雙應(yīng)手段評估。對所需的軍地聯(lián)動雙應(yīng)手段和力量進行評估，判定軍地聯(lián)動雙應(yīng)手段的可行性與可靠性，評估檢驗的指標是手段與能力、目標相匹配、相統(tǒng)一程度。三是雙應(yīng)體系運行機制評估。主要評估雙應(yīng)體系機構(gòu)和管理系統(tǒng)建構(gòu)是否合理和完善，運行機制是否順暢和可靠，體制責權(quán)是否明晰，能否做到統(tǒng)一指揮、有效動員、通力合作。具體檢驗雙應(yīng)體系的決策和主導(dǎo)作用的發(fā)揮程度，雙應(yīng)體系實施中的社會動員力量、各領(lǐng)域預(yù)案的完備程度，以及雙應(yīng)機制的靈敏度和高效性。四是雙應(yīng)指揮決策效能評估。主要評估決策的程序、內(nèi)容、方法、手段的科學和合理程度，軍地聯(lián)動指揮機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合與發(fā)揮程度，決策的及時和正確程度。五是雙應(yīng)體系方案預(yù)案評估。包括對雙應(yīng)聯(lián)動指揮體系文本方案形勢任務(wù)分析、指導(dǎo)思想與原則、目標任務(wù)的正確性、有效性、可行性、適應(yīng)性與風險性進行的總體評估。六是雙應(yīng)體系建設(shè)全過程績效評估。主要是對照雙應(yīng)體系建設(shè)的目標任務(wù)、總體要求和時間節(jié)點，評估總體目標和重要指標實現(xiàn)情況，各項建設(shè)任務(wù)和重大建設(shè)項目推進情況，目標指標實現(xiàn)程度、內(nèi)外環(huán)境變化及影響，以及各類資源調(diào)配補充使用情況，體制機制和政策制度改革推進情況，各領(lǐng)域各系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展水平等。

三、雙應(yīng)體系評估機制的關(guān)鍵要素

雙應(yīng)體系評估指標體系總體構(gòu)設(shè)、主要評價指標設(shè)計、構(gòu)建原則和主要規(guī)則，指向?qū)嵤┬?、反映評估規(guī)律和要求，是雙應(yīng)體系評估機制整體設(shè)計的關(guān)鍵要素。

（一）雙應(yīng)體系評估的指標體系

雙應(yīng)體系評估旨在把握內(nèi)在規(guī)律，找準建設(shè)實施與運用的強點和弱點、存在的矛盾與問題。評估指標體系包括3類。

第一類是與一體化國家戰(zhàn)略體系全局的符合度指標，主要考量雙應(yīng)體系與一體化國家戰(zhàn)略體系建設(shè)的方向與目標的符合程度。

第二類是要求適應(yīng)度與需求匹配度指標，就是將雙應(yīng)體系評估置放于國家安全格局中，以一體化國家戰(zhàn)略體系需求為依據(jù)，評價和估量雙應(yīng)體系對需求適應(yīng)和匹配程度，主要評判雙應(yīng)體系應(yīng)對主要危機和威脅能力情況。

第三類是建用績效指標，大致包括5個方面：一是預(yù)控能力指標，即雙應(yīng)體系的“預(yù)警、預(yù)備”能力與績效評價指標，包括情報分析能力、預(yù)測研判能力、外部環(huán)境變化監(jiān)測能力、預(yù)備籌劃能力、預(yù)控與協(xié)調(diào)能力等指標。二是籌劃與協(xié)調(diào)能力指標，即評價重大安全危機處置預(yù)案、流程是否合理順暢等量化指標，主要從重大安全危機處置預(yù)案的籌劃能力、雙應(yīng)管控行為主體的指控協(xié)調(diào)能力兩個層面進行考察評價。三是實施效率指標和應(yīng)對能力指標，即執(zhí)行決策、指令和計劃的效能程度評價指標，及以實施“反應(yīng)、控制”為核心的評價指標，又可細化為重大安全危機風險評估能力、預(yù)案制定能力、方案選擇與實施能力、綜合反應(yīng)速度、重要資源配置能力、處置效果指標，還包含博弈互動與契機捕捉能力指標，就是行為體在重大安全危機管理中對機遇的敏感程度及利用程度的量化指標。四是恢復(fù)能力指標，即以整體重建、利益恢復(fù)為目的所做工作的評價指標。主要工作有兩項：第一，積極消除可能導(dǎo)致危機局勢再度發(fā)生的各種潛在問題，鞏固雙應(yīng)管控效果的能力水平評估指標；第二，評估重要利益改善或恢復(fù)到正常狀態(tài)指標，社會秩序和安全狀況恢復(fù)正常軌道指標。五是一體化動員指標，即針對軍地資源一體化配置能力、雙應(yīng)保障社會化程度及平戰(zhàn)結(jié)合一體化供應(yīng)鏈運行效能、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施韌性與雙應(yīng)主要能力的指標。

（二）雙應(yīng)體系評估機制的構(gòu)建原則

雙應(yīng)體系評估的系統(tǒng)性、指向性、實踐性都很強，以此進行評估機制構(gòu)建，可以從3個方面進行總體把握。

全面深入。這是衡量雙應(yīng)體系評估質(zhì)量和可靠性的重要原則。評估雙應(yīng)體系效能高低，涉及的因素包括政治的、軍事的、社會的，也包括經(jīng)濟的、環(huán)境的、地緣的。這些因素錯綜復(fù)雜、相互交織，對雙應(yīng)體系評估具有不同影響。只有既依據(jù)雙應(yīng)體系所涉所有各種要素進行全面評估，又依據(jù)雙應(yīng)體系建設(shè)的目的要求、建設(shè)任務(wù)、實施與運用，對關(guān)鍵要素和指標進行重點評估，將主要因素考慮周全、評價到位，才能得出反映雙應(yīng)體系規(guī)劃或執(zhí)行整體情況的評估結(jié)論。

準確規(guī)范。這是保證評估過程和效果可信可靠的前提。雙應(yīng)體系評估所使用的方法和程序應(yīng)該符合軍事評估的規(guī)范和要求。要充分運用建模仿真、情景推演、定性定量結(jié)合的綜合集成研討方法，廣泛采集數(shù)據(jù)，建立專用指標體系、分析模型、評價算法和評估方法，通過靜態(tài)評估、動態(tài)評估、對比評估和定向評估，確保評估結(jié)論更加準確、權(quán)威。

客觀公正。這是雙應(yīng)體系評估的基本要求。主要體現(xiàn)為：評估內(nèi)容不能以偏概全，評估數(shù)據(jù)要真實可信。尤其要勇于實事求是評價雙應(yīng)體系存在的問題，才能得出客觀真實的評估結(jié)論。

四、雙應(yīng)體系評估機制的運行環(huán)節(jié)

組織實施，是雙應(yīng)體系評估與規(guī)劃制定和建設(shè)運用的紐帶。雙應(yīng)體系評估需按規(guī)范的程序和有效的方法組織實施，確保評估效益。

（一）搜集和整理資料

評估中，需要搜集和整理的資料主要包括：雙應(yīng)體系評估涉及的范圍、項目、建設(shè)目的、主要任務(wù)、可用資源、運行環(huán)境等國內(nèi)外和軍內(nèi)外資料；有關(guān)政策文件、評估規(guī)定等資料；評估對象的分類資料、專項問題的統(tǒng)計資料和情報資料等。

（二）確定評估重點并選定具體指標

雙應(yīng)體系評估重點要能夠適應(yīng)和滿足雙應(yīng)體系建設(shè)要求，評估結(jié)果才具有現(xiàn)實意義和實踐價值。根據(jù)雙應(yīng)體系目標任務(wù)，評估重點應(yīng)該放在任務(wù)完成情況、體系布局情況、功能結(jié)構(gòu)情況、性能水平情況、實施進度情況、執(zhí)行指標情況、資源使用情況、組織管理效率、運用改進情況等。

評估指標體系是保證雙應(yīng)體系評估合理性、全面性、科學性的基本條件。雙應(yīng)體系評估指標體系可從總體性指標、能力效能指標和效果績效指標等維度進行設(shè)計和確立。通過對不同層次、不同領(lǐng)域、不同內(nèi)容指標的設(shè)定，對雙應(yīng)體系進行系統(tǒng)分析和綜合評定，得出判斷結(jié)論。評估指標體系必須完備，要能充分全面表達該指標的特性，同時這些指標必須具備可比性、可采集性和可量化性，能夠使同一類評估對象在不同條件下，按照統(tǒng)一的評估指標進行對比判斷，使得評估方便可行，能有效測度或統(tǒng)計雙應(yīng)體系所涉要素。為了便于量化分析，可多采用分類分級指標。

（三）選取評估方式方法

雙應(yīng)體系評估方式方法主要包括：綜合評估分析法、目標檢驗法、分析驗證法、風險評估法等。綜合評估分析法，對雙應(yīng)體系整體效能進行分析和評估；目標檢驗法，對雙應(yīng)體系實施應(yīng)該達到的目標進行認定；分析驗證法，結(jié)合對評估樣本進行對比分析，檢驗驗證評估結(jié)果的合理性，以更好地反映雙應(yīng)體系建設(shè)效能的內(nèi)在規(guī)律；風險評估法，通過對可能發(fā)生的較大危機與潛在風險進行分析、測算，以判斷較大風險因素對雙應(yīng)體系實施的干擾程度。

雙應(yīng)體系評估應(yīng)堅持定性與定量相結(jié)合，遵循“定性為主、定量為輔，定性嚴謹、定量科學”的原則組織實施。這樣，既可有效增加雙應(yīng)體系效能評估的可操作性，又可從量化評估的角度檢驗定性分析的準確程度，各取所長、相互印證的評估目的，最后通過綜合形成完整的評估結(jié)論。雙應(yīng)體系評估方式方法的選擇，既要高度關(guān)注安全威脅與潛在危機的動態(tài)管理與控制，也要注意到安全危機靜態(tài)預(yù)防與遏制。評估活動既要評估各種資源的靜態(tài)累積情況，又要按動態(tài)對抗建立評估過程，從動態(tài)變化中預(yù)估結(jié)局、尋求評估結(jié)論。

（四）展開評價與估量

雙應(yīng)體系評估，一是規(guī)定評估范圍。雙應(yīng)體系評估涉及的要素多、領(lǐng)域廣，可采取聚焦評估問題的策略，合理界定評估范圍。二是分析整理評估源信息。為了確保評估結(jié)論可靠，需要按照評估標準對各類評估信息進行嚴格篩選。三是采取科學的評估方法，以保證評估結(jié)論可靠有效。

（五）形成評估報告

評估報告，一要概略評測國家安全環(huán)境、軍事能力、危機管理能力現(xiàn)狀；二要分析一體化國家戰(zhàn)略體系環(huán)境的需求；三要得出雙應(yīng)體系制定或執(zhí)行的整體情況評估結(jié)論，提供關(guān)鍵性結(jié)果，如雙應(yīng)體系建設(shè)進展或落實情況，運用產(chǎn)生的效果，闡述存在的主要矛盾問題及造成原因；四要提出針對性的建議，支撐雙應(yīng)體系建設(shè)的頂層統(tǒng)籌和統(tǒng)管體制機制，助力提升雙應(yīng)體系運行效率和執(zhí)行力度。