河南省就近城鎮(zhèn)化的模式選擇及對策研究

左雯

河南是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，城鎮(zhèn)化水平低，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口壓力巨大。當(dāng)前河南省面臨的困境是，以鄭州等大城市為中心的異地城鎮(zhèn)化已經(jīng)超過城市承載能力，出現(xiàn)鄭州“一城獨大”的局面，“大城市病”顯現(xiàn)，農(nóng)民工難以真正實現(xiàn)市民化，同時留守兒童、留守老人等經(jīng)濟社會問題凸顯;以農(nóng)村為中心的就地城鎮(zhèn)化在很多地區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，受各地經(jīng)濟發(fā)展水平限制難以全面展開，這兩種路徑對現(xiàn)階段提高河南城鎮(zhèn)化水平作用有限，因此，河南省加快城鎮(zhèn)化發(fā)展必須探索新的、適應(yīng)于當(dāng)前發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化道路。就近城鎮(zhèn)化既能緩解異地城鎮(zhèn)化帶來的種種社會問題，也能避免就地城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的缺陷，是河南省城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略選擇。

一、就近城鎮(zhèn)化的模式分析

基于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、自然稟賦、發(fā)展階段的差異，就近城鎮(zhèn)化有多種模式。李強等（2017）提出了發(fā)展縣域經(jīng)濟、強鎮(zhèn)崛起帶動、以地市為單位推進全域的城鄉(xiāng)一體化三種就近城鎮(zhèn)化模式;譚珊（2016）總結(jié)了大城市擴容型、中小城市產(chǎn)城一體化型、中心集鎮(zhèn)興建型就近城鎮(zhèn)化等類型。本文試圖從城鎮(zhèn)體系角度總結(jié)就近城鎮(zhèn)化的模式。

（一）以地級市為主推進就近城鎮(zhèn)化

大中城市一般經(jīng)濟實力較強，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較為完善，在人口、資金、技術(shù)等要素集聚方面有較大的優(yōu)勢，隨著城市規(guī)模的擴大對城市近效產(chǎn)生輻射效應(yīng)，推動周邊地區(qū)城鎮(zhèn)化快速推進，一方面可以推動近郊的農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，另一方面可以吸引附近的農(nóng)業(yè)人口進行就近轉(zhuǎn)移。

（二）以縣域為主推進就近城鎮(zhèn)化

縣自古以來就是我國最基本、最穩(wěn)定的行政單位，是連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點，其各種功能較為完備、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較為完善，可以為就近城鎮(zhèn)化提供較好的就業(yè)和安居條件。由于地緣優(yōu)勢和親緣優(yōu)勢，縣級更容易吸納縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

（三）以特色小鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)為主推進就近城鎮(zhèn)化

特色小鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的重要支撐，是城鎮(zhèn)體系的末端，也是農(nóng)村勞動力實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的重要載體。在20世紀90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮，特別是我國東南沿海發(fā)達地區(qū)，強鎮(zhèn)的發(fā)展帶動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，成為推動城鎮(zhèn)化的主要動力。特色小鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來集聚和吸引農(nóng)業(yè)人口就業(yè)和定居，同時促進了相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二、河南省就近城鎮(zhèn)化的模式選擇——以縣域為主

以地級市為重點的就近城鎮(zhèn)化一般多是城市規(guī)模的擴張帶來的周邊人口的集聚或者是市域全域城鄉(xiāng)一體化推進，如濟源市，就河南實際來看，部分地級市對人口的吸納能力有限，部分地市常住人口呈現(xiàn)出流出趨勢，如周口、南陽。以特色小鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)為重點的就近城鎮(zhèn)化主要發(fā)生在我國東南沿海地區(qū)，河南的特色小鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)經(jīng)濟實力不強，多為單個、點狀分布，且其經(jīng)濟實力難以支撐大量人口轉(zhuǎn)移所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)成本，不能成為省域內(nèi)農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移的主體。因此，河南省就近城鎮(zhèn)化的推進主體應(yīng)選擇以縣域為重點，其支撐條件主要有以下幾點。

（一）產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展為就近城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)空間

2009年河南在全省范圍內(nèi)開始布局建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，積極引導(dǎo)縣級城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、項目向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中，促進產(chǎn)業(yè)集聚集群式發(fā)展。2018年年末，全省共規(guī)劃建設(shè)181個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，其中122個在縣級城市，經(jīng)過10年的建設(shè)和發(fā)展，各縣級城市的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)保持平穩(wěn)較快發(fā)展態(tài)勢，通過產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展、專業(yè)化分工協(xié)作，推動了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，成為引領(lǐng)和帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要支撐。2018年年末，全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建成區(qū)面積達到2241.40平方公里，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)的比重為71.6%，主營業(yè)務(wù)收入占全省規(guī)模以上工業(yè)的比重74.9%，對全省工業(yè)GDP增長的貢獻率為89.5%;許多縣（市）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模以上工業(yè)占全縣（市）規(guī)模以上工業(yè)的比重超過80%。產(chǎn)業(yè)集聚為縣域城市提供了更多的就業(yè)崗位，增加了縣域城市對轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，2013—2017年，全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員增加了200多萬，其中吸納省內(nèi)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)占全省的比重達到1/4以上，規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員占全省規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員的比重達到60%以上，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)“在家附近就業(yè)”提供了支撐。

（二）縣域經(jīng)濟發(fā)展為就近城鎮(zhèn)化提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

縣域經(jīng)濟是連接城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的重要環(huán)節(jié)，對推動全省經(jīng)濟社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性作用。2017年，河南省縣域GDP達到2.96萬億元，占全省GDP的比重為65.9%，縣域經(jīng)濟總量占全省經(jīng)濟總量的比值接近2/3，貢獻了超過全省1/3的一般公共預(yù)算收入。河南省縣域吸納了全省70%以上的人口，解決了全省70%的居民就業(yè)問題，2016年河南縣域經(jīng)濟吸納就業(yè)人數(shù)達到4663.6萬，占全省就業(yè)人數(shù)的69.3%?？梢钥闯?，縣域經(jīng)濟在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中有著重要地位和影響。河南省縣級城市的整體實力在穩(wěn)步提升，2019年10月《人民日報》發(fā)布的《2019年中國中小城市科學(xué)發(fā)展指數(shù)研究成果》中，河南新鄭市、禹州市、鞏義市、滎陽市、永城市、長葛市6市入圍。2019年7月由賽迪顧問縣域經(jīng)濟研究中心編制的《2019賽迪縣域經(jīng)濟百強研究》中，河南新鄭市、鞏義市、滎陽市、新密市、永城市、濟源市、登封市、汝州市8市上榜，河南縣域經(jīng)濟增長明顯。日益強大的縣域經(jīng)濟為城市的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入日益增長，城市功能日臻完善，穩(wěn)定的工作、可靠的社會保險、更高水平的教育和醫(yī)療、更加舒適的居住條件和環(huán)境、更加豐富的文化生活，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了條件。

（三）城鎮(zhèn)形態(tài)布局特點為就近城鎮(zhèn)化提供了客觀條件

河南省縣級城市的分布較為均勻，縣城面積和人口規(guī)模較為適中，容易形成區(qū)域中心，輻射帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。從人口規(guī)模上看，2017年，河南省縣（市）常住人口在100萬以上的有8個，占全省105個縣（市）的7.6%;常住人口在50萬～100萬的縣（市）有68個，占全省的比重為64.8%;常住人口在50萬以下的縣（市）有29個，占全省的比重為27.6%。河南省常住人口在50萬以上縣級城市的比重達到了70%以上，這樣的人口規(guī)?？梢栽谥鞒菂^(qū)形成20萬左右的人口集聚并產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，進而推動水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院、電影院、商場等公共服務(wù)及生活設(shè)施的完善，有助于城市生產(chǎn)生活成本降低。從城市空間結(jié)構(gòu)看，多數(shù)平原縣級城市中心城區(qū)到周邊農(nóng)村的距離在30公里內(nèi)，隨著現(xiàn)代交通工具和通信設(shè)施的發(fā)展，這樣的距離有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兼顧城市工作和維系農(nóng)村社會關(guān)系，真正實現(xiàn)農(nóng)民市民化。

三、河南省以縣域為重點推進就近城鎮(zhèn)化的路徑選擇

河南省正處于城鎮(zhèn)化加速階段，在產(chǎn)業(yè)和人口雙轉(zhuǎn)移的形勢下，城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，以縣域為重點探索出符合河南實際的就近城鎮(zhèn)化道路，可以為全省經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展提供強大動力。

（一）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，促進人口集聚和要素集聚

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，就近城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)的支撐。要積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴，改變發(fā)展思路，適時推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，各縣級城市依據(jù)自身優(yōu)勢特點和資源稟賦，搶抓機遇，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，堅持錯位發(fā)展，避免各縣（市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同。要以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，堅持產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)業(yè)配套。要發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)對人口的吸納作用，著力發(fā)展服務(wù)業(yè)，加快復(fù)合業(yè)態(tài)和新興業(yè)態(tài)的培育，形成產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、城市發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）以百城提質(zhì)工程為抓手，完善城市功能

百城提質(zhì)工程是為了彌補長期以來河南省縣級城市發(fā)展的歷史欠賬，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、公共服務(wù)供給滯后、產(chǎn)業(yè)支撐力薄弱等問題，夯實河南就近城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。要補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高縣級城市的交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)承載能力，推進道路交通設(shè)施、燃氣化、城市供熱、電力信息通信、地下綜合管廊、城市綠化等工程，有效改進縣級城市的生產(chǎn)生活功能。要增強縣級城市的公共服務(wù)能力，在兼顧數(shù)量和質(zhì)量的前提下，提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務(wù)供給能力，推進優(yōu)質(zhì)公共資源向薄弱地區(qū)傾斜。通過提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，完善城市功能，提高縣級城市的集聚能力，吸引產(chǎn)業(yè)和人口向城市集聚。

（三）以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，建設(shè)生態(tài)宜居環(huán)境

推進就近城鎮(zhèn)化要貫徹生態(tài)文明理念，城市建設(shè)發(fā)展要保護好生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)縣級城市綠色發(fā)展。要加強城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，合理劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，打造彰顯城市特色的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)功能區(qū)，利用縣級城市的歷史文化優(yōu)勢和自然山水風(fēng)光優(yōu)勢，提高城市人文和自然景觀風(fēng)貌，打造舒適的人居環(huán)境和綠色生態(tài)空間。積極發(fā)展綠色交通，倡導(dǎo)綠色出行，在城市交通有限安排次序中，按照步行、自行車、公共運輸工具、共乘車、私人轎車的順序進行發(fā)展，充分發(fā)揮城市規(guī)劃分配交通資源的作用。著力塑造城市特色，使城市居民享有幸福感和認同感，真正留住人。

（四）以改革創(chuàng)新為突破口，破除體制機制障礙

以改革創(chuàng)新破解就近城鎮(zhèn)化發(fā)展中的難題。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度創(chuàng)新，維護好農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，加快推進并完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記頒證工作，解決農(nóng)民的后顧之憂。加快投融資制度創(chuàng)新，強化財政資金和政府投資引導(dǎo)作用，發(fā)揮地方融資平臺公司的作用，分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。推進城市綜合管理體系創(chuàng)新，將城市規(guī)劃建設(shè)和管理統(tǒng)籌起來，嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃建設(shè)管理行政決策法定程序。

【本文系河南省軟科學(xué)項目“基于產(chǎn)業(yè)集群的河南省就近城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與路徑研究”（172400410400）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學(xué)院城市與環(huán)境研究所）