京津冀環(huán)境污染協(xié)同治理研究

姚同生

摘要：近年來，中央和地方政府多次出臺各種政策和法規(guī)對京津冀環(huán)境進行治理，但治理效果總未達到預期。本文從產(chǎn)業(yè)、人口、公眾意識等多角度，試分析京津冀地區(qū)環(huán)境污染更深層次的原因，并從以上角度提出建議和解決方案。

Abstract： In recent years， the central and local governments have repeatedly issued various policies and regulations to control the environment of Beijing-Tianjin-Hebei， but the governance effect has not reached expectations. This paper analyzes the deeper causes of environmental pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei region from the perspectives of industry， population and public awareness， and proposes suggestions and solutions from the above perspectives.

關鍵詞：京津冀協(xié)同;環(huán)境治理;全方位

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei coordination;environmental governance;all-round

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）31-0038-04

1? 文獻綜述

近年來，隨著京津冀環(huán)境問題日益突出，越來越受到人們和學者的重視，在知網(wǎng)上有關京津冀環(huán)境的文獻也由1篇（2010），到70篇（2014），再到153篇（2016），172篇（2017），這也側面反映了京津冀環(huán)境治理的嚴峻性和受到人們和學者的關注程度。但由于環(huán)境具有溢出效應和外部效應，單憑京津冀單獨治理各自的地區(qū)，不足以徹底解決京津冀地區(qū)的環(huán)境問題。王喆、唐婍婧（2014）認為治理京津冀等地的大氣污染，應該三地聯(lián)防聯(lián)治，共同應對;在產(chǎn)業(yè)方面，要調(diào)節(jié)結構和發(fā)展低碳經(jīng)濟;在政策方面要出臺專項法規(guī)和制度;在市場方面要引入大膽放開，拓寬融資渠道;在研究方面，要加強新技術研究，從而提供支持。劉英奎指出京津冀共同治理不僅需要一方的努力，而是需要政府機構、市場機制和社會治理三方共同努力。王喆、周凌一（2015）認為，京津冀環(huán)境治理不僅要從區(qū)域多元主體協(xié)同入手，還要從區(qū)域府際協(xié)同治理入手。潘靜（2017）認為，生態(tài)環(huán)境具有強烈的外部性，需要協(xié)同治理，才能達到預期效果。孟慶瑜認為，社會民眾對于環(huán)境污染的起因以及危害后果認識不夠全面，政府應該充分發(fā)揮作用，依靠法治法規(guī)，逐步形成三方協(xié)同共治的新局面。王健偉、溫亞紅（2017）認為我國為滿足環(huán)境治理的需要，應該設立獨立的新的環(huán)境稅種以及資源稅種和新的排污費收費制度。王路、呂曉光（2018）認為，京津冀需要在環(huán)境立法、執(zhí)法、司法的各個環(huán)節(jié)，加強協(xié)作，從而使津冀環(huán)境治理問題得到解決。喬穎麗、王馨瑋（2018）認為京津冀等地方政府應驅動市場主體，加強民眾網(wǎng)絡化互動，形成新模式，探索扁平化治理新途徑。

2? 現(xiàn)狀分析

京津冀環(huán)境對于人民的幸福感、健康和物質水平的滿意度至關重要，如何在京津冀經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)京津冀環(huán)境和生態(tài)的平衡和良好，是政府和社會各界共同密切關注的問題。近幾年，中央政府、地方政府以及社會各界已經(jīng)意識到京津冀協(xié)同治理環(huán)境的重要性，出臺了一系列的政策和法律法規(guī)，但由于各種原因，比如政策落實效果不明顯，比如人口密集嚴重，等等，從各個角度上看，京津冀環(huán)境協(xié)同仍然還有巨大的提升空間。

2.1 產(chǎn)業(yè)層次差異明顯，產(chǎn)業(yè)結構仍需優(yōu)化

總體上看，三次產(chǎn)業(yè)中，對于大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境破壞最大的是第二產(chǎn)業(yè)，而第一和第三產(chǎn)業(yè)對其影響甚微。孫久文、姚鵬（2015）研究顯示，京津冀三省通過產(chǎn)業(yè)分工，三地有不同的專業(yè)化制造業(yè)格局，勞動密集型、資源密集型行業(yè)如鋼鐵業(yè)、電力等正從北京向河北與天津轉移，北京逐漸變?yōu)橐愿咝录夹g和服務業(yè)為主。2017年中國統(tǒng)計年鑒顯示，河北省的地區(qū)生產(chǎn)總值中以第二產(chǎn)業(yè)占比最高，快接近一半;天津市的地區(qū)生產(chǎn)總值也較高，同樣第二產(chǎn)業(yè)也占比比較高。河北與天津的行業(yè)專業(yè)化指數(shù)較小，且該指數(shù)呈逐漸下降趨勢。三地相比較而言，北京市的產(chǎn)業(yè)結構相比較最為優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)達到地區(qū)生產(chǎn)總值的80.2%，遠遠超過天津市和河北省。

表1顯示，京津冀地區(qū)三地的重點產(chǎn)業(yè)各不相同，很大是由于三地的比較優(yōu)勢不同。京津冀區(qū)域13個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構差異很大，北京經(jīng)過多年的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，已完全實現(xiàn)三二一形式的產(chǎn)業(yè)結構。尤其在金融業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、信息傳輸、計算機服務和軟件業(yè)等高新技術產(chǎn)業(yè)尤為迅速，成為第三產(chǎn)業(yè)中所占比重最高的三個產(chǎn)業(yè)。天津作為新興城市，勢頭表現(xiàn)強勁，作為北方經(jīng)濟中心，港口和生態(tài)城市而言，也逐步形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)為輔的局面。相比較而言，北京和天津的產(chǎn)業(yè)結構較為優(yōu)良，而河北省產(chǎn)業(yè)還是依然是第二產(chǎn)業(yè)為主，而省內(nèi)各個地區(qū)之間也是參差不齊，如秦皇島市，第三產(chǎn)業(yè)已然超過50%，又如承德市，第一，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)分別占17.34%和35.82%。河北省作為農(nóng)業(yè)大省，再加上技術、人才等匱乏等因素，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整確有一定的壓力。（表2）

近幾年，京津冀協(xié)同已經(jīng)取得一定的進展，北京市將部分行業(yè)尤以高污染高消耗高排放的企業(yè)為主，轉移到山西、河北、內(nèi)蒙等地，緩解了北京的環(huán)境壓力。但河北作為產(chǎn)業(yè)轉移的目的地，雖然實現(xiàn)了經(jīng)濟增長和人員就業(yè)等問題，但是以犧牲巨大的環(huán)境為前提的。而天津與河北相比，雖產(chǎn)業(yè)結構略好，卻存在著高端產(chǎn)業(yè)低端化的現(xiàn)狀。正如文魁（2014）所說，北京并非所有的非首都核心功能都能疏解，不僅要看到可疏解性，同時也要看到之后可能帶來的問題和挑戰(zhàn)。在調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)協(xié)同的同時，也要注意京津冀各區(qū)域產(chǎn)業(yè)所帶來的問題。如2016年北京關閉淘汰污染制造業(yè)等企業(yè)335家，但是，北京所確定的重點產(chǎn)業(yè)升級的先進制造業(yè)，如新能源、集成電路、智能系統(tǒng)等，與天津、河北的產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向相同，使得三地惡性競爭，累積負面效應，難以協(xié)同。因此，京津冀與必要在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級方面要進一步協(xié)同。

2.2 京津冀人口密集，環(huán)境負擔太重

環(huán)境污染不僅與工業(yè)排放有關，人口的大量聚集，超過了環(huán)境承載力，會給環(huán)境帶來巨大的壓力，同時，大量的生活污水，廢氣會造成相當程度的污染。在2015年的馬寅初人口科學論壇上，楊開忠教授就曾指出，由于人口分布與環(huán)境承載力不匹配，造成京津冀三地人口與資源環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào);北京、天津等城市人口壓力過大;河北等中小城市產(chǎn)業(yè)和人口集聚力不足，潛力有待挖掘等。而負效應累積循環(huán)，進一步使經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境成本加大。何音，蔡滿堂（2016）研究顯示，京津冀地區(qū)人口的聚集已經(jīng)嚴重影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，造成了嚴重的環(huán)境污染問題。張青、黃昌前（2017）通過京津冀污染物濃度和排放量與人口、經(jīng)濟、能耗對應關系，分析得出，人口密度越大，人均GDP越低，第二產(chǎn)業(yè)結構越重，能源消耗量越大，污染物排放量越大;另外，研究得出，2015年京津冀人口與機動車、大氣污染物排放量呈正相比例關系，特別是機動車氮氧化物排放量呈較好的線性關系（如表3）。北京生活和機動車廢氣中的污染物排放量占廢氣一半以上比例。北京2016年生活污水排放量和工業(yè)廢水排放量分別是157680和8515萬噸，比例高達18.5：1;北京2016年生活SO2：工業(yè)SO2，生活氮氧化物：工業(yè)氮氧化物，生活煙塵：工業(yè)煙塵分別是2.23：1，1：2，3.13：1。天津人口密集程度與北京相比，雖然比例較高但二三產(chǎn)業(yè)結構相當，廢氣主要為O3污染，工業(yè)污染造成PM、CO污染。而河北以鋼鐵、冶金為支柱產(chǎn)業(yè)，可以說是整個京津冀地區(qū)SO2的排放源，也同時使得河北省是京津冀大氣污染最嚴重的地區(qū)（羅瓊，王坤巖，2014）。京津兩地由于多年大氣環(huán)境治理，SO2、NOX排放量僅占到地區(qū)排放總量的5%和14%。

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表4是截取的2015年北京、天津、河北統(tǒng)計年鑒的部分數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)顯示： 就人口密度而言，北京相當集中，河北省雖是北京的三倍多，是天津的近五倍，但實際上，北京和天津的常住人口密度遠大于河北，北京和天津的人均GDP遠高于河北;從就業(yè)人員上看，北京和天津的產(chǎn)業(yè)結構近似，而河北第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員比大概為1：1：1。

綜上所述：京津兩地人口密度高，資源匱乏，人均GDP高，而河北省資源雖相對富裕，人口密度小，但人均GDP低。面對京津冀人口膨脹、資源不平衡和環(huán)境污染的三重壓力，需要協(xié)同三者之間的關系，同時協(xié)同產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生等多方面的因素。

2.3 以他國經(jīng)驗和歷史看京津冀環(huán)境污染

美國匹茲堡20世紀70年代到90年代時期治理環(huán)境過程中，制定了完善、適用的法律體系和排污標準，建立環(huán)境保護行政機構，制定責任保險制度，推出排污權交易體系，對產(chǎn)業(yè)進行升級，發(fā)展高新企業(yè)和服務業(yè)，依托高校發(fā)展高科技，加大醫(yī)療、教育投資力度。日本在1978年在石油危機時，對產(chǎn)業(yè)升級時對設備實行注冊和準入、淘汰和補償制度，鼓勵使用節(jié)能設備，協(xié)同能源資源、優(yōu)化利用運輸基礎設施等，降成本，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，從而節(jié)約了資源也保護了環(huán)境。德國20世紀70年代治理魯爾工業(yè)區(qū)的環(huán)境污染時，通過完善環(huán)境保護法，建立跨地區(qū)環(huán)保機構，形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)，甚至設立環(huán)保警察治理環(huán)境污染;同時，整頓高污染企業(yè)，發(fā)展新型工業(yè)，促進人口流通。

結合發(fā)達國家走過的歷程和環(huán)境庫茲涅茨曲線可知，環(huán)境污染是經(jīng)濟發(fā)展的一個必然階段。當前京津冀當前的環(huán)境問題和美日歐發(fā)達國家?guī)资昵暗那闆r大致相同，雖然發(fā)展階段、體制、意識形態(tài)等多有不同，但仍有許多可以值得我們借鑒和學習的地方。

2.4 京津冀環(huán)境治理各方面工作不協(xié)調(diào)

公眾意識方面：靳利華（2018）認為，京津冀環(huán)境協(xié)同過程中，制度建設存在明顯不足，公眾生態(tài)意識水平差，社會監(jiān)督評價機制不健全，社會輿論影響、生態(tài)觀念和生態(tài)素質教育宣傳不足，同時也缺乏對公眾生態(tài)行為的激勵和規(guī)約。孟慶瑜、梁楓（2018）認為，京津冀區(qū)域各個方面復雜嚴峻，社會民眾對環(huán)境保護立法的關注度偏低，對環(huán)境執(zhí)法的效果滿意度不高，對環(huán)境監(jiān)測及其數(shù)據(jù)的信任度不夠，對環(huán)境污染時可采取的有效手段認識不足。

科技投入和革新方面：黃娟，王明進（2016）認為科技創(chuàng)新能改善工業(yè)二氧化硫排放強度和排放總量。2015年京津冀三省的教育和科技活動如表5。

從表5看出：北京市的研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費遠遠超過天津市和河北省，北京的技術市場成交額是天津市的8.25倍，是河北省的86.3倍，專利申請量和專利授權量也是遠遠超過天津和河北。

生態(tài)補償方面：張貴、齊曉夢（2016）研究得出，目前京津冀區(qū)域政府主導下的生態(tài)補償標準有待提高，補償方式有待改進。祝爾娟，潘鵬（2018）以張家口為例，指出存在補償主體單一、補償標準過低、補償方式缺乏市場運作手段等主要問題。

政策和措施執(zhí)行方面：王澤波（2016）認為，由于信息不對稱以及自身所處的位置，中央和地方在認知存在差別，中央考慮制定治理的目標并下達給地方政府實現(xiàn)的過程中，對地方政府監(jiān)管和激勵不足;而地方政府之間，由于行政分割、發(fā)展差異和信息不對稱等等，會出現(xiàn)博弈和“搭便車”現(xiàn)象。王喆、周凌一（2015）認為從整體性和環(huán)境問題的復雜性等角度出發(fā)，建議成立獨立的跨區(qū)域生態(tài)治理機構，以應對生態(tài)環(huán)境問題?？v觀國際歷史經(jīng)驗，美國和德國在治理環(huán)境的過程中，都成立了相應的環(huán)境保護部門，用以治理環(huán)境污染。這一方面可成為我國環(huán)境治理借鑒的角度。

3? 結論與建議

京津冀環(huán)境治理不僅僅只靠北京、天津、河北各省各自處理好省內(nèi)的事務和問題就可以解決的，三省應聯(lián)合起來，協(xié)同努力，共同改善京津冀環(huán)境才是有效捷徑?？傮w上來看，要使得京津冀地區(qū)的環(huán)境問題得以解決，要在加快推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的背景下探尋合適的合作機制。

3.1 改進產(chǎn)業(yè)結構，協(xié)同產(chǎn)業(yè)良性互動

北京的絕對優(yōu)勢體現(xiàn)在政治、文化、國際交流和科技創(chuàng)新上，目前第三產(chǎn)業(yè)也發(fā)展良好，高端服務業(yè)也越來越與國際接軌;天津有重要港口，又設立了濱海新區(qū)，同時天津自貿(mào)區(qū)又劃入了“一帶一路”戰(zhàn)略，應充分利用自身的優(yōu)勢，發(fā)展航運、現(xiàn)代物流、金融、融資租賃業(yè)等產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。而河北則是治理環(huán)境污染的重中之重，河北有著豐富的能源資源和地理稟賦，在發(fā)展農(nóng)業(yè)應用現(xiàn)代技術的同時，生態(tài)旅游也是值得努力的方向，有控制的減少對鋼鐵業(yè)等高污染產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的依賴，引進清潔能源、技術，利用現(xiàn)有的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展如半導體、光伏、新能源汽車等新能源領域的產(chǎn)業(yè)，利用好電子信息產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)，依托“中國制造2025”計劃，打造制造業(yè)大城市;再者，隨著雄安新區(qū)的建立，河北可依靠雄安為經(jīng)濟核心點，帶動全省的產(chǎn)業(yè)，探索經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的新途徑。

3.2 共同控制人口數(shù)量，提高素質和環(huán)保意識

在科學測得環(huán)境和生態(tài)承載力的基礎上，通過京津冀三地不同的城市定位，重新配置人口在區(qū)域內(nèi)的分布。同時，在引導人口分布的同時，注意協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)的作用，將人口密集型產(chǎn)業(yè)轉移至河北。同時，可建立人口與環(huán)境、資源及健康指數(shù)的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，定期監(jiān)測、發(fā)布數(shù)據(jù)，同時，政府進行政策和行政調(diào)控，向最優(yōu)化方向引導?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展下區(qū)域人口調(diào)控策略分析》（2015）中預測，通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整人口，同時治理空氣污染產(chǎn)生的人口健康效果，相當于北京市的社會經(jīng)濟水平提升了十余年。

3.3 統(tǒng)籌兼顧各方面工作，共同應對京津冀環(huán)境

在治理環(huán)境污染的過程中，除了要協(xié)同產(chǎn)業(yè)、人口、政策、法律之外，也要在公眾意識，科技投入和革新，實時監(jiān)測，生態(tài)補償?shù)确矫嫒轿?60°協(xié)同。目前，京津冀三地政府已出臺環(huán)保政策制定環(huán)境稅收和排污權交易等相關制度，在河北、天津甚至全國多數(shù)省份建立試點。與之相比之下，其他工作推進略有不足。

為此，在治理京津冀環(huán)境污染的過程中，應協(xié)同好以上公眾意識，科技投入和革新，實時監(jiān)測，生態(tài)補償?shù)葞讉€方面。在公眾意識方面，應采取環(huán)境保護激勵措施，擴大環(huán)境保護宣傳規(guī)模和力度，構建環(huán)境保護公眾參與機制，推出參與監(jiān)督制，讓民眾積極參與和行動，表達他們的想法和熱情;同時，可利用網(wǎng)絡渠道，微信、微博、相關論壇，在線交流等等，使公眾隨時隨地了解環(huán)境和生態(tài)理念。在技術研發(fā)方面，應加大投資，加快生態(tài)環(huán)保技術研發(fā)，加強國際交流，向發(fā)達國家尤其歷史上發(fā)生過環(huán)境污染的國家學習治理經(jīng)驗和技術，引進相關人才，研發(fā)先進綠色的能源和技術。在環(huán)境監(jiān)測方面，要提高環(huán)境監(jiān)測管理意識，擬定嚴格的排放標準，政府要加大環(huán)境監(jiān)測的資金、儀器投入，定期對設備進行檢查和校準，加強對使用人員的管理和培訓;同時，可以引進物聯(lián)網(wǎng)技術，完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，搭建自動檢測系統(tǒng)，升級相關配套設施，構建預警預防體系。在生態(tài)補償方面，借鑒國際經(jīng)驗，采取橫向補償、專項基金、稅收獎懲、市場交易、政府購買等多種方式并存的模式，建立政府和市場相結合的生態(tài)補償機制，提高生態(tài)補償標準，協(xié)同好成本、服務質量、經(jīng)濟發(fā)展水平等各方面關系。

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