國際勞工組織的歷史貢獻(xiàn)及其對中國勞動社會保障法制建設(shè)的影響*
—— 紀(jì)念國際勞工組織成立100周年

林燕玲

（中國勞動關(guān)系學(xué)院 勞動關(guān)系與人力資源學(xué)院，北京 100048）

2019年，是國際勞工組織( International Labour Organization，以下簡稱ILO)成立100周年。ILO是聯(lián)合國中負(fù)責(zé)社會和勞動事務(wù)的一個專門機(jī)構(gòu)，是聯(lián)合國系統(tǒng)中惟一具有三方機(jī)制的國際組織，也是勞動世界權(quán)威的國際組織。在過去的一百年中，幾乎每個改變社會和勞動的事件都與ILO密切相關(guān)，ILO在關(guān)鍵的歷史時刻發(fā)揮了重要的作用。

ILO為推動社會正義所做出的歷史貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下五個方面：一是建立了國家勞動法與國際勞動立法的聯(lián)系，這也是ILO建立的緣由；二是創(chuàng)造了調(diào)整勞動關(guān)系的三方機(jī)制和社會對話，這是ILO運作機(jī)制的特殊性；三是制訂和推動實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，這是ILO工作領(lǐng)域的中心；四是在經(jīng)濟(jì)全球化下提出體面勞動，回應(yīng)各國勞動者的普遍需求，并推動體面勞動發(fā)展為全球目標(biāo)；五是21世紀(jì)的第二個十年，新的力量正在改變勞動世界，ILO在百年慶典籌備中提出勞動世界未來的七項倡議，引導(dǎo)世界各國關(guān)注工作的未來，并通過《百年宣言》及其后續(xù)措施，回應(yīng)工作未來的挑戰(zhàn)。

中國與ILO的聯(lián)系源遠(yuǎn)流長。在過去的一百年，特別是1983年以來，恰逢中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，中國政府和社會伙伴在勞動立法、就業(yè)促進(jìn)和社會保障的價值理念、體制機(jī)制等方面，吸收了ILO和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的有益經(jīng)驗和積極影響，履行了ILO成員國的義務(wù)，主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是接受和吸納ILO勞資合作、三方性原則、社會對話、體面勞動等理念；二是吸收借鑒國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，建立和發(fā)展中國勞動社會保障法律制度；三是履行義務(wù)和創(chuàng)新相結(jié)合，建立了具有中國特色的三方協(xié)商機(jī)制；四是參照國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了對不同群體勞動者的保護(hù)；五是利用ILO平臺，密切關(guān)注勞動世界的全球治理。今天，中國既要面對全球勞動世界的共同挑戰(zhàn)，也要直面中國勞動領(lǐng)域自身的問題。無論是嘗試最棘手的平臺經(jīng)濟(jì)勞動者權(quán)益保護(hù)的措施，還是探索“一帶一路”國家調(diào)整勞動關(guān)系和勞資沖突的體制機(jī)制，都需要加強(qiáng)與ILO的互動，參照國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，不斷加強(qiáng)我國勞動社會保障法制建設(shè)，為促進(jìn)全球范圍內(nèi)的體面勞動，實現(xiàn)社會正義貢獻(xiàn)中國智慧，做出中國貢獻(xiàn)，提供中國經(jīng)驗。

一、國際勞工組織的建立和歷史演進(jìn)

（一）國際勞工組織的成立及其目的

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，參戰(zhàn)國于1919年初在巴黎召開和平會議，簽訂《凡爾賽和平條約》。會上成立了由來自比利時、古巴、捷克斯洛伐克、法國、意大利、日本、波蘭、英國和美國等9個國家的15名代表組成的勞動立法委員會，由當(dāng)時美國勞動聯(lián)合會（AFL）負(fù)責(zé)人甘柏斯（Samuel Gompers）擔(dān)任主席。這是ILO的前身。委員會經(jīng)過多次討論和爭辯，擬定了ILO憲章草案和一個包括9項原則的宣言，并經(jīng)討論通過，作為《凡爾賽和平條約》第13部分，即所謂《國際勞動憲章》，為以后的ILO章程奠定了基礎(chǔ)。[1]

1919年6月ILO正式宣告成立，并任命了理事會。法國社會黨人阿爾培特·多瑪 (Albert Thomas) 被任命為首任總干事(General Director of ILO )。這是國際上惟一的三方組織，該組織將政府、雇主和工人代表聚集在一起，討論和制訂社會和勞動立法。ILO從最初的42個創(chuàng)始成員國發(fā)展到現(xiàn)在的187個成員國。

在《國際勞工組織章程》的“序言”中，闡述了ILO成立的三個目的：一是人道主義目的，即為了改善大部分勞動者和他們的家庭所面對的社會不公正以及艱難和貧窮的境地。二是政治目的，即為了促進(jìn)世界和平，減少社會混亂以及由社會不公正與惡劣的工作條件而引發(fā)的革命。只有以社會正義為基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)普遍和持久的和平。三是經(jīng)濟(jì)目的，即為了提供一個良好的“競爭環(huán)境”，任何一國不采用合乎人道的勞動條件，會成為其他國家愿意改善其本國勞動條件的障礙。[2]ILO力圖通過制訂和實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的方式，來改善各國工人的勞動條件，以實現(xiàn)維護(hù)社會正義與世界和平的目標(biāo)。也就是說，上述三個目的要通過國際勞動立法來達(dá)成，這是ILO最主要的功能和任務(wù)。

（二）ILO建立了國家勞動法與國際勞動立法的聯(lián)系

ILO之所以建立，在法學(xué)方面，是要解決國家勞動法與國際勞動立法的關(guān)系問題。國家勞動法到底有哪些局限性？為什么有了國家勞動法，還要有國際勞動立法？

在ILO看來，對于現(xiàn)代勞動問題的關(guān)注始于18世紀(jì)初。1712年第一臺蒸汽機(jī)的發(fā)明和使用，開啟了英國工業(yè)革命，工作世界和社會因此而改變。一百多年后，1838年查爾斯·狄更斯的著名小說《霧都孤兒》（OLIVER TWIST）出版。19世紀(jì)曾是英國維多利亞的盛世時代，然而，工業(yè)的蓬勃發(fā)展與勞資矛盾并存，貧富兩級分化。狄更斯筆下的兒童在惡劣的工作和生活環(huán)境中掙扎。[3]

眾所周知，現(xiàn)代的國家勞動法誕生于18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后。1802年，英國議會通過《學(xué)徒健康與道德法》，規(guī)定紡織工廠童工（學(xué)徒）的勞動時間每天不得超過12小時，這是現(xiàn)代國家勞動法的開端。繼英國之后，歐洲其他工業(yè)國家，如比利時、法國、瑞士、德國等，也相繼制訂了工廠法。到了19世紀(jì)下半期，勞動法的范圍也逐漸擴(kuò)大，英國于1824年通過了一個承認(rèn)工人有組織工會權(quán)利的法案；德國于1883年最早把社會保險加入了勞動法中。

但是各國的勞動立法進(jìn)展并不順利，一個重要的原因是資本家抵制勞動法。他們的理由是勞動法一定會直接或間接提高生產(chǎn)成本，降低本國企業(yè)和工業(yè)的國際競爭力，從而對國家、雇主和工人都產(chǎn)生不利的影響，反而有悖于改善勞動條件、維護(hù)工人利益的立法初衷。這種情況直到19世紀(jì)90年代才有所改變。資本家試圖說明，國際競爭是開展國家勞動立法道路上的一大障礙，改善工人的勞動條件必須同時維護(hù)平等的國際競爭。這一觀點產(chǎn)生了雙重的效果：一方面，對國家勞動立法產(chǎn)生阻滯的影響；另一方面，則對進(jìn)行國際勞動立法提供了推動力。[4]

國際勞動立法的起源，最早可以追溯到英國空想社會主義者羅伯特·歐文（1771-1858）的改革試驗和法國企業(yè)家達(dá)尼埃爾·勒格朗（1783-1859）的國際勞動立法思想。后者呼吁說，在工業(yè)化的歐洲，只有在列強(qiáng)之間達(dá)成相關(guān)協(xié)議，并在國際范圍內(nèi)訂立勞動法，才可能實現(xiàn)改善各國工人生活和各國工業(yè)公平競爭的雙重目標(biāo)。[5]

隨著社會的進(jìn)步，越來越多的人意識到：保護(hù)勞動力和體現(xiàn)“社會正義”，對于保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，緩和階級矛盾和階級斗爭，維護(hù)資本主義制度關(guān)系重大，應(yīng)當(dāng)引起國際社會的共同關(guān)注。于是，國際勞動立法的思想應(yīng)運而生。一些經(jīng)濟(jì)界的有識之士和進(jìn)步的社會活動家，倡議有關(guān)國家通過簽訂共同遵守的關(guān)于勞動關(guān)系的國際協(xié)議，來消除由于國際競爭給工人勞動條件造成的不良影響，促進(jìn)勞動與經(jīng)濟(jì)活動的更加合乎“人道”。

19世紀(jì)90年代以后，歐洲國家對國際勞動立法的態(tài)度取向積極。第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使國際勞動立法的進(jìn)程中斷，但是經(jīng)過100年來對國際勞動立法思想的醞釀討論和初步實踐以及國際關(guān)系的不斷發(fā)展，使得國際勞動立法的意義與作用、必要性與可能性在不少國家逐漸加深了印象。因此，在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，一個新的國際勞動立法機(jī)構(gòu)——國際勞工組織誕生了。它的廣泛性和權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1900年總部設(shè)在瑞士巴塞爾的國際勞動立法協(xié)會。[6]

（三）國際勞工組織的百年發(fā)展

在過去的一百年中，幾乎每個改變社會和勞動的事件都與ILO密切相關(guān)。一方面，ILO在關(guān)鍵的歷史時刻發(fā)揮了重要的作用；另一方面，ILO不斷完善組織內(nèi)部的體制和機(jī)制。ILO從成立至今的百年，經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。

第一階段，從1919年到1939年，兩次世界大戰(zhàn)之間的ILO。ILO是國際聯(lián)盟體系中的一個自主的專門機(jī)構(gòu)。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，工人們對于巨大的不平等以及惡劣的工作條件越來越不滿，這使歐洲處于革命的邊緣。他們要求和平解決方案應(yīng)包括，通過國際勞動立法和工會權(quán)利，促進(jìn)和確保更公平的工作條件的措施。[7]1929年，美國華爾街股市崩盤，引發(fā)世界前所未有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，標(biāo)志著“大蕭條”的開始。在世界范圍內(nèi)（特別是在美國和歐洲），大蕭條導(dǎo)致大規(guī)模失業(yè)，并引發(fā)持續(xù)十多年的破壞性影響。美國意識到處理勞動問題也需要國際合作，因此，在1934年也成為ILO的成員（盡管它并不在國際聯(lián)盟）。在兩次世界大戰(zhàn)之間，ILO面對勞動世界迫切需要國際規(guī)制的問題，積極進(jìn)行國際勞動立法，制訂國際勞工公約和建議書。1926年，ILO設(shè)立公約和建議書實施專家委員會和標(biāo)準(zhǔn)實施大會委員會，這兩個委員會成為國際勞工組織監(jiān)督系統(tǒng)的支柱。

第二個階段，從1940年到1945年，ILO在第二次世界大戰(zhàn)期間。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)以后國際聯(lián)盟解體，ILO便作為一個獨立的國際組織繼續(xù)存在。受到歐洲戰(zhàn)場的影響，ILO的總部遷至加拿大的蒙特利爾。①1950年9月14日，在加拿大蒙特利爾的麥吉爾大學(xué)揭幕了一塊紀(jì)念牌：“受加拿大政府和麥吉爾大學(xué)的慷慨邀請，ILO于1940年將其戰(zhàn)時總部轉(zhuǎn)移到了這個校園。在這里ILO繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)通過社會公正促進(jìn)世界和平的工作，直到1948年。這塊紀(jì)念牌記錄了ILO對麥吉爾大學(xué)的持久感恩”。ILO.1950:Unveiling of a plaque at McGill University,Montreal, Governing Body.Minutes of the Governing Body,113th Session,(Brussels),pp.177-178.這一時期，雖然ILO的活動主要在美洲，但構(gòu)思了二戰(zhàn)后世界的新愿景。1944年，ILO在美國費城舉行的第26屆國際勞動大會上通過了《費城宣言》（Declaration of Philadelphia）。這個宣言全面闡述了ILO的目標(biāo)和宗旨，即勞動力不是商品，所有人，不分種族、信仰或性別，都有權(quán)在自由尊嚴(yán)、經(jīng)濟(jì)保障和機(jī)會均等的條件下謀求其物質(zhì)福利和精神發(fā)展。為實現(xiàn)上述目的而創(chuàng)造條件應(yīng)構(gòu)成各國和國際政策的中心目標(biāo)。鑒于《費城宣言》的意義和影響，ILO將其納入1946年修訂的《國際勞工組織章程》的附件中。

第三個階段，從1946年到1989年，ILO在戰(zhàn)后世界。1946年，ILO與聯(lián)合國簽訂協(xié)議，成為聯(lián)合國中負(fù)責(zé)社會和勞動事務(wù)的一個專門機(jī)構(gòu)（Pecialised Agency of United Nations）。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，既有世界政治風(fēng)云變幻，亦有經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各國工人權(quán)益得到不斷改善和提高。這是ILO推進(jìn)多邊化的階段，越來越多獲得民族獨立和解放的國家加入ILO。從1948年至1970年，會員國數(shù)量翻倍，發(fā)展中國家的數(shù)量超過了工業(yè)化國家。

這是ILO注重基本勞動權(quán)利公約締結(jié)的階段。ILO認(rèn)識到，應(yīng)當(dāng)把勞動者擁有更多的民主權(quán)利、更平等的就業(yè)機(jī)會、更大程度地參與企業(yè)和社會的管理，以及更高的生活質(zhì)量，不斷改善的勞動條件，視為“社會公正”的應(yīng)有之意，從更廣泛的意義上要求全面保障人的權(quán)利和增進(jìn)人的全面幸福。因此，ILO推動加強(qiáng)人權(quán)保護(hù)，通過了關(guān)于結(jié)社權(quán)、組織權(quán)和集體談判的第87號和第98號公約、禁止強(qiáng)迫勞動的第105號公約，并且在1951年創(chuàng)立了保護(hù)工會的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——結(jié)社權(quán)委員會。

這也是ILO促進(jìn)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)實施的階段。ILO通過發(fā)展技術(shù)合作，作為冷戰(zhàn)困難背景下的新活動領(lǐng)域，擴(kuò)大了其行動范圍。為了加強(qiáng)對ILO和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的研究，促進(jìn)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)在各國的實施，ILO于1960年在瑞士日內(nèi)瓦設(shè)立了國際勞動問題研究所，1965年在意大利都靈設(shè)立了國際培訓(xùn)中心。同時，ILO開始反思其在立法動機(jī)、勞動標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施力度之間的適配、公約修改程序等方面存在的問題。

在ILO成立50周年的1969年，ILO獲得了諾貝爾和平獎。[8]這是對ILO推進(jìn)社會正義，在勞動世界所做貢獻(xiàn)的褒獎。

第四階段，從1990年到現(xiàn)在，ILO在全球化的世界中。1991年，蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)結(jié)束。同年，萬維網(wǎng)誕生，重大技術(shù)革命使人類社會進(jìn)入全球化時代。

在全球化時代的近30年中，發(fā)生了兩次幾乎波及全世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。1997年亞洲金融危機(jī)，導(dǎo)致數(shù)百萬人陷入貧困線以下，騷亂爆發(fā)。2008年，全球金融危機(jī)始于美國次貸危機(jī)，經(jīng)濟(jì)衰退和高失業(yè)率成為許多國家的直接后果。在引起廣泛失業(yè)的全球金融危機(jī)背景下，國際勞動大會于2009年6月通過了全球就業(yè)契約，敦促各國政府將創(chuàng)造就業(yè)置于恢復(fù)戰(zhàn)略的中心。

面對經(jīng)濟(jì)全球化給勞動世界帶來的諸多挑戰(zhàn)，ILO改變過去強(qiáng)推成員國對國際勞工公約的普遍批準(zhǔn)的策略，將重點放在為促進(jìn)成員國批準(zhǔn)8個核心勞動公約的能力建設(shè)和技術(shù)援助上。ILO在促成公平的全球化方面正日益發(fā)揮主導(dǎo)作用。1998年，ILO《工作中基本原則和權(quán)利宣言》確立了一套核心勞動標(biāo)準(zhǔn)。

1999年，ILO總干事胡安·索馬維亞提出體面勞動（Decent Work）。他在報告中指出，“國際勞工組織當(dāng)今的首要目標(biāo)是促進(jìn)男女在自由、公正、安全和具備人格尊嚴(yán)的條件下，獲得體面的、生產(chǎn)性的工作機(jī)會”，[9]并制定了體面工作量化指標(biāo)體系。國際勞工組織認(rèn)為，“體面的勞動”意味著勞動者的權(quán)利應(yīng)得到保護(hù)，有足夠的收入和充分的社會保護(hù)，也意味著有足夠的工作崗位。[10]從1999年起，在國際勞工組織及其成員國工人、雇主和政府的推動下，給人人以“體面的勞動”逐漸成為全球的共識和目標(biāo)。2002年，ILO成立全球化社會層面世界委員會，審視全球化對勞動世界的影響。2008年，國際勞動大會上通過了《爭取公平全球化的社會正義宣言》，強(qiáng)調(diào)“體面勞動”只有通過促進(jìn)工作中的權(quán)利、就業(yè)、社會保護(hù)和社會對話這樣四個戰(zhàn)略目標(biāo)，在整體上予以平衡和統(tǒng)一地推進(jìn)，才能夠?qū)崿F(xiàn)。體面勞動成為全球化時代的社會政策目標(biāo)，ILO致力于在全球治理中發(fā)揮更加積極的作用。2015年，聯(lián)合國設(shè)立的2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，把國際勞工組織提出的人人享有體面勞動作為可持續(xù)且包容增長的核心發(fā)展政策。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個十年，技術(shù)進(jìn)步等因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展，ILO將迎來其百年慶典。ILO提出7項百年倡議。作為百年倡議的一部分，2015年ILO就工作的未來成立全球委員會，討論和撰寫關(guān)于勞動世界未來趨勢的報告，供2019年國際勞動大會討論。

二、國際勞工組織運行機(jī)制的特殊性

（一）ILO創(chuàng)造了調(diào)整勞動關(guān)系的三方機(jī)制和社會對話

ILO同聯(lián)合國的其他專門機(jī)構(gòu)一樣，是一個政府間組織。不過，在它的組織制度上又有其獨特之處，特別是它的“三方性”。換句話說，ILO是惟一一個政府沒有絕對投票權(quán)的國際組織。據(jù)ILO自我評價，它與眾不同的優(yōu)勢，來自它的三方性制度。這種制度使得工人代表和雇主代表能夠同政府代表處于平等的地位，參與該組織所有問題的討論和決策。[11]在制定標(biāo)準(zhǔn)和政策時，工人代表和雇主代表與政府代表有平等的發(fā)聲權(quán)，并參與決策過程，這是“三方機(jī)制”的概念。[12]

在“三方機(jī)制”實施的過程中，受決策影響的人應(yīng)該在決策和實施過程中發(fā)表意見，這被稱為社會對話。社會對話涉及多種形式，包括工人、雇主和政府之間的信息交流、咨詢和談判。這是基于結(jié)社自由權(quán)，允許工人和雇主組建和加入他們自己選擇的組織，以及集體談判工資和其他就業(yè)條件的權(quán)利。當(dāng)社會對話以透明、誠實、相互尊重和理解為基礎(chǔ)時，效果最佳。在工作場所，社會對話可以改善工作條件并有助于經(jīng)濟(jì)績效，它是穩(wěn)定、公平、生產(chǎn)率和可持續(xù)增長的強(qiáng)大推動力。[13]總之，ILO創(chuàng)造了調(diào)整勞動關(guān)系的三方機(jī)制和社會對話，它們是ILO實現(xiàn)社會正義的手段。

可想而知，在1919年讓“非政府”代表（工人和雇主代表）有權(quán)參加國際會議的決定，是一個完全激進(jìn)的建議。事實上，即使在ILO成立許多年之后的今天，也才有大約85%的ILO成員國在國家一級實行三方機(jī)制，處理與勞動有關(guān)的問題。這種獨特的制度，使ILO能夠?qū)⒂嘘P(guān)就業(yè)和勞動問題的“現(xiàn)實世界”納入其工作中。1926年，ILO位于瑞士日內(nèi)瓦的新總部大樓正式啟用，代表政府、雇主和工人的三把鑰匙打開了新總部大樓的大門。ILO現(xiàn)任總干事蓋伊·萊德表示：“只有當(dāng)三把鑰匙共同轉(zhuǎn)動，也就是政府、雇主和工人三方集聚一堂時，我們才能打開大門，推進(jìn)社會正義?！盵14]1934年，美國加入ILO，時任美國總統(tǒng)的富蘭克林·羅斯福說，“我很清楚，ILO仍然是一個夢想。曾經(jīng)聽說各國政府聚集在一起制訂國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，而且，各國的工人和雇主牽手政府確定這些勞動標(biāo)準(zhǔn)。這對許多人來說是一個瘋狂的夢想。”[15]ILO在過去一百年間發(fā)展壯大，邁向普遍成員制。這意味著只有通過ILO三方成員充分、平等和民主地參與其治理，才能確保它們對這一事業(yè)的充分貢獻(xiàn)。[16]

三方性原則的倡導(dǎo)者認(rèn)為，雇主和工人都對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，政府應(yīng)組織二者以平等的地位對勞動關(guān)系及相關(guān)關(guān)系進(jìn)行協(xié)商和決策。只有這樣，協(xié)商結(jié)果才能兼顧雙方利益，也便于付諸實施。在國家一級，社會對話和三方機(jī)制是參與民主的守護(hù)者。他們共同努力保障和促進(jìn)工作中的基本原則和權(quán)利。它們確保工人從經(jīng)濟(jì)中獲得公平的利益，工作場所是安全的，全球化對每個人都有利。社會對話和三方機(jī)制對可持續(xù)發(fā)展，社會正義與和平至關(guān)重要。[17]

（二）三方性原則在ILO運行機(jī)制中的體現(xiàn)

三方性作為一項基本原則，明確地規(guī)定在國際勞工組織的章程里。作為國際勞工組織章程不可分割的一部分的《費城宣言》，明確規(guī)定ILO行動依據(jù)的基本原則之一：為了實現(xiàn)反貧困的目標(biāo)，除了各國在國內(nèi)積極推進(jìn)外，還需要各國之間的密切協(xié)作。在這一過程中，工人、雇主和政府三方的代表應(yīng)通過民主協(xié)商來增進(jìn)共同的福利。

三方性原則體現(xiàn)在ILO的組織結(jié)構(gòu)中。按ILO章程規(guī)定，ILO的組織結(jié)構(gòu)主要由國際勞動大會、理事會和國際勞動局組成。國際勞動大會是ILO的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由每個會員國各派4名代表組成，其中2人為政府代表，其余2人分別代表各國的工人和雇主。每個代表對于大會審議的一切事項，包括制訂國際勞工公約和建議書，享有獨立發(fā)表意見和投票的權(quán)利。理事會是ILO的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由56名理事組成，其中政府理事28名，工人理事14名，雇主理事14名。28名政府理事中，10名常任理事由理事會確定的“主要工業(yè)國”委派，其余的政府理事和工人理事及雇主理事，分別從出席大會的三方代表中選舉產(chǎn)生。國際勞動局是ILO的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，也是國際勞動大會和理事會的秘書處。除此以外，三方性原則也同樣適用于ILO的其他各種機(jī)構(gòu)，如地區(qū)性會議、地區(qū)性顧問委員會、產(chǎn)業(yè)委員會等等。

三方性原則體現(xiàn)在ILO的議事規(guī)則中。ILO在召開大會、理事會和各種委員會時，要求會員國盡可能地派遣完整的由三方組成的代表團(tuán)。如果會員國代表團(tuán)的非政府代表只有雇主代表或只有工人代表時，該團(tuán)的非政府代表只有發(fā)言權(quán)而沒有表決權(quán)。在會議的討論和表決中，代表團(tuán)中的三方代表都享有按照各自的立場自由表達(dá)觀點和投票的權(quán)利。因而，一個國家的三方代表參與同一個事項的表決時，有時會出現(xiàn)投票不同（贊成和反對）的情況。在表決中，國際勞動大會和理事會的政府代表等于工人和雇主代表之和，而在其他的小組委員會中，政府、雇主和工人三方的表決權(quán)卻是相等的。如果實際人數(shù)不等，則采取加權(quán)技術(shù)的表決方式予以彌補(bǔ)，以保證三方代表表決權(quán)的均等。三方性原則還表現(xiàn)在國際勞工組織通過的各種文件中，成為該組織文件的一大特色。

ILO的組織結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則中實行三方性原則，體現(xiàn)了對于勞動關(guān)系當(dāng)事各方的尊重和謀求通過協(xié)商討論達(dá)成共識的愿望。三方性原則的實施使得ILO作出的決定，能夠在總體上兼顧到各方的利益，對于成員國也更具有針對性。從ILO的基本指導(dǎo)思想來看，三方性原則的實施是為了推動工人和雇主的合作以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從ILO的角度看，這對于工人和雇主的影響和意義是相同的。但在實際上，由于工人在各個國家的社會經(jīng)濟(jì)生活中大都處于弱勢地位，因而實施三方性原則對于工人一方增強(qiáng)自己的地位和擴(kuò)大自己的發(fā)言權(quán)，都有著更為實際和重要的作用。

（三）在變化的勞動世界中社會對話和三方機(jī)制更加重要

社會對話和三方機(jī)制是體面勞動議程的核心，是國際勞工標(biāo)準(zhǔn)和行動的基石。促進(jìn)社會對話和三方機(jī)制本身就是一個目標(biāo)，同時也是實現(xiàn)國際勞工組織其它目標(biāo)的手段。社會對話是建立共識、預(yù)防和處理勞動爭議、確定工資、改善工作條件、促進(jìn)可持續(xù)企業(yè)的重要機(jī)制。然而，在一個不平等和脆弱性日益加劇以及就業(yè)和勞動關(guān)系發(fā)生重大變化的環(huán)境中，必須研究如何使社會對話和三方機(jī)制能夠成為勞動世界的一個更有效的治理工具。

勞動世界的未來所面臨的挑戰(zhàn)，致使有必要進(jìn)一步開展社會對話。這些挑戰(zhàn)包括收入不平等擴(kuò)大、就業(yè)關(guān)系性質(zhì)變化、非正規(guī)就業(yè)盛行和公共支出減少等。一些大的變革驅(qū)動因素，特別是技術(shù)進(jìn)步、人口結(jié)構(gòu)變化、氣候變化和全球化深化等因素加劇了這些挑戰(zhàn)。需進(jìn)一步利用社會對話來制定新的經(jīng)濟(jì)和社會政策，以應(yīng)對這些復(fù)雜問題。新經(jīng)營模式的推廣以及工作的日益自動化和數(shù)字化，正在改變雇傭關(guān)系的輪廓，而社會對話、產(chǎn)業(yè)關(guān)系和勞資合作歷來是建立在雇傭關(guān)系基礎(chǔ)上的。工作形式的多樣化，例如平臺經(jīng)濟(jì)中的工作，以及非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)形式的持續(xù)增長，給雇主和工人組織在勞動世界未來背景下帶來了組織性、代表性和包容性方面的挑戰(zhàn)，也給政府帶來了監(jiān)管和遵規(guī)守法方面的挑戰(zhàn)。[18]

良好勞資關(guān)系的構(gòu)建仍然是全世界工人組織和雇主組織面臨的共同和艱巨挑戰(zhàn)。由于社會對話對其工作至關(guān)重要，ILO有助于提高這些組織的效率，以便他們能夠更好地支持和代表其成員。因此，ILO與工人和雇主代表密切合作，他們與政府代表一起擔(dān)任ILO理事會的成員并幫助制定議程。通過工作場所合作，ILO在工作領(lǐng)域及其面臨的不斷變化的挑戰(zhàn)中始終具有相關(guān)性，例如引進(jìn)新技術(shù)，促進(jìn)創(chuàng)新和確保安全的工作環(huán)境。[19]

三、國際勞工組織工作領(lǐng)域的中心

一般而言，ILO在勞動領(lǐng)域開展的活動主要有三個方面，即從事國際勞動立法，制訂國際勞工標(biāo)準(zhǔn)；開展技術(shù)合作，推動國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實施；開展研究、教育和出版。而制訂和推動實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)是ILO工作領(lǐng)域的中心。

（一）從事國際勞動立法，制訂國際勞工標(biāo)準(zhǔn)

ILO的建立，意味著國際勞動立法，即國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的開端。從1919年到2019年，ILO一共制訂了190個公約、206個建議書、以及6個議定書。2019年國際勞動大會通過《關(guān)于消除勞動世界中的暴力和騷擾》的公約（第190號）和建議書（第206號）。ILO通過制訂和實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的方式，來改善各國工人的勞動條件，以達(dá)到維護(hù)社會正義與世界和平的目標(biāo)。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，隨著世界經(jīng)濟(jì)和文明的發(fā)展以及社會的進(jìn)步而逐漸豐富與擴(kuò)展。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)立法可以劃分為三個階段，其對應(yīng)的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也呈現(xiàn)不同的特點。

第一個階段是1919-1945年，共制訂了67個勞動公約和74個建議書，關(guān)注的是基本勞動條件。1919年ILO憲章序言指出，只有以社會正義為基礎(chǔ)，才能建立世界持久和平。序言同時指出，現(xiàn)有的勞動條件使大量的人遭受不公正待遇，處于苦難和貧困中。因此，改善勞動條件的任務(wù)極其迫切。應(yīng)改善的勞動條件包括：規(guī)范工作時間，確立每天和每周的最長工時；規(guī)范勞動力的供應(yīng)，預(yù)防失業(yè)；提供充分的生活工資；保護(hù)工人免于工作產(chǎn)生的疾病和傷害；保護(hù)兒童、年輕人和婦女，為老年人和受工作傷害的人提供保障；保護(hù)在非本國工作的工人的利益；認(rèn)可同價值的勞動享有同等報酬的原則；認(rèn)可自由結(jié)社；組織職業(yè)和技術(shù)教育；其它措施。序言還指出，任何一國不采用合乎人道的勞動條件，會成為其他國家愿意改善其本國勞動條件的障礙。[20]可見，改善勞動條件是ILO的中心工作。

這個階段的勞動標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容呈現(xiàn)出三個方面的特點：一是強(qiáng)調(diào)基本勞動條件的保護(hù)，體現(xiàn)為通過了有關(guān)禁止強(qiáng)迫勞動、工作時長、夜班工作、井下作業(yè)、海上作業(yè)、最低工資的確立機(jī)制、年齡、職業(yè)衛(wèi)生與安全的一系列公約，以及有關(guān)失業(yè)、養(yǎng)老、意外、疾病保障在內(nèi)的社會保障等方面的國際勞工公約；二是關(guān)注相對較為脆弱的勞動者群體，包括青年勞動者、婦女、移徙工人、土著和少數(shù)部落勞動者，突出專門針對他們的勞動保護(hù)；三是開始細(xì)分不同行業(yè)的勞動保護(hù)，出現(xiàn)了專門針對農(nóng)業(yè)、紡織業(yè)、礦業(yè)、伐木和司爐、玻璃制造、碼頭作業(yè)勞動者的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)。

第二個階段是1946-1997年，通過的勞動公約和建議書的數(shù)量分別是114個和115個，除了細(xì)化基本的勞動條件外，還擴(kuò)及更廣泛的社會政策內(nèi)容。因第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的制訂在1939-1945年出現(xiàn)中斷。1946年ILO憲章修改，將1944年通過的《費城宣言》納入其附件?！顿M城宣言》擴(kuò)大了1919年ILO憲章的三大宗旨，不僅確立了追求個人自由、經(jīng)濟(jì)安全、消除貧困等崇高目標(biāo)，還確立了社會與經(jīng)濟(jì)政策改革的宏偉目標(biāo)。

這個階段的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容呈現(xiàn)出四個方面的特點：一是大力推進(jìn)基本勞動權(quán)利公約的制訂。ILO核心勞動標(biāo)準(zhǔn)中的8個核心勞動公約中，有6個①即第87號公約、第98號公約、第100號公約、第111號公約、第138號公約、第105號公約。在此階段通過。二是注重制訂有助于加強(qiáng)政府勞動治理能力的公約。被ILO列為優(yōu)先推進(jìn)政府批準(zhǔn)的4個治理類公約，即關(guān)于勞動監(jiān)察的第81號公約、關(guān)于就業(yè)政策的第122號公約、關(guān)于農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)察的第129號公約、關(guān)于國際勞工標(biāo)準(zhǔn)三方協(xié)商的第144號公約，都是在此階段通過的。三是與時俱進(jìn)，更新了最低工資確立、夜工、帶薪休假、社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)、生育保護(hù)等基本勞動條件的公約，細(xì)化了特定勞動群體（如海員、漁民、護(hù)理人員、負(fù)有家庭責(zé)任的工人、企業(yè)破產(chǎn)工人、家庭勞動等）的勞動保護(hù)。四是突出廣泛的社會政策目標(biāo)的立法，如社會政策基本目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、人力資源開發(fā)等方面的公約。

第三階段，1998年至今。以1998年《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》為標(biāo)志，ILO將重心放在促進(jìn)8個基本勞動公約的批準(zhǔn)與有效實施上，對于新的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的制訂采取更為嚴(yán)格的挑選標(biāo)準(zhǔn)。ILO強(qiáng)調(diào)，新的議題必須具有最高程度的附加值，即“必須在某一特定適合作為法律義務(wù)內(nèi)容而不僅僅具有政治或道德意義”，“能夠整合相互交叉的制度而不僅僅是加強(qiáng)已有的制度”，“具有累加已有的保護(hù)條款而不僅僅尋求一般的責(zé)任條款”。[21]1998年之后，制訂國際勞工公約的步伐明顯放緩，從1998年至2019年長達(dá)20余年的時間里，ILO僅制訂了9個國際勞工公約和17個建議書。ILO一方面將主要精力放在促進(jìn)基本勞動公約的普遍批準(zhǔn)和有效實施上；另一方面，通過推行“體面工作計劃”，以工作（work）代替勞動(labor)，打破了標(biāo)準(zhǔn)雇傭的傳統(tǒng)模式，將各種創(chuàng)造性工作（包括自我雇傭、未就業(yè)者和失業(yè)者等）都納入該計劃的保護(hù)中?！绑w面工作計劃”包括核心勞動標(biāo)準(zhǔn)（基本勞動權(quán)利）、就業(yè)促進(jìn)、社會保護(hù)和社會對話四個支柱。從此，ILO正努力開創(chuàng)推進(jìn)《費城宣言》所含的更為全面的社會政策目標(biāo)的新篇章。

國際勞工標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是世界上幾乎所有國家或絕大多數(shù)國家的政府、雇主和工人共同達(dá)成協(xié)議的勞動標(biāo)準(zhǔn)，在國際社會享有高度的權(quán)威。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)在推動和指導(dǎo)世界各國的勞動立法上起了明顯的作用，從而有益于促進(jìn)各國對工人權(quán)利與利益的保障，工人勞動條件與生活的改善，以及勞動關(guān)系的趨于規(guī)范化。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)作為國際法的一部分，得到國際社會的普遍重視。[22]按照ILO的一般監(jiān)督機(jī)制，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)可分為基本勞動公約（Fundamental Conventions）又稱核心勞動公約，治理勞動公約（Governance Conventions）又稱優(yōu)先勞動公約，技術(shù)勞動公約（Technical Conventions）又稱一般勞動公約。ILO將已通過的公約和建議書所涉及的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)劃分為以下25類：（1）結(jié)社自由；（2）集體談判；（3）免于強(qiáng)迫勞動；（4）禁止最惡劣形式使用童工；（5）機(jī)會與待遇平等；（6）三方協(xié)商；（7）勞動行政管理；（8）勞動監(jiān)察；（9）就業(yè)政策；（10）就業(yè)促進(jìn)；（11）職業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)；（12）就業(yè)保障；（13）工資；（14）工時；（15）職業(yè)安全與健康；（16）社會保障；（17）生育保護(hù)；（18）社會政策；（19）移徙工人；（20）HIV艾滋?。唬?1）海員；（22）漁民；（23）碼頭工人；（24）土著居民；（25）其他特殊類型的勞動者。[23]這些國際勞工標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)形成一個比較完備的關(guān)于勞動和社會保障的法律體系。

ILO的基本勞動公約（核心勞動標(biāo)準(zhǔn)）旨在保護(hù)工作中的基本人權(quán)，是勞動者爭取改善工作條件的根本手段。它經(jīng)政府、雇主和勞動者三方協(xié)商制訂，代表當(dāng)前最廣泛的國際共識，ILO成員國擁有無條件遵守的義務(wù)。ILO的基本勞動公約規(guī)定了工人四個方面的權(quán)利：結(jié)社自由和集體談判，廢除強(qiáng)迫勞動，禁止童工勞動，消除就業(yè)與職業(yè)歧視。作為體面工作計劃的首個策略性目標(biāo)，核心勞動標(biāo)準(zhǔn)對于促進(jìn)社會正義，確保公平穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)全球化的實現(xiàn)，起著至關(guān)重要的作用。ILO的基本勞動公約作為基本人權(quán)公約，已經(jīng)得到了世界各國的普遍理解和認(rèn)同。當(dāng)前ILO通過年度報告、全球報告以及技術(shù)性援助等促進(jìn)性措施，推動成員國對核心勞動標(biāo)準(zhǔn)（公約）的批準(zhǔn)與實施。核心勞動標(biāo)準(zhǔn)并不意味著其它勞動標(biāo)準(zhǔn)不重要，其后續(xù)措施不構(gòu)成對ILO監(jiān)督機(jī)制的替代或阻礙，而是有益的補(bǔ)充。

治理公約（優(yōu)先公約）的內(nèi)容對于各國勞動制度與政策的形成具有重要影響，因此是成員國應(yīng)當(dāng)特別重視的公約。優(yōu)先性公約的重要性可以與核心公約相提并論，它包括以下四個公約：1947年《勞動監(jiān)察公約》（第81號公約），1964年《就業(yè)政策公約》（第122號公約），1969年《勞動監(jiān)察（農(nóng)業(yè)）公約》（第129號公約），1976年《三方協(xié)商促進(jìn)履行國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》（第144號公約）。

技術(shù)公約的內(nèi)容涉及勞動和社會保障領(lǐng)域方方面面的問題，它所體現(xiàn)的勞動權(quán)利十分廣泛，其內(nèi)容隨著世界經(jīng)濟(jì)和文明的發(fā)展以及社會的進(jìn)步而逐漸豐富與擴(kuò)展。公約和建議書規(guī)定的事項，在不同的時期有所不同，其發(fā)展的趨勢同各國的勞動立法大致相同。

（二）國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實施和促進(jìn)

國際勞工標(biāo)準(zhǔn)得到監(jiān)管體系的支持，該體系在國際層面上是獨一無二的，有助于確保各國實施其批準(zhǔn)的公約。ILO會定期審查成員國標(biāo)準(zhǔn)的實施情況，并指出可以更好地應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域。如果標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用存在任何問題，ILO尋求通過社會對話和技術(shù)援助來協(xié)助各國。在國際勞動大會通過公約和建議書以及各國批準(zhǔn)后，ILO制定了各種監(jiān)督公約和建議書在法律和實踐中實施的方法。監(jiān)管制度有兩種：一是定期監(jiān)管制度。審查會員國提交的關(guān)于為執(zhí)行已批準(zhǔn)公約的規(guī)定而采取措施的定期報告。二是特別程序。包括一般的申訴程序和控訴程序，以及結(jié)社自由的特別程序。

ILO為此設(shè)立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)：一是公約和建議書實施的專家委員會。該委員會成立于1926年，由20名法官組成，主要審議成員國提交的已批準(zhǔn)公約的實施報告，同時聽取雇主組織和工人組織對報告的意見。專家委員會的審議意見將上交國際勞動大會，由大會關(guān)于公約和建議書實施的三方委員會討論。

二是國際勞動大會關(guān)于公約和建議書實施的三方委員會，由政府、雇主代表和工人代表組成，負(fù)責(zé)在國際勞動大會召開期間審議公約和建議書實施的專家委員會提交的審查報告。該委員會一般會邀請包括被審查的成員國政府在內(nèi)的部分成員國政府參加或列席，最后就被審查的成員國應(yīng)采取的糾正措施提出建議。

三是結(jié)社權(quán)委員會。結(jié)社權(quán)委員會成立于1951年，由政府代表、雇主代表和工人代表共9名委員組成，并擁有三方結(jié)構(gòu)，由政府代表、雇主代表和工人代表組成，每年召開三次會議，主要受理關(guān)于成員國違反結(jié)社權(quán)的申訴。即便是未批準(zhǔn)關(guān)于結(jié)社權(quán)的第87號和第98號公約的成員國，也受結(jié)社委員會的管轄。有權(quán)提起申訴的工會包括：與申訴有利害關(guān)系的國內(nèi)工會，在ILO享有咨詢地位的國際工人組織，與申訴直接有關(guān)的被加盟的國際工人組織。結(jié)社委員會的報告交由理事會審議，其建議書送達(dá)有關(guān)的成員國。迄今為止，結(jié)社權(quán)委員會已經(jīng)受理3200多起案件，涉及結(jié)社自由和保護(hù)工會權(quán)利的大多數(shù)方面。[24]

自1995年發(fā)起批準(zhǔn)基本勞動公約運動以來，ILO在推進(jìn)8個基本勞動公約的批準(zhǔn)與有效實施上取得了巨大的進(jìn)展（詳見表1）。截止2019年8月14日，國際勞工組織187個成員國中，第87號和第98號公約的批準(zhǔn)國數(shù)目分別達(dá)到155個和167個。盡管公約得到了許多國家的批準(zhǔn)，但與其他得到更廣泛批準(zhǔn)的基本勞動公約如禁止童工勞動、反強(qiáng)迫勞動，以及消除歧視的公約相比，結(jié)社自由與集體談判的公約批準(zhǔn)率是最低的。[25]同時，一些主要工業(yè)國和人口大國尚未批準(zhǔn)這兩個公約，如中國、印度、伊朗、美國，致使世界人口的一半以上未在公約覆蓋的范圍之內(nèi)。[26]由此可見，第87號和第98號公約的批準(zhǔn)情況還是不容樂觀。結(jié)社自由和集體談判的權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為所有成員國承諾促進(jìn)而得以實現(xiàn)的權(quán)利。

表1 基本（核心）勞動公約及其批準(zhǔn)情況（187個會員國）[27]

（三）提供技術(shù)援助和培訓(xùn)，推動國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實施

在第二次世界大戰(zhàn)后，ILO利用各成員國繳納的一部分會費以及聯(lián)合國和一些捐贈國提供的資金，同聯(lián)合國其他專門機(jī)構(gòu)合作，對發(fā)展中國家進(jìn)行勞動領(lǐng)域的技術(shù)援助，幫助發(fā)展中國家發(fā)展勞動事業(yè)。技術(shù)援助的一個重要貢獻(xiàn)是提升三方成員的知識、能力和專門技能。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)援助活動指明方向，技術(shù)援助則直接或間接地幫助發(fā)展中國家為實現(xiàn)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)提出的目標(biāo)而努力。

ILO不僅僅監(jiān)督已批準(zhǔn)公約的執(zhí)行情況，它還提供不同形式的技術(shù)援助，由ILO官員或?qū)＜規(guī)椭蓡T國在立法與實踐中發(fā)現(xiàn)問題，并將這些問題納入到已經(jīng)批準(zhǔn)的那些公約框架之下，使之向這些標(biāo)準(zhǔn)靠近。技術(shù)援助主要有兩種形式：一是直接派使團(tuán)與成員國進(jìn)行接觸。由ILO官員會見政府官員，并討論標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中的問題，以找到解決途徑。二是促進(jìn)性行動，包括研討會和全國范圍內(nèi)的進(jìn)修班，以提高標(biāo)準(zhǔn)意識，發(fā)展國內(nèi)行動者援引國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的能力，并且就如何應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)才能使多方都受益這個問題提供技術(shù)援助。ILO還在為成員國如何通過立法達(dá)到國際勞工標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)援助。位于意大利都靈的ILO國際培訓(xùn)中心就國際勞工標(biāo)準(zhǔn)問題，向政府官員、雇主、工人、律師、法官和法律教育者提供培訓(xùn)，還就勞動標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)力提高和企業(yè)發(fā)展、全球化與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)以及女工權(quán)利等主題提供專門課程。

（四）開展研究、教育和出版

ILO特別重視勞動統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，它認(rèn)為勞動統(tǒng)計在制定國家人人享有體面勞動政策和評估實現(xiàn)這一目標(biāo)的進(jìn)展方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。[28]ILO的勞動統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫建設(shè)有四個特點：一是為ILO實現(xiàn)體面勞動的目標(biāo)服務(wù)；二是具有系統(tǒng)化的統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫建設(shè)體系；三是注重勞動統(tǒng)計的全球比較和歷史對比；四是注重多渠道的勞動統(tǒng)計傳播。

ILO參與了大量的研究計劃與數(shù)據(jù)匯編分析工作，它的統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫為成員國提供不同語種的各類信息、數(shù)據(jù)和文獻(xiàn)資料。它的主要關(guān)注點是促進(jìn)數(shù)據(jù)的比較。依據(jù)統(tǒng)計和數(shù)據(jù)所涉及的主題、地區(qū)以及功能的不同，細(xì)分成了超過30種數(shù)據(jù)庫，其中具有代表性的有：就業(yè)保障立法數(shù)據(jù)庫（FPLex）、ILO全球就業(yè)危機(jī)暸望（ILOGlobal Job Crisis Observatory）、ILO社會保障查詢（ILO Security Inquiry）、國際勞工標(biāo)準(zhǔn)信息（NORMLEX）、勞動力市場關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)庫（KILM）等。ILO的勞動統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫可通過ILO網(wǎng)站首頁菜單欄中的“Statistics and databases”查詢。

四、ILO以體面勞動回應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化對勞動世界的挑戰(zhàn)

ILO是當(dāng)今世界上有效運作的多邊機(jī)構(gòu)之一。在經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的社會沖擊下，國際社會對勞動問題更加關(guān)注。ILO也在重新審視自己的歷史使命，在調(diào)整工作目標(biāo)和任務(wù)的基礎(chǔ)上，提出體面勞動的目標(biāo)，努力在全球治理中發(fā)揮更加積極的作用。

（一）經(jīng)濟(jì)全球化給勞動世界帶來深刻的負(fù)面影響

20世紀(jì)80年代，由于信息技術(shù)的發(fā)展和冷戰(zhàn)的結(jié)束，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全球化階段。經(jīng)濟(jì)全球化在帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速化、生活選擇多樣化的同時，也顯示出種種弊端。例如，由于資本的自由流動，造成了一些國家和地區(qū)就業(yè)崗位流失；為了吸引投資，去工會化和勞動者的權(quán)益嚴(yán)重受損；在一些國家和地區(qū)，為了壓低成本，大量非法雇工和雇傭童工；集體談判和工人參與等工會權(quán)利遭到削弱；高技術(shù)工人和熟練工受到較好激勵，而低技術(shù)工人和非熟練工的激勵卻嚴(yán)重不足等。這些弊端是經(jīng)濟(jì)全球化給勞動世界帶來的負(fù)面影響，它不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是較為嚴(yán)重的社會問題和政治問題，迫切需要各國和國際社會積極應(yīng)對。

因為經(jīng)濟(jì)全球化給勞動世界帶來了如此多的負(fù)面影響，有些人認(rèn)為就要抵制和反對全球化。以1999年美國“西雅圖風(fēng)暴”為開端，一時間，反對經(jīng)濟(jì)全球化的社會運動一浪高過一浪。既然跨國公司在經(jīng)濟(jì)全球化中獲益最多，就要約束跨國公司的行為。在宏觀層面，聯(lián)合國前秘書長科菲·安南建立全球契約，呼吁全球范圍內(nèi)有影響的跨國公司自愿加入，旨在成為履行企業(yè)社會責(zé)任的表率；在微觀層面，作為反全球化運動的組成部分，“反血汗工廠運動/企業(yè)生產(chǎn)守則運動”，經(jīng)歷了由“內(nèi)部生產(chǎn)守則”到“外部生產(chǎn)守則”的發(fā)展過程。

發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，造成世界貿(mào)易中不公平競爭和發(fā)達(dá)國家就業(yè)崗位流失的主要原因是發(fā)展中國家的低成本勞動力。為了解決這一問題，發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)90年代初就提議將對人權(quán)、勞動權(quán)、環(huán)境的保護(hù)和反貪腐等條款作為“社會條款”加入貿(mào)易和投資協(xié)議中，并對違反該類條款的締約方予以貿(mào)易制裁。但發(fā)達(dá)國家的這種主張和做法遭到了發(fā)展中國家的強(qiáng)烈反對。發(fā)展中國家認(rèn)為，與發(fā)達(dá)國家比較，自己的唯一優(yōu)勢就是低成本的勞動力。由于存在這樣的分歧，在20世紀(jì)90年代，盡管社會條款在雙邊和多邊會議中多次討論，但都無果而終，經(jīng)濟(jì)全球化社會層面的問題也一直沒有得到解決。

（二）ILO提出體面勞動，回應(yīng)勞動者的普遍需求

1999年，國際勞工組織新任總干事胡安·索馬維亞走馬上任。胡安·索馬維亞指出，“我們必須以發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家都能接受的方式，繼續(xù)遵循將社會最低標(biāo)準(zhǔn)置入全球經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)?！盵29]他的言論表明，選擇解決經(jīng)濟(jì)全球化的社會層面問題的方法和策略時，必須確保發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家雙方的利益，必須在保證各項權(quán)利的同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。與偏重制裁的社會條款相比，體面勞動中的“社會最低標(biāo)準(zhǔn)”優(yōu)勢明顯，因為“社會最低標(biāo)準(zhǔn)”涵蓋了工作中的權(quán)利（即核心勞動標(biāo)準(zhǔn)）和就業(yè)、社會保護(hù)、社會對話。胡安·索馬維亞提出“體面的勞動”的新理念，來回應(yīng)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家工人的共同需求。這種方法和策略，既滿足了發(fā)達(dá)國家確實保障工作中的基本權(quán)利的要求，也通過增加就業(yè)、社會保護(hù)和社會對話來保證發(fā)展中國家的利益訴求，從而在四項戰(zhàn)略目標(biāo)上整體推進(jìn)，達(dá)到在經(jīng)濟(jì)全球化條件下維護(hù)全球勞動者的目的。[30]可以說，體面勞動是國際勞工組織提出的，解決經(jīng)濟(jì)全球化消極影響，促進(jìn)社會正義的有效方法和策略。

面對經(jīng)濟(jì)全球化給勞動世界帶來的諸多挑戰(zhàn)，ILO改變過去強(qiáng)推成員國對國際勞工公約普遍性批準(zhǔn)的策略，將重點放在為促進(jìn)成員國批準(zhǔn)八個核心勞動公約的能力建設(shè)和技術(shù)援助上，這在促成公平的全球化方面發(fā)揮越來越重要的主導(dǎo)作用。

（三）體面勞動從組織目標(biāo)發(fā)展為全球目標(biāo)

經(jīng)過國際勞工組織及其成員國政府、雇主、工人的共同努力，從1999年起，給人人以“體面的勞動”逐漸成為全球的共識和目標(biāo)。其后，國際勞工組織制定和實施了《體面勞動議程》，來促進(jìn)體面勞動的實現(xiàn)。在實踐上，選擇了8個國家作為樣本進(jìn)行具體實驗，并提倡國家之間相互交流，鼓勵其制定并實施符合其自身特點的體面勞動國別計劃。2004年，在第92屆國際勞動大會上，胡安·索馬維亞作了題為《一個公平的全球化：國際勞工組織的作用》的報告。報告指出，為了給全球化的參與者創(chuàng)造公平的機(jī)會，體面勞動應(yīng)該成為成員國家和國際社會的共同選擇。[31]此后，體面勞動得到了更大范圍內(nèi)的承認(rèn)和推廣。在2005年的聯(lián)合國大會上，體面勞動被確定為系統(tǒng)推動實現(xiàn)的千年發(fā)展目標(biāo)之一；在2008年的國際勞動大會上，體面勞動被國際勞工組織確定為所有成員國都必須實現(xiàn)的目標(biāo)；在2015年的聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，體面勞動成為其重要組成部分。

五、站在百年的十字路口，ILO引導(dǎo)世界關(guān)注工作的未來

（一）新的力量正在改變勞動世界

21世紀(jì)的第二個十年，新的力量正在改變勞動世界，其中涉及的過渡帶來了迫在眉睫的挑戰(zhàn)。一是人工智能、自動化和機(jī)器人技術(shù)等科技進(jìn)步將會創(chuàng)造新的就業(yè)，但在過渡中失去工作的可能恰恰是最不具備把握新工作機(jī)遇能力的人。今天的技能無法匹配明天的工作，新習(xí)得的技能可能很快過時。放任其沿當(dāng)前路徑發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)可能會擴(kuò)大區(qū)域和性別鴻溝。集群工作網(wǎng)站、移動應(yīng)用媒介工作及其構(gòu)建的平臺經(jīng)濟(jì)可能重現(xiàn)19世紀(jì)的工作情景，使未來勞動者成為“數(shù)字日雇工人”。二是勞動世界的未來向尊重環(huán)境并尋求遏制氣候變化過渡將進(jìn)一步?jīng)_擊勞動力市場。隨著可持續(xù)實踐和清潔技術(shù)的采用，綠色經(jīng)濟(jì)將創(chuàng)造數(shù)百萬計的就業(yè)機(jī)會，但隨著各國縮減其碳密集和資源密集型產(chǎn)業(yè)，另外一些工作崗位將會消失。三是一些地區(qū)不斷增長的年輕人口將加劇青年失業(yè)問題和移民壓力，而其他地區(qū)的人口老齡化將給社會保障和照護(hù)體系帶來額外壓力。然而這些轉(zhuǎn)變中又蘊(yùn)藏著新的可能性，使我們能夠獲得照護(hù)并構(gòu)建包容性、活躍型社會。ILO指出，我們正面臨當(dāng)今時代最重要的挑戰(zhàn)之一，工作生涯中根本而破壞性的變化，不可避免地影響著整個社會。[32]

ILO指出，新的挑戰(zhàn)是現(xiàn)有挑戰(zhàn)的延續(xù)甚至加劇。例如，一是失業(yè)率居高不下。全球失業(yè)人口達(dá)1.9億，其中6480萬為15-24歲的青年。解決今天的失業(yè)問題需創(chuàng)造1.9億個工作崗位。此外，到2030年還需創(chuàng)造3.44億個工作崗位。二是20億勞動者（相當(dāng)于全球勞動人口的61%）從事非正規(guī)就業(yè)，依靠非正規(guī)經(jīng)濟(jì)維持生活。三是3億工人生活在極度貧困中，每天不足1.9美元；數(shù)百萬成年男女和兒童淪為現(xiàn)代奴隸制的受害者。四是全球勞動力中36.1%工作時間過長（每周超過48小時），每年工傷事故或職業(yè)病導(dǎo)致的死亡人數(shù)達(dá)278萬人，工作場所的壓力加劇了心理健康風(fēng)險。五是工資增長從2016年的2.4%下降至2017年的1.8%；工資增長跟不上生產(chǎn)率增長，工人收入占國民收入的份額也在下降；富人和其他群體之間的差距繼續(xù)擴(kuò)大，1980年至2016年，世界最富有的1%占全球收入增長的27%，而最貧窮的50%僅占12%；女性收入仍比男性低20%左右；全球僅有53.6%的家庭擁有互聯(lián)網(wǎng)接入，在新興國家，這一比例僅為15%；數(shù)字鴻溝擴(kuò)大。六是盡管經(jīng)濟(jì)增長減少了各國之間的不平等，但是許多社會內(nèi)部的不平等卻加劇了；數(shù)百萬勞動者仍然沒有選舉權(quán)，無法享有基本權(quán)利，也無法讓自己的聲音被傾聽。[33]

在ILO百年慶典時，實現(xiàn)社會正義的重要性日益迫切。不平等和排斥現(xiàn)象日益加劇，對社會凝聚力、經(jīng)濟(jì)增長和人類進(jìn)步構(gòu)成威脅。隨著氣候變化，人口變化，技術(shù)發(fā)展以及更廣泛的全球化，我們正在目睹一個充滿活力的世界以前所未有的速度和規(guī)模發(fā)生變化。如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，為在更復(fù)雜的工作世界中實現(xiàn)社會正義提供可能性，[34]是世界面臨的重大問題。

（二）ILO籌備百年慶典引導(dǎo)世界關(guān)注工作的未來

2019年是ILO成立100周年。百年慶典不僅是回顧和慶祝ILO歷史和成就的機(jī)會，也是展望未來的機(jī)會。它提供了一次獨特的機(jī)會來重申國際勞工組織的社會正義使命和《體面勞動議程》的相關(guān)性，并規(guī)劃一條使本組織在進(jìn)入第二個百年時能夠迎接新挑戰(zhàn)的道路。

ILO對百年慶典的籌備始于2013年。在第102屆國際勞動大會上，ILO首次提出討論ILO百年慶典舉措，總干事的報告《迎接國際勞工組織一百周年紀(jì)念：現(xiàn)實、復(fù)興與三方承諾》審議了正在改變著勞動世界現(xiàn)實的力量，以及為更新ILO履行其社會正義權(quán)責(zé)的能力所要求的創(chuàng)新型行動。報告承認(rèn)，針對ILO的三方承諾對于實現(xiàn)其目標(biāo)至關(guān)重要，論述了ILO在迎來百年慶典之際，為把握和利用這一承諾所要采取的七項具體舉措，即七項百年倡議，包括：對工作未來爭取主動、結(jié)束貧困、工作婦女、綠色、國際勞工標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)以及治理倡議。其中，有關(guān)工作的未來是核心議題。

2015年，在第104屆國際勞動大會上，ILO再次討論該組織的百年慶典，總干事的報告《勞動世界的未來百年舉措》提出了一個三階段實施計劃。[35]

第一階段（2016-2017年），廣邀各方，集思廣益。這一階段是在國家一級和全球?qū)用孢M(jìn)行的，以回應(yīng)ILO總干事呼吁所有成員國在政府，工人和雇主組織的參與下組織關(guān)于工作未來的廣泛全國對話。學(xué)術(shù)界，非政府組織和包括青年在內(nèi)的社會其他成員也參加了對話。共有168個成員國積極回應(yīng)了ILO的呼吁，有113個國家組織了關(guān)于勞動世界的未來問題的國家或超國家三方對話。這些對話在很大程度上圍繞著四個專題，即：工作和社會、所有人的體面工作、工作和生產(chǎn)的組織、工作治理。對話的成果收納在《關(guān)于工作未來國家對話綜合報告》中。[36]圍繞“我們想要的工作的未來”進(jìn)行全球?qū)υ挘瑓R集了來自政府和社會伙伴（雇主組織和工人組織）的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)家，學(xué)者和各方代表進(jìn)行討論。2017年4月6日至7日，700多人參加了在日內(nèi)瓦ILO秘書處舉辦的為期兩天的活動。此外，全球有超過2,000人參加了此次活動，并通過實時視頻和社交媒體進(jìn)行互動。全球?qū)υ捠歉鼜V泛的ILO百年倡議的一部分。

第二階段（2017-2019年），成立委員會，起草報告。2017年8月，“勞動世界的未來全球委員會”成立，其主席由南非總統(tǒng)西里爾·拉馬福薩先生（Cyril Ramaphosa）和瑞典首相斯特凡·勒文先生（Stefan L?fven）共同擔(dān)任，委員會的25名獨立成員來自世界各地，他們分別是來自商界、工會、智庫、政府及非政府組織等領(lǐng)域的全球領(lǐng)軍人物。他們擁有不同的興趣、背景、經(jīng)歷和觀點，但在勞動世界方面都有著豐富的專業(yè)知識。委員會的任務(wù)是審議各方對百年對話討論的成果，起草勞動世界的未來全球報告。[37]

第三階段（2019年），ILO百年慶?；顒印?019年1月22日，勞動世界的未來全球委員會發(fā)布具有里程碑意義的報告《為了更加美好的未來而工作》，探討了在勞動世界面臨前所未有的變革和特有挑戰(zhàn)的特殊時刻，如何為所有人創(chuàng)造一個更好的勞動世界的未來的問題。2019年4月11日，跨越四大洲的24個國家，從東半球的蘇瓦到西半球的利馬，接力舉行了一場歷時24小時的“全球巡回之旅”的現(xiàn)場活動，慶祝ILO成立100周年。這是一個展現(xiàn)ILO百年卓越成就，并重申其在勞動世界公信力的國際組織的絕佳機(jī)會。

2019年6月10-21日，ILO舉行第108屆國際勞動大會，隆重慶祝ILO成立一百周年。來自ILO成員國的政府、工人和雇主代表，深入討論了勞動世界的未來全球委員會的報告《為了更加美好的未來而工作》。6月21日，大會通過了《關(guān)于消除勞動世界中的暴力和騷擾》的公約和建議書，通過了關(guān)于勞動世界未來工作的《百年宣言》。ILO呼吁，我們需要把握變革帶來的機(jī)遇，創(chuàng)造一個更加美好的未來，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全、機(jī)會均等及社會正義，并最終鞏固社會結(jié)構(gòu)。與此同時，ILO鼓勵所有成員國舉辦ILO百年慶祝活動。

（三）國際勞動百年大會通過的《百年宣言》

《百年宣言》是ILO歷史上的第四個宣言。聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯說，《宣言》標(biāo)志著為世界各國人民打開一扇通往更光明未來大門的歷史性機(jī)遇?！缎浴沸坌牟瑸樵诘诙€百年實現(xiàn)國際勞工組織的任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。但是，百年宣言不僅僅是對愿望或意圖的陳述，而且提出了我們看待發(fā)展的范式的轉(zhuǎn)變。[38]ILO深信世界各國政府、雇主和工人有能力振興本組織，并塑造勞動世界未來，實現(xiàn)其創(chuàng)始愿景。

《百年宣言》的內(nèi)容分為四個部分：[39]

第一部分，闡釋了國際勞工組織在百年之時的職責(zé)所在：在ILO紀(jì)念其成立百年之際，勞動世界面臨著由技術(shù)創(chuàng)新、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、環(huán)境與氣候變化和全球化所驅(qū)動的根本性變革，以及持續(xù)存在的不平等現(xiàn)象，這對勞動世界的性質(zhì)和未來，以及身在其中的人民的地位和尊嚴(yán)具有深刻影響。當(dāng)務(wù)之急是立即行動起來，抓住機(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，創(chuàng)造一個公平、包容和安全的勞動世界未來，使人人享有充分、生產(chǎn)性和自由選擇的就業(yè)和體面勞動。ILO在第二個百年間必須進(jìn)一步采取以人為本構(gòu)建勞動世界未來的方法，將工人的權(quán)利和所有人的需求、向往和權(quán)利置于經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境政策的核心，堅持不懈地推進(jìn)其章程賦予的社會正義使命。只有國際勞工組織三方成員充分、平等和民主地參與其三方治理結(jié)構(gòu)，才能保證他們對這項事業(yè)的全力投入。

第二部分，明確了構(gòu)建勞動世界未來的工作思路和工作重點?！栋倌晷浴诽岢隽怂膫€方面工作思路：第一，在履行其章程賦予的使命，制定以人為本塑造勞動世界未來的方法時，必須著力于17項工作重點：如確保公平過渡；實現(xiàn)體面勞動和可持續(xù)發(fā)展；確保教育和培訓(xùn)體系對勞動力市場需求作出回應(yīng)；推進(jìn)從教育和培訓(xùn)向就業(yè)過渡，重點強(qiáng)調(diào)讓青年人有效融入勞動世界；提供更好地實現(xiàn)工作-生活平衡的機(jī)會，并促進(jìn)對照護(hù)經(jīng)濟(jì)的投資；支持私營部門作為經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)主要來源的作用；等等。第二，社會對話（包括集體談判和三方合作）為ILO所有行動提供了一個至關(guān)重要的基礎(chǔ)，并有助于其成員國的成功政策與決策。第三，有效的工作場所合作，是有助于確保安全和生產(chǎn)性工作場所的工具。為此，應(yīng)尊重集體談判及其成果且不損害工會的作用。第四，安全和健康的工作條件對體面勞動至關(guān)重要。

第三部分，提出了構(gòu)建勞動世界未來的方法?？紤]到各種國情不同，《宣言》呼吁所有成員國以三方機(jī)制和社會對話為基礎(chǔ)，進(jìn)一步發(fā)展其以人為本構(gòu)建勞動世界未來的方法。第一，加強(qiáng)所有人從變化的勞動世界機(jī)會中獲益的能力，如通過有效實現(xiàn)性別平等；面向所有人的有效終身學(xué)習(xí)及優(yōu)質(zhì)教育；普遍獲得全面和可持續(xù)的社會保護(hù)；支持人們度過工作生涯中轉(zhuǎn)型的有效措施。第二，強(qiáng)化勞動制度，確保所有工人都根據(jù)體面勞動議程享有適當(dāng)保護(hù)，如對基本權(quán)利的尊重；法定最低工資；對最長工時的限制；工作中的安全與衛(wèi)生。第三，通過一系列措施促進(jìn)持久、包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長、充分和生產(chǎn)性就業(yè)以及人人享有體面勞動，如以促進(jìn)體面勞動為核心目標(biāo)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策；行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和部門政策；應(yīng)對與工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型(包括平臺工作)相關(guān)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇的政策和措施。

第四部分，強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建勞動世界未來的一系列保障措施。第一，要求ILO擁有并促進(jìn)一套清晰、強(qiáng)大和最新的國際勞工標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，同時進(jìn)一步加強(qiáng)透明度。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)需要順應(yīng)勞動世界的變化，兼顧保護(hù)工人與可持續(xù)企業(yè)的需求，并受到權(quán)威性和有效的監(jiān)督約束。第二，所有成員國應(yīng)致力于批準(zhǔn)和落實ILO的基本公約，并經(jīng)與工人組織和雇主組織協(xié)商，定期考慮批準(zhǔn)ILO的其他公約。第三，ILO有責(zé)任加強(qiáng)其三方成員的能力。第四，ILO向其成員國和社會伙伴提供的服務(wù)，必須符合其權(quán)責(zé)，并基于對成員國和社會伙伴多樣化情況、需求和優(yōu)先事項和發(fā)展水平的深入了解。第五，ILO必須在統(tǒng)計、研究、知識管理能力以及專業(yè)知識方面保持最高水平，以強(qiáng)化其政策倡導(dǎo)的質(zhì)量。第六，ILO要在多邊體系中發(fā)揮重要作用，促進(jìn)社會、貿(mào)易、金融、經(jīng)濟(jì)、和環(huán)境政策協(xié)調(diào)一致。

《百年宣言》實施的后續(xù)行動。很多人認(rèn)為，《百年宣言》過于全面龐雜，執(zhí)行力不強(qiáng)，實則不然。ILO在通過《百年宣言》的同時，請理事會確?！栋倌晷浴返膶嵤┎扇『罄m(xù)行動并進(jìn)行定期評估；并且采取以下四方面行動：一是要求理事會盡快審議有關(guān)將安全和健康工作條件納入ILO工作中基本原則和權(quán)利框架的建議；二是為優(yōu)先事項劃撥適當(dāng)資源，在供理事會審議的2020-2021年計劃和預(yù)算草案的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上得到體現(xiàn)；三是呼吁盡早完成批準(zhǔn)《國際勞工組織章程修正文書》(1986年)的進(jìn)程，以便最終使ILO治理機(jī)構(gòu)的運行和構(gòu)成民主化；四是要求局長向理事會提交旨在促進(jìn)提高多邊系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致性的建議。上述后續(xù)行動不僅將會通過成員國報告、ILO定期評估的方式，推進(jìn)《百年宣言》的貫徹落實，而且為《百年宣言》的落實提供了工作重點、資金支持、組織體制，以及影響力的保障。[40]

六、中國與國際勞工組織：回顧、影響與前瞻

（一）中國與國際勞工組織的聯(lián)系與互動

中國與ILO的聯(lián)系源遠(yuǎn)流長。中國是ILO的創(chuàng)始國之一。1919年在巴黎和會上，北洋政府的代表由于國內(nèi)人民強(qiáng)烈反對有關(guān)山東半島的條款，未敢在《對德和約》上簽字，但在《對奧和約》上簽了字，因而成為國際聯(lián)盟的創(chuàng)始會員國，同時也就成了ILO的創(chuàng)始會員國。1920年7月16日，中國加入該組織。從1919年到1928年，歷屆國際勞動大會開會時，北洋政府都指派駐外使領(lǐng)館人員作為政府代表參加會議。從1929年開始，國民黨政府每年都派包括政府、雇主和工人三方代表的完整代表團(tuán)出席國際勞動大會。1934年，中國政府被選為理事會的政府理事。自1944年起，中國成為ILO的10個常任理事國之一，更多地參加了該組織的活動。

從中華人民共和國成立到1971年，由于中國在聯(lián)合國中的席位被非法剝奪，以致中國與ILO的關(guān)系被割斷了。直到1971年聯(lián)合國大會通過恢復(fù)中國的合法席位以后，ILO也決定恢復(fù)中國在該組織的合法席位。經(jīng)過多次反復(fù)協(xié)商，我國政府決定從1983年召開的第69屆國際勞動大會起，正式參加ILO的各項活動。每屆國際勞動大會中國都派完整代表團(tuán)出席，同時派代表出席ILO理事會會議以及其他會議。

1985年1月，ILO在北京設(shè)立辦事處①目前ILO北京辦事處位于朝陽區(qū)亮馬河南路14號，塔園外交人員辦公樓。，負(fù)責(zé)中國（包括香港和澳門特別行政區(qū)）和蒙古相關(guān)事宜。在中國，該辦事處負(fù)責(zé)與中國政府、雇主、工人組織以及其他學(xué)術(shù)團(tuán)體等的聯(lián)系，廣泛開展在國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施、研究咨詢和出版宣傳工作方面的各項合作，以期實現(xiàn)以下四個行動目標(biāo)：一是促進(jìn)和實現(xiàn)ILO《工作中的基本原則和權(quán)利及后續(xù)措施的宣言》；二是為批準(zhǔn)和實施ILO公約提供技術(shù)咨詢和技術(shù)援助；三是開展信息和教育活動，提高國內(nèi)公眾對（各類）國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識；四是加強(qiáng)勞動監(jiān)察能力，從而更有效地實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)并考慮批準(zhǔn)有關(guān)的勞動監(jiān)察公約。

近100年來，特別是自1983年中國正式恢復(fù)參加ILO的各項活動以來，恰逢中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，并開始實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。通過與ILO的互動，中國建立了與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的勞動法律制度。ILO一直在勞動立法、就業(yè)、促進(jìn)和社會保障改革等領(lǐng)域向中國政府和社會伙伴提供技術(shù)援助。2006年至今，ILO和中國勞動關(guān)系三方達(dá)成了三個體面工作國家計劃（ILO對中國提供的技術(shù)援助）。隨著時間的推移，ILO與中國合作的性質(zhì)發(fā)生了變化。ILO在世界各地的發(fā)展合作計劃中，開始推介中國在就業(yè)服務(wù)和其他領(lǐng)域的經(jīng)驗和方法。正如中國常駐聯(lián)合國代表馬朝旭大使所說，近年來，中國的人力資源和社會保障事業(yè)取得了顯著成就，這不僅在中國有效地保障和改善了民生，而且在促進(jìn)全球生產(chǎn)性就業(yè)、擴(kuò)大基本社會保護(hù)、提高勞動收入占比、減少不平等和實現(xiàn)體面勞動方面，也提供了中國方案，做出了中國貢獻(xiàn)。馬朝旭表示，中國將繼續(xù)致力于為推動全球范圍內(nèi)的體面勞動和社會正義貢獻(xiàn)中國智慧，積極投身國際勞工組織新的百年征程。[41]

在經(jīng)濟(jì)全球化時代，促進(jìn)實現(xiàn)體面勞動，既是中國作為ILO成員國的義務(wù)，也是中國履行國際法義務(wù)的延伸。中國不僅是ILO的成員國，而且是常任理事國，有義務(wù)為實現(xiàn)組織的目標(biāo)付出自己的努力，這也是一個負(fù)責(zé)任大國應(yīng)有的形象。

（二）國際勞工標(biāo)準(zhǔn)對中國勞動社會保障法制建設(shè)的影響

國際勞工標(biāo)準(zhǔn)對中國勞動社會保障法制建設(shè)的影響，始于20世紀(jì)20年代。無論是1923年北洋政府頒布的《暫行工廠通則》（這是中國勞動立法的開端），還是1929年國民黨政府公布的《工廠法》，1934年國民黨政府頒布的《最低工資法》，都是ILO和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)影響的結(jié)果。自1983年中國正式參加ILO的各項活動以來，在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，中國政府和社會伙伴在勞動立法、就業(yè)促進(jìn)和社會保障的價值理念、體制機(jī)制等方面，吸收了ILO和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的有益經(jīng)驗和積極影響，履行了ILO成員國的義務(wù)，這主要表現(xiàn)在以下五個方面。

第一，接受和吸納ILO勞資合作、三方性原則、社會對話、體面勞動等理念。新中國建立后，我國實行了計劃經(jīng)濟(jì)的勞動制度，勞動關(guān)系實際上成為一種勞動行政關(guān)系，勞動關(guān)系和勞動問題的研究處于基本停滯狀態(tài)。[42]從1971年到1983年，中國整整推遲了12年才恢復(fù)參加ILO的活動。曾經(jīng)擔(dān)任ILO北京局副局長的王紀(jì)元先生道出了其中的原因，那時正值中國文化大革命期間，奉行以階級斗爭為綱的方針，難以接受ILO提出的勞資合作的理念。而且當(dāng)時我們只有國有和集體企業(yè)，形成由國家作為全社會代表的利益一體化的勞動關(guān)系，只有干群關(guān)系，而無勞資關(guān)系。隨著勞動關(guān)系的市場化轉(zhuǎn)型，才出現(xiàn)了由企業(yè)和勞動者兩個獨立的利益主體所構(gòu)成的雇傭勞動關(guān)系。勞資之間能否協(xié)商和合作，ILO提供了理念和經(jīng)驗。國際勞工組織倡導(dǎo)的三方原則的一個重要思想，是通過工人與雇主的合作共贏來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。[43]

體面勞動的理念是由ILO總干事胡安·索馬維亞1999年提出的。2008年，時任國家主席胡錦濤在“經(jīng)濟(jì)全球化與工會”國際論壇開幕式的致辭中闡釋體面勞動時指出，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)各國廣大勞動者的切身利益，也是各國廣大勞動者實現(xiàn)體面勞動的重要前提。讓各國廣大勞動者實現(xiàn)體面勞動，是以人為本的要求，是時代精神的體現(xiàn)，也是尊重和保障人權(quán)的重要內(nèi)容。胡主席的致辭表明，中國不僅接受了體面勞動這一價值理念，而且把這種國際社會追求的價值目標(biāo)與中國社會發(fā)展的目標(biāo)很好的結(jié)合起來。因為胡錦濤是第一位闡釋體面勞動的國家元首，所以，在2008年國際勞動大會上，秘書處將胡錦濤的致辭印了10萬份，供與會代表學(xué)習(xí)和參閱，大大提升了中國的影響力。

其實，中國從ILO接受和吸納的理念不僅僅是勞資合作、三方性原則、社會對話、體面勞動，還有預(yù)防性國家安全與衛(wèi)生文化、社會保障權(quán)、機(jī)會均等和待遇平等價值理念，值得細(xì)細(xì)地梳理。

第二，吸收借鑒國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，建立和發(fā)展中國勞動社會保障法律制度。我國勞動法制建設(shè)具有里程碑意義的法律，當(dāng)屬1994年7月5日頒布的《勞動法》。曾經(jīng)擔(dān)任ILO理事會工人組副理事（1984-1987年）的王家寵先生，在他所著的《國際勞工公約概要》（1991年）一書的前言中指出，現(xiàn)在，我國的法律還不完備。在加強(qiáng)法制建設(shè)中，勞動法應(yīng)當(dāng)是一項基礎(chǔ)性法律。ILO制定的公約和建議書，反映了資本主義國家在勞動管理方面長期積累起來的經(jīng)驗，在相當(dāng)程度上也體現(xiàn)了現(xiàn)代世界各國政府、工人、雇主在勞動立法上共同的意向和達(dá)成的協(xié)議，在勞動立法方面享有一定的國際權(quán)威地位，對于我國勞動立法是有參考意義的。[44]實際上，我國在根據(jù)《憲法》的相關(guān)原則規(guī)定及實際情況來起草和制定《勞動法》的過程中，也對國際公約和建議書的有關(guān)規(guī)定和國外勞動立法的成功經(jīng)驗進(jìn)行了借鑒。典型的如最低工資制定、男女同工同酬、每周休息制度等，均借鑒了已批準(zhǔn)公約的相關(guān)內(nèi)容。而在反就業(yè)歧視、禁止強(qiáng)迫勞動、完善社會保險制度、促進(jìn)就業(yè)政策和措施方面，則更多地借鑒了未正式批準(zhǔn)的公約和建議書的內(nèi)容。通過這一過程，以《勞動法》為龍頭的調(diào)整勞動關(guān)系的法律制度體系基本形成。

截止到2019年8月10日，我國已經(jīng)承認(rèn)和批準(zhǔn)了26個國際勞工公約，它們既包括對舊中國批準(zhǔn)的14個公約的承認(rèn)，也包括從1983年至今，我國政府先后批準(zhǔn)的12個國際勞工公約（參見表2）。其中，4個基本勞動公約，2個治理公約，6個技術(shù)公約。這些公約的主題涉及三類：一是勞動管理和就業(yè)政策方面。包括：三方協(xié)商促進(jìn)履行國際勞工公約（第144號）、勞動行政管理公約（第150號）、就業(yè)政策公約（第122號）。二是職業(yè)安全衛(wèi)生方面。包括：安全使用化學(xué)品公約（第170號）、建筑業(yè)安全與衛(wèi)生公約（第167號）、職業(yè)安全和衛(wèi)生公約（第155號）。三是對不同群體的保護(hù)。包括：殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約（第159號）、同等價值的勞動付予同等報酬公約（第100號）、最低就業(yè)年齡公約（第138號）、最惡劣形式的童工勞動公約（第182號）、消除就業(yè)與職業(yè)歧視公約（第111號）、海事勞動公約（第186號）。上述三類公約，無論從公約的主題，還是中國批準(zhǔn)公約的進(jìn)程看，它們對于30多年來我國的勞動保障法制建設(shè)，都有不同程度的借鑒和參考作用。

當(dāng)然，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)對我國的勞動社會保障法制建設(shè)的影響，不僅表現(xiàn)在上述這些國際勞工公約上，而且表現(xiàn)在一些尚未批準(zhǔn)的公約和無須批準(zhǔn)的許多建議書、宣言，以及ILO對許多勞動問題討論的報告中。

第三，履行義務(wù)與創(chuàng)新相結(jié)合，建立了具有中國特色的三方協(xié)商機(jī)制。三方協(xié)商機(jī)制是產(chǎn)業(yè)關(guān)系的核心制度。1990年，我國批準(zhǔn)ILO三方協(xié)商公約（這是我國最早批準(zhǔn)的國際勞工公約之一）；2001年正式建立了國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議制度，但當(dāng)時我國的三方協(xié)商，無論是制度設(shè)計，還是三方主體構(gòu)成，都與國際勞工公約的要求相距較遠(yuǎn)。2011年8月，全國構(gòu)建和諧勞動關(guān)系先進(jìn)表彰暨經(jīng)驗交流會在北京舉行。這是由全國總工會、人力資源和社會保障部、全國工商聯(lián)、中國企業(yè)聯(lián)合會和中央宣傳部聯(lián)合召開的一次專門研究構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的會議，也被稱為史上規(guī)格最高，專業(yè)性最強(qiáng)的會議，形成了三方四家的協(xié)調(diào)勞動關(guān)系機(jī)制。2015年中共中央國務(wù)院通過的《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》中，將三方會議制度實體化為協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方委員會，旨在充分發(fā)揮三方共同研究解決勞動關(guān)系重大問題的重要作用，這是三方協(xié)商機(jī)制在組織體制方面的重大進(jìn)步。以北京市為例，相對于原有的協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機(jī)制，三方委員會由協(xié)商議事平臺變?yōu)樽h事決策機(jī)構(gòu)，提高了領(lǐng)導(dǎo)層級，增強(qiáng)了組織性，工作內(nèi)容更加豐富，將發(fā)揮更大的作用。[46]2019年7月11日，全國構(gòu)建和諧勞動關(guān)系先進(jìn)表彰會在京召開。會議強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮勞動關(guān)系協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，不斷擴(kuò)大集體協(xié)商和集體合同制度的覆蓋范圍，推廣職工代表大會、廠務(wù)公開等做法，創(chuàng)新協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)商協(xié)調(diào)的實效性、權(quán)威性。

表2 自1983年以來中國批準(zhǔn)的12個國際勞工公約[45]

近年來，各級協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方通力合作，以構(gòu)建和諧勞動關(guān)系為目標(biāo)，廣泛開展和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動。面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革不斷深入，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)蓬勃興起，企業(yè)組織形式、管理模式、運作方式及用工方式等發(fā)生的深刻變化，堅持保障職工權(quán)益和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展相統(tǒng)一，充分發(fā)揮三方機(jī)制相互溝通、平等協(xié)商、合作共事的優(yōu)勢和作用，從勞動關(guān)系的建立、運行、監(jiān)督、調(diào)處和輿論引導(dǎo)的全過程入手，并積極組織和動員全社會力量，認(rèn)真組織落實和共同推動勞動關(guān)系各項工作，在維護(hù)勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。同時，創(chuàng)建活動中評出的“和諧勞動關(guān)系達(dá)標(biāo)企業(yè)”，起到了良好的示范引領(lǐng)作用。上述做法表明，中國一方面在認(rèn)真履行已經(jīng)批準(zhǔn)的144號公約的義務(wù)；另一方面，通過不斷創(chuàng)新，建立了具有中國特色的三方協(xié)商機(jī)制。當(dāng)然，我國三方機(jī)制的體制機(jī)制也存在問題，最主要的是國家層面三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)層級過低，不易組織引導(dǎo)并發(fā)揮三方在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系中的作用。

第四，參照國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了對不同群體勞動者的保護(hù)。ILO從成立伊始，一直重視維護(hù)弱勢勞動群體的利益。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，強(qiáng)化了對工人基本權(quán)利的保護(hù)，制訂了一系列公約和建議書。ILO認(rèn)為，弱勢勞動群體由于其性別、年齡、國籍和就業(yè)方式等原因，受到歧視，使其在勞動力市場或企業(yè)內(nèi)部處于弱勢地位，遭受了就業(yè)機(jī)會和勞動報酬上的不平等。一個普遍現(xiàn)象就是，非正規(guī)就業(yè)工人往往在法律保護(hù)之外，很少能被社會保障覆蓋，職業(yè)培訓(xùn)等機(jī)會缺失。因此，反對歧視，爭取就業(yè)中的平等權(quán)利就成為弱勢勞動群體保護(hù)中的核心問題。[47]中國在向市場經(jīng)濟(jì)過渡中，勞動者權(quán)益，特別是弱勢勞動者群體的權(quán)益受到侵害，如童工、女工、家政工、農(nóng)民工，勞務(wù)派遣工以及新業(yè)態(tài)勞動者。我國參照國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，把其中尊重和保障工人權(quán)利的有益成分，吸納到我國勞動法律和勞動政策中，使勞動關(guān)系的規(guī)制趨于規(guī)范化，勞動者的權(quán)益得到保障，勞動者的勞動條件與生活狀況得到改善。

例如，2006年，我國政府批準(zhǔn)了《（就業(yè)與職業(yè)）歧視公約》（第111號），并將其納入國內(nèi)法，在2008年開始實施的《就業(yè)促進(jìn)法》中設(shè)公平就業(yè)一章，對消除就業(yè)歧視促進(jìn)平等就業(yè)進(jìn)行了規(guī)制。此前，從1999年開始，由中國勞動和社會保障部牽頭，會同中華全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會和外交部等單位，就第111號公約與國際勞工組織開展了長達(dá)5年的合作，對公約的具體內(nèi)容以及批準(zhǔn)問題進(jìn)行了較為系統(tǒng)深入的研究。該公約被批準(zhǔn)后，中國人力資源和社會保障部繼續(xù)就其實施問題與國際勞工組織合作，并取得了較好的效果，對消除就業(yè)和職業(yè)歧視產(chǎn)生了積極影響，[48]強(qiáng)化了對不同群體勞動者的保護(hù)。例如，在修改《勞動合同法》時，強(qiáng)調(diào)了對勞務(wù)派遣工的平等保護(hù)。

第五，利用ILO平臺，密切關(guān)注勞動世界的全球治理。經(jīng)濟(jì)全球化對勞資關(guān)系格局產(chǎn)生了巨大影響，使傳統(tǒng)的勞動關(guān)系法律規(guī)范的調(diào)整內(nèi)容和方式都面臨挑戰(zhàn)。其調(diào)整不再簡單的只是一國之內(nèi)的事務(wù)，還必須考慮到國際利益格局的平衡以及協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的關(guān)系。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)在國際社會享有高度的權(quán)威，被幾乎所有國家或大多數(shù)國家的政府、雇主和工人所共同認(rèn)可。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)對勞動關(guān)系調(diào)整的重要性和影響力大大增強(qiáng)，在推動和指導(dǎo)世界各國的勞動立法上起了明顯的作用。以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)來建立新的調(diào)整勞動關(guān)系的規(guī)范體系和勞動關(guān)系的秩序十分必要。勞動世界的全球治理被提到議事日程，ILO在促成一個公平的全球化方面正在發(fā)揮中心作用。

首先，ILO為中國政府、雇主代表和工會參與全球治理提供了重要平臺。雖然世界各國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會制度不同，發(fā)展程度不同；雖然政府、工人、雇主三方有著各自不同的具體利益，但I(xiàn)LO是舉世公認(rèn)的政府同雇主、工會平等對話、協(xié)商解決問題的唯一國際機(jī)構(gòu)。全世界幾乎所有的國家都加入了這個組織，一年一度的國際勞動大會成為世界各國各種政治傾向的政府、雇主、工會能夠坐在一起討論共同關(guān)心的問題的唯一場所，有益于相互增進(jìn)了解和交流經(jīng)驗。而且，發(fā)展中國家的三方，希望通過這個組織所提供的技術(shù)合作來提高自己的工作能力和工作水平。ILO為中國政府、雇主代表，特別是工會提供了重要的平臺。2011年，在第100屆國際勞動大會上，中國工會代表成功當(dāng)選ILO理事會工人組正理事，為中國工會提供了更廣闊的活動舞臺，使其能夠更好地參與國際勞動事務(wù)。

其次，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為中國政府、雇主代表和工會參與全球治理提供了許多主題。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)在推動和指導(dǎo)世界各國的勞動立法上起了明顯的作用，從而有益于促進(jìn)各國對工人權(quán)利與利益的保障，工人勞動條件與生活的改善以及勞動關(guān)系的規(guī)范化。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為中國參與全球治理提供了許多對話主題，如：經(jīng)濟(jì)全球化對勞動世界的負(fù)面影響；如何理解體面勞動，如何通過推進(jìn)體面勞動實現(xiàn)社會正義；如何應(yīng)對勞動世界未來的挑戰(zhàn)；ILO怎樣在多邊體系中發(fā)揮重要作用，促進(jìn)社會、貿(mào)易、金融、經(jīng)濟(jì)、和環(huán)境政策協(xié)調(diào)一致；等等。只有對這些以及更多的主題進(jìn)行深入研究，進(jìn)而在國際舞臺上對話，才能參與全球治理。

（三）國際勞工標(biāo)準(zhǔn)與中國勞動法比較

1.基本勞動公約與中國勞動法比較

基本勞動公約規(guī)定了工人的基本權(quán)利。就中國已經(jīng)批準(zhǔn)的4個核心公約①我國已批準(zhǔn)了第100號公約、第111號公約、第138號公約和第182號公約。而言，中國的問題主要是缺乏完整、清晰的納入或轉(zhuǎn)化的立法適用模式的規(guī)定。因此，也直接影響到執(zhí)法與司法層面的適用。實踐中，我國對已批準(zhǔn)的核心勞動公約只是實現(xiàn)了部分的納入或轉(zhuǎn)化。以1958年《（就業(yè)與職業(yè)）歧視公約》（第111號）為例，2006年，中國政府批準(zhǔn)了該公約，并在2008年開始實施的《就業(yè)促進(jìn)法》中設(shè)公平就業(yè)一章，對消除就業(yè)歧視促進(jìn)平等就業(yè)進(jìn)行了規(guī)制。然而，遺憾的是，該法律并沒有對就業(yè)歧視進(jìn)行界定，這就使中國社會中的反歧視障礙重重。與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)比較，中國的問題在于：國家政策不夠清晰，制度建設(shè)不完善；法律確立的就業(yè)歧視范圍過窄，缺乏可操作性；缺乏專門的反就業(yè)歧視機(jī)構(gòu)；工人組織和雇主組織的作用未能很好發(fā)揮；反歧視教育計劃的覆蓋面比較窄。為了促進(jìn)實施第111號公約，推動工作中的平等，中國在反就業(yè)歧視方面急需制度建設(shè)。以基本勞動公約審視我國童工問題，雖然我國禁止童工勞動立法總體上符合、甚至高于國際標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于有關(guān)童工勞動的統(tǒng)計缺失，童工勞動狀況不容樂觀，有法不依和監(jiān)管不力是主要問題，而教育制度、扶貧政策、就業(yè)保障等政策不能協(xié)調(diào)配合則是根本問題。

就中國尚未批準(zhǔn)的4個基本勞動公約而言，我國要依照1998年ILO宣言的規(guī)定，以《國際勞工組織章程》第19條第5款（e）為基礎(chǔ)提交報告，闡述我國每年為實施上述《宣言》所作的努力。也就是說，中國政府要逐年向國際勞工組織遞交報告，說明相關(guān)國際勞工公約在中國得到尊重、促進(jìn)和實現(xiàn)的情況，接受國際勞工組織和國際社會的監(jiān)督。

中國至今尚未批準(zhǔn)ILO有關(guān)廢除強(qiáng)迫勞動的兩個基本勞動公約，國內(nèi)也沒有關(guān)于強(qiáng)迫勞動的系統(tǒng)性立法，廢除強(qiáng)迫勞動的法律制度、規(guī)范分散于法律、行政法規(guī)以及司法解釋之中。[49]強(qiáng)迫勞動無關(guān)于工作條件的艱苦或危險，無關(guān)于根據(jù)國家法律屬于合法或非法，也無關(guān)于是否被正式承認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)活動”。而我國立法還無法涵蓋農(nóng)民工、家庭雇工，以及被拐（販）賣人口等中存在的強(qiáng)迫勞動行為。2013年12月，全國人大常委會廢止了已實施56年的勞教制度，為批準(zhǔn)第29號和第105號公約掃清了最大的障礙。

關(guān)于結(jié)社自由和有效承認(rèn)集體談判，這兩個公約所涉及的集體勞動關(guān)系和集體勞權(quán)，是中國勞動關(guān)系轉(zhuǎn)型中最重要的問題。然而，中國的法律和實踐與這兩個公約有較大的差距。

2. 治理公約與中國勞動法比較

治理公約強(qiáng)調(diào)的是政府的責(zé)任，這些公約涉及勞動就業(yè)、三方協(xié)商機(jī)制、勞動行政管理和勞動監(jiān)察。

第一，關(guān)于勞動就業(yè)。幾乎所有的勞動標(biāo)準(zhǔn)都與就業(yè)有著直接或間接的關(guān)系。ILO在就業(yè)領(lǐng)域共制定了14項公約和27項建議書，內(nèi)容覆蓋了就業(yè)政策、消除就業(yè)歧視、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、非正規(guī)就業(yè)、特殊群體保護(hù)等，這些標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了促進(jìn)成員國制定相應(yīng)的政策，促進(jìn)充分的、自由選擇的有質(zhì)量就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)框架。中國就業(yè)政策法規(guī)已體現(xiàn)了對國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的融合，應(yīng)借鑒ILO的就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善就業(yè)政策法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大時，必須把穩(wěn)就業(yè)放在更加突出位置，努力實現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量就業(yè)，使勞動者生活更加體面、更有尊嚴(yán)。

第二，2017年，ILO專家委員會采取直接請求的方式，請我國政府繼續(xù)提供資料，說明就“公約”第5條第1款①本公約規(guī)定的程序的目的是進(jìn)行磋商：（a）政府答復(fù)有關(guān)國際勞動大會議程項目的調(diào)查表，以及政府對大會將討論的擬議案文的評論；（b）根據(jù)“國際勞工組織章程”第19條向主管當(dāng)局提交與公約和建議書有關(guān)的提案；（c）在適當(dāng)?shù)臅r間間隔內(nèi)，對未經(jīng)批準(zhǔn)的公約和尚未發(fā)揮作用的建議書進(jìn)行重新審查，以考慮可采取哪些措施促進(jìn)其酌情實施和批準(zhǔn)；（d）根據(jù)“國際勞工組織章程”第22條向國際勞動局提交的報告所引起的問題；（e）退出已批準(zhǔn)公約的提案。所涉國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的每一事項進(jìn)行磋商的內(nèi)容和結(jié)果；說明如何加強(qiáng)國家三方機(jī)制和程序，以確保就“公約”規(guī)定的事項進(jìn)行有效協(xié)商。[50]“公約”第5條第1款的內(nèi)容，是確保國際勞工標(biāo)準(zhǔn)能夠得到切實的實施和履行，而我國三方機(jī)制的程序及磋商的內(nèi)容與ILO第144號公約的規(guī)定和要求尚有距離。

第三，關(guān)于勞動行政管理和勞動監(jiān)察。在經(jīng)濟(jì)全球化下，對通過國家法律有效實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的要求越來越高，國內(nèi)法規(guī)與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)銜接的問題凸現(xiàn)出來。中國勞動監(jiān)察制度的法律框架基本符合國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，但勞動監(jiān)察的機(jī)構(gòu)、人員，以及監(jiān)察過程等方面都與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)存在差異。我國的勞動行政管理系統(tǒng)中未真正落實國際勞工公約倡導(dǎo)的三方性原則，因此，難以保證積極的勞動行政管理和監(jiān)督效果。同時，勞動保障監(jiān)察案件與日俱增與勞動監(jiān)察資源缺乏形成鮮明的反差。而且，某些地方政府以不同方式對勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的正常監(jiān)察活動進(jìn)行干擾。[51]在現(xiàn)階段，我國急需勞動行政部門介入的問題之一是農(nóng)民工權(quán)利受到侵害，以及針對拖欠工資和社會保險相關(guān)問題的勞動保障監(jiān)察。

3.技術(shù)公約與中國勞動法比較

除基本公約和治理公約以外的公約統(tǒng)稱為技術(shù)公約，內(nèi)容涉及勞動和社會保障領(lǐng)域方方面面的問題，它所體現(xiàn)的勞動權(quán)利十分廣泛，其內(nèi)容隨著世界經(jīng)濟(jì)和文明的發(fā)展以及社會的進(jìn)步而逐漸豐富與擴(kuò)展。對于解決我國勞動問題，規(guī)范勞動關(guān)系具有非常好的參照價值。

第一，關(guān)于職業(yè)安全衛(wèi)生。我國已經(jīng)批準(zhǔn)的公約中有3個公約②它們是1981年《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》（第155號）、1988年《建筑業(yè)安全和衛(wèi)生公約》（第167號）、1990年《作業(yè)場所安全使用化學(xué)制品公約》（第170號）。涉及職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域。中國職業(yè)安全與衛(wèi)生立法已體現(xiàn)了對國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的融合，但在國家整體的制度安排和監(jiān)管機(jī)制方面，還存有關(guān)鍵性的差異。雖然全國各類的工業(yè)事故的總起數(shù)和死亡人數(shù)呈下降趨勢，但“塵肺病”問題突出，安全事故時有發(fā)生，勞動者的生命權(quán)和健康權(quán)未能得到尊重。中國尚未形成一部綜合政策導(dǎo)向的《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，國家層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間“碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，對形成統(tǒng)一的管理格局和政策的制定執(zhí)行都十分不利；企業(yè)層面工會力量的羸弱是造成工人參與和監(jiān)督機(jī)制虛化的主因。借鑒國際經(jīng)驗，應(yīng)充分體認(rèn)三方協(xié)商機(jī)制在職業(yè)安全與衛(wèi)生領(lǐng)域的重要性，而賦予工人參與的權(quán)利是制度的核心。

第二，關(guān)于社會保障。ILO已經(jīng)通過31項公約和24項建議書，極大地促進(jìn)社會保障作為一項普遍人權(quán)的發(fā)展。雖然我國尚未批準(zhǔn)任何一個社會保障公約，但從20世紀(jì)80年代起，我國已將1952年《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第102號）的精神逐步貫徹到社會保障法規(guī)和政策中。[52]與社會保障國際勞工標(biāo)準(zhǔn)相比，我國社會保障法律制度還存在理念不清、法律體系不健全、一些保障標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍較窄和保障項目缺乏一定的量化標(biāo)準(zhǔn)的差距。近年來，我國加速了社會保障立法進(jìn)程，于2010年10月頒布了《社會保險法》。但我國還沒有制定《社會保障基本法》，距離ILO實施社會保護(hù)底線的建議，使“人人享有社會保障”的目標(biāo)，依然任重道遠(yuǎn)。

第三，關(guān)于勞動標(biāo)準(zhǔn)，又稱為勞動基準(zhǔn)。近年來，中國在勞動標(biāo)準(zhǔn)法律規(guī)制方面取得了一些進(jìn)步。自2008年金融危機(jī)以來，我國連續(xù)出臺《就業(yè)促進(jìn)法》（2007年）、《社會保險法》（2010年）、《職業(yè)病防治法》修正案（2011年）、《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》（2012年）以及《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》（2013年）等法規(guī)政策，初步形成圍繞工資、工時、休息休假、禁止童工、女職工保護(hù)、勞動安全衛(wèi)生等方面的勞動標(biāo)準(zhǔn)體系。然而，勞動標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域又是中國勞動者權(quán)益保護(hù)的軟肋，是久治不愈的頑疾。中國尚未制訂勞動標(biāo)準(zhǔn)法，勞動標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制分散于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中。雖然人力資源社會保障部等多部委頻頻發(fā)布治理拖欠工資的法規(guī)，甚至欠薪入罪，但拖欠工資的亂象并未得到遏制。超時加班在各類企業(yè)中普遍存在，這不僅與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)不符，更體現(xiàn)了我國工時制度立法與執(zhí)法的不完善。[53]

（四）迎接勞動世界的未來：思考與前瞻

在國際政治、經(jīng)濟(jì)充滿不確定性，勞動世界的未來面臨深刻變革和挑戰(zhàn)的今天，中國應(yīng)該怎么辦？在慶祝ILO百年華誕之際，2019年4月11日，人力資源和社會保障部、中華全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會在京召開共商共建共享勞動世界美好未來三方對話會。會議圍繞ILO成立100周年和實施以人為本的勞動世界未來議程，就完善勞動治理體系、加強(qiáng)社會對話和國際勞動治理合作進(jìn)行了研討。李玉賦代表中華全國總工會致辭，他說，國際勞工組織以其獨特的三方性優(yōu)勢，為促進(jìn)體面勞動、實現(xiàn)社會正義、推動世界和平發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。100年后的今天，勞動世界面臨新的課題和挑戰(zhàn)，應(yīng)積極應(yīng)對。要堅持社會正義，讓勞動者公平分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；要奉行三方原則，完善政府、工會、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系；要秉持多邊主義，引導(dǎo)多邊對話朝著合作、包容、共贏的方向發(fā)展；要構(gòu)建人類命運共同體，倡導(dǎo)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系。[54]李玉賦的講話清楚地表明，中國不僅要完善國內(nèi)的勞動治理，而且致力于以更加積極的姿態(tài)參與國際勞動治理，“引導(dǎo)多邊對話”“構(gòu)建新型國際關(guān)系”。

為了達(dá)成上述目標(biāo)，加強(qiáng)對ILO和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)性和應(yīng)用性研究是極其必要和有價值的。如今，勞動世界的全球治理被提到議事日程，ILO在促成一個公平的全球化方面正在發(fā)揮中心作用。在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實施途徑，或者說對成員國勞動政策和勞動保障法制建設(shè)的影響，不僅通過成員國國家義務(wù)的形式，而且通過經(jīng)濟(jì)鏈條（如跨國公司、全球供應(yīng)鏈）或國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的途徑?，F(xiàn)實的狀況是，無論是成員國的國家義務(wù)，還是企業(yè)社會責(zé)任，或是貿(mào)易和投資協(xié)議中的勞動條款，它們對國際勞工標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的內(nèi)容或主題高度一致，卻沒有引起我國的足夠重視。

以ILO 8個基本（核心）勞動公約為例。1995年ILO發(fā)起批準(zhǔn)基本公約運動，1998年ILO通過工作中權(quán)利宣言及其后續(xù)措施，來促進(jìn)對這些公約的批準(zhǔn)與有效實施。經(jīng)過20余年的努力，ILO 187個成員國對8個基本勞動公約的平均批準(zhǔn)數(shù)已達(dá)到7.38個。其中，有146個國家已經(jīng)全部批準(zhǔn)了8個公約，批準(zhǔn)4個及4個以下的僅有11個國家，包括中國。[55]如果說適時批準(zhǔn)公約是成員國的義務(wù)，那么，目前，ILO更加關(guān)注的是，如何才能確保普遍履行這些原則和權(quán)利，即使在未批準(zhǔn)相應(yīng)公約的情況下亦是如此。[56]在ILO看來，現(xiàn)在，這不是一個應(yīng)否尊重工作中基本原則和權(quán)利的問題，而是如何才能最好地將工作中基本原則和權(quán)利納入經(jīng)濟(jì)和社會政策之中的問題。[57]也就是說，當(dāng)我們?nèi)匀辉谟懻撘粋€國家批準(zhǔn)和不批準(zhǔn)這些核心公約有什么不同，是否應(yīng)該尊重這些工作中的基本原則和權(quán)利的時候，ILO關(guān)注的是到底采取什么樣的措施，才能最好地將工作中基本原則和權(quán)利納入經(jīng)濟(jì)和社會政策之中。[58]

其實，早在20世紀(jì)90年代末，核心勞動公約就被寫入企業(yè)生產(chǎn)守則。在宏觀層面，聯(lián)合國前秘書長科菲·安南向全世界企業(yè)主管們發(fā)出呼吁，實施有共同價值的“全球協(xié)議”。在微觀層面，有企業(yè)生產(chǎn)守則運動，以及工廠檢查或稱人權(quán)查廠。要求全球供應(yīng)鏈上的企業(yè)在各自的影響范圍內(nèi)遵守、支持以及實施一套在人權(quán)、勞動標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境和反腐敗方面的十項基本原則。在過去二十年中，在貿(mào)易和投資協(xié)議中載入勞動條款越來越普遍。第一份包含有約束力的勞動條款的貿(mào)易協(xié)議是1994年的北美自由貿(mào)易協(xié)議。截至2015年12月，有76個貿(mào)易協(xié)議（涵蓋135個經(jīng)濟(jì)體）包括勞動條款，其中近一半是在2008年后形成的。自2013年起生效的貿(mào)易協(xié)議中超過80%包含有勞動條款；2014年締結(jié)的31個國際投資協(xié)議中有12個涉及勞動條款。問題的關(guān)鍵在于，與貿(mào)易和投資協(xié)議有關(guān)的勞動條款中，約有72%參考ILO文書，其中大多數(shù)包括具有法律約束力的承諾國際公認(rèn)的核心勞動標(biāo)準(zhǔn)。[59]

通過經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的途經(jīng)，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)有不斷加強(qiáng)的趨勢。以2018年3月8日由澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡及越南11國簽署的《跨太平洋伙伴全面進(jìn)步協(xié)定》（CPTPP）和2018年11月30日簽署的《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》(USMCA)為例，相比此前的貿(mào)易協(xié)定，CPTPP和USMCA都在主協(xié)定中設(shè)專章對勞動事項進(jìn)行了規(guī)制；①CPTPP第19章專章規(guī)定了勞動事項，UXMCA等23章專章規(guī)定了勞動事項。雖然這些條款在各種自由貿(mào)易協(xié)定中有不同的細(xì)節(jié)，但通常包括承諾尊重基本勞動權(quán)利，有效執(zhí)行勞動法，并提供國內(nèi)程序保障，以及提高公眾對勞動法的認(rèn)識，以及建立協(xié)商和爭端解決機(jī)制。[60]允許采取貿(mào)易制裁措施如繳納補(bǔ)償金或中止貿(mào)易利益，對于遵守協(xié)定的締約方給予優(yōu)惠，對于違反協(xié)定的給予懲罰。在USMCA勞動專章中，甚至及時跟進(jìn)正在制訂的ILO《關(guān)于消除勞動世界的暴力和騷擾的公約》（該公約已由2019年國際勞動大會通過）的內(nèi)容，增加了工人免受暴力侵害、免受性別就業(yè)歧視政策的規(guī)定。

在迎接勞動世界未來的當(dāng)下，中國既要面對全球勞動世界的共同挑戰(zhàn)，也要直面中國勞動領(lǐng)域自身的問題。無論是嘗試最棘手的平臺經(jīng)濟(jì)勞動者權(quán)益保護(hù)的措施，還是探索“一帶一路”國家調(diào)整勞動關(guān)系和勞資沖突的體制機(jī)制（勞動關(guān)系治理和風(fēng)險防范，已成為中國企業(yè)走出去、走下去、走得好的重要保證），都離不開ILO和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)。②“一帶一路”相關(guān)國家與地區(qū)所制定的勞動法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，除了部分國家與地區(qū)有其獨特的規(guī)定外，大部分都依照ILO所制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)來審視我國的勞動社會保障法和勞動政策，我們的問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是對勞動者基本權(quán)利的規(guī)定過于原則，缺乏完整有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；二是不能把勞動標(biāo)準(zhǔn)問題與貿(mào)易和投資問題作為一個整體來考量，將勞動政策嵌入到經(jīng)濟(jì)政策之中，在發(fā)展中優(yōu)先考慮勞動者的權(quán)益。CPTPP和USMCA勞動標(biāo)準(zhǔn)使我們看到，補(bǔ)充、修改和完善勞動社會保障法和外貿(mào)規(guī)則的重要性和緊迫性。[61]

總之，中國要實現(xiàn)有效保障和改善民生，加強(qiáng)和改善勞動治理，需要我們加強(qiáng)與ILO的互動，參照國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，不斷加強(qiáng)我國勞動社會保障法制建設(shè)。同時為促進(jìn)全球范圍內(nèi)的體面勞動，實現(xiàn)社會正義貢獻(xiàn)中國智慧，做出中國貢獻(xiàn)，提供中國經(jīng)驗。