行政程序時(shí)效構(gòu)成要件理論的重構(gòu)

劉威

(中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部，北京100091)

時(shí)效制度起源于古羅馬法，濫觴于民事法學(xué)領(lǐng)域。在行政法學(xué)上引進(jìn)時(shí)效制度一方面是源于控權(quán)思想的確立，目的在于給行政機(jī)關(guān)的行為設(shè)定一個(gè)期限限制，以防止其惰怠或拖延履行職責(zé)；另一方面在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家和社會(huì)發(fā)展對(duì)于行政效率的追求也促進(jìn)了時(shí)效制度的進(jìn)一步運(yùn)用。隨著服務(wù)行政理念的興起，行政程序時(shí)效也從注重效率轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫣?，這使得其內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)都有了新的定位。傳統(tǒng)的行政程序時(shí)效理論，特別是構(gòu)成要件理論已經(jīng)無法解釋諸多新的社會(huì)現(xiàn)象，例如，行政合同等雙方行政行為的出現(xiàn)、行政主體和行政相對(duì)人“雙核心”模式的建構(gòu)等，使得傳統(tǒng)理論與現(xiàn)實(shí)需要漸行漸遠(yuǎn)，因而急需在理論上尋求突破。在缺乏統(tǒng)一行政程序法典的中國，相對(duì)于行政訴訟時(shí)效制度而言，行政程序時(shí)效制度的基礎(chǔ)理論研究十分薄弱，如何構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)理論并指導(dǎo)實(shí)踐是本文的要旨所在①考察相關(guān)學(xué)說，雖然對(duì)于行政時(shí)效的構(gòu)成要件各執(zhí)一詞，但是在其外延的界定上卻是一致的，即認(rèn)為行政時(shí)效指的是行政程序中的時(shí)效制度，因此不同于行政訴訟時(shí)效制度，本文也是在這一范疇內(nèi)探討行政時(shí)效制度，為便于區(qū)別，本文統(tǒng)一使用行政程序時(shí)效這一表述。。

一、中國行政程序時(shí)效制度的問題分析

由于《行政程序法》的缺位，導(dǎo)致作為其核心制度的行政程序時(shí)效制度只能散落于各種具體的法律規(guī)范中，本文以《行政處罰法》（2017）、《行政許可法》（2017）和《行政強(qiáng)制法》（2011）三部主要實(shí)體法為考察樣本，分析我國現(xiàn)行行政程序時(shí)效制度的立法缺陷。

（一）內(nèi)部缺陷——構(gòu)成要素缺失

1.行政主體行為規(guī)范缺失

《行政強(qiáng)制法》（2011）第41條規(guī)定：“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償。”此規(guī)定旨在保障執(zhí)行回轉(zhuǎn)過程中被執(zhí)行人的利益，但是由于缺乏對(duì)行政主體行為的時(shí)效規(guī)定，既沒有明確期限，更沒有明確法律效果，這必然會(huì)增加行政機(jī)關(guān)拖延履行的風(fēng)險(xiǎn)，使得行政相對(duì)人的利益受到損害。

2.期限規(guī)范缺失

《行政處罰法》（2017）第42條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。聽證依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出；（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)?！笨梢钥闯?，這一條款對(duì)于行政機(jī)關(guān)在接受申請(qǐng)以后多長時(shí)間組織聽證并沒有規(guī)定，也就是說行政處罰決定機(jī)關(guān)可以在任意時(shí)間內(nèi)組織聽證，而不會(huì)招致不利的法律效果，這明顯違背了行政程序時(shí)效制度的基本要求。

3.法律效果規(guī)范缺失

如果說行政主體行為規(guī)范的缺失和期限的缺失是立法上的“失誤”，那么考察我國立法范例，法律效果的缺失似乎成為了一種 “慣例”。《行政強(qiáng)制法》（2011）第19條規(guī)定：“情況緊急，需要當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。”該條款表面上似乎是通過期限來強(qiáng)化特殊情況下相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)，但是此條款卻恰恰沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)在違反時(shí)效規(guī)定時(shí)的法律效果。所謂沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，同樣的邏輯，沒有明確法律效果，期限規(guī)定將形同虛設(shè)。當(dāng)然，行政相對(duì)人可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟的方式尋求救濟(jì)，但那將整體上提高救濟(jì)的成本。如果在立法中規(guī)定相應(yīng)的法律效果，那么行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)將會(huì)主動(dòng)適用時(shí)效規(guī)定，從而減少行政爭議。同樣的情形還出現(xiàn)在《行政許可法》（2019）第47條第1款①《行政許可法》（2019）第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證?！保@一款對(duì)行政主體和行政相對(duì)人的行為都提出了期限要求，但是都沒有規(guī)定法律效果，這就為行政相對(duì)人的“維權(quán)”和行政主體的“行政”提供了“不規(guī)范”操作的空間。

（二）外部沖突——立法不一致

行政程序時(shí)效制度作為現(xiàn)代行政程序制度中的重要內(nèi)容，無論是對(duì)行政主體還是行政相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)在不同的行政法律關(guān)系中適用統(tǒng)一的時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)［1］。然而，由于《行政程序法》的缺失，各種法律規(guī)范往往各行其是。

行政程序時(shí)效制度屬于行政程序法的范疇，然而在立法實(shí)踐中，有關(guān)行政訴訟的立法也會(huì)涉及到對(duì)行政程序時(shí)效制度的規(guī)定，而兩者之間時(shí)有沖突?！缎姓?qiáng)制法》（2011）第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》②法釋〔2018〕1號(hào)，2017年11月13日最高人民法院審判委員會(huì)第1726次會(huì)議通過，自2018年2月8日起施行。第156條規(guī)定：“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”這兩個(gè)條文都是關(guān)于非訴執(zhí)行期限的規(guī)定，但是在內(nèi)容上有區(qū)別，《行政強(qiáng)制法》（2011）中規(guī)定的期限標(biāo)準(zhǔn)是“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)”，而最新的司法解釋中則規(guī)定為 “法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)”。那么“法定起訴期限”是否等于“不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定”這一期限呢？一般情況下，行政訴訟的期限是6個(gè)月，行政復(fù)議的期限是60天，也就是說不提起復(fù)議也不提起訴訟的期限最長就是不提起訴訟的期限，從這個(gè)角度來看，這二者是統(tǒng)一的，但是，《行政訴訟法》（2017）第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”也就是說，在法律有另外規(guī)定的情況下，起訴期限是可以短于申請(qǐng)復(fù)議的期限的③《土地管理法》（2004）第16條第3款：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?，從這個(gè)角度來考量，這二者并不一致。顯然，在此處，關(guān)于時(shí)效的規(guī)定出現(xiàn)了沖突。

以上分析是基于法律文本的實(shí)證考察，一言以概之，中國現(xiàn)行行政程序時(shí)效制度內(nèi)部規(guī)范缺漏，外部立法沖突，其制度淵源在于《行政程序法》的缺失，但是究其根本，還是關(guān)于行政程序時(shí)效制度的基礎(chǔ)理論不清晰，在沒有科學(xué)完備理論的指導(dǎo)下進(jìn)行的立法活動(dòng)必然產(chǎn)生各種問題，因而本文將從行政程序時(shí)效制度的構(gòu)成要件理論入手，精細(xì)化分析該制度的理論構(gòu)成要素。

二、行政程序時(shí)效基本概念

目前，學(xué)界對(duì)于行政程序時(shí)效的概念并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，學(xué)者們的觀點(diǎn)主要分為兩種：一要件說和三要件說。一要件說認(rèn)為，行政程序時(shí)效制度是對(duì)行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時(shí)間上的限制，以保證行政效率和有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益的程序制度［2］。其將行政程序時(shí)效同“時(shí)間上的限制”等同起來，認(rèn)為行政時(shí)效就是期限限制。三要件說將行政程序時(shí)效的構(gòu)成要件分解為三個(gè)部分，具體又包括“法律事實(shí)說”和“行為說”。前者認(rèn)為，行政程序時(shí)效 “法律事實(shí)說”認(rèn)為，行政程序時(shí)效應(yīng)該分為“法律事實(shí)”、“期限”和“法律后果”三個(gè)要素，是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過法定期限而產(chǎn)生某種行政法律后果的程序法律制度［3］?！靶袨檎f”則將行政程序時(shí)效劃分為“行為”、“期限”和“法律后果”三個(gè)部分，其又可分為“單方廣義說”和“雙方狹義說”?！皢畏綇V義說”認(rèn)為，行政程序時(shí)效是指法律為行政行為的作出或完成規(guī)定明確時(shí)限，超過這一時(shí)限會(huì)導(dǎo)致一定法律效果的法律制度［4］。此學(xué)說有兩個(gè)要點(diǎn)，第一，明確了行政程序時(shí)效制度適用于行政主體一方，第二，其“行為”和“法律后果”要素是從廣義的角度進(jìn)行定位的，即“行為”要素包括作為和不作為，“法律后果”要素包括有利后果和不利后果。“雙方狹義說”認(rèn)為，行政程序時(shí)效是指行政程序法律關(guān)系的主體，在法定期限內(nèi)不作為，待法定期限屆滿后即產(chǎn)生相應(yīng)不利的法律后果［5］。其要點(diǎn)有二，一是適用主體為“行政法律關(guān)系主體”，也即行政程序時(shí)效制度既適用于行政行為也適用于行政相對(duì)人的行為，二是其 “行為”和“法律效果”是從狹義的角度進(jìn)行界定的，即只包括不作為和不利法律后果。

三、行政程序時(shí)效構(gòu)成要件學(xué)說綜合辨析

（一）第一層辨析——“一要件說”與“三要件說”

從構(gòu)成要件上看，“一要件說”將行政程序時(shí)效限縮為“時(shí)間上的限制”，而“三要件說”則將行政程序時(shí)效分解為“行為、期限、法律后果”或者“法律事實(shí)、期限、法律后果”。顯然，將行政程序時(shí)效簡單地等同于期限上的限制是不科學(xué)的。時(shí)效制度最核心的要素在于其法律效果的規(guī)定，即所謂“時(shí)間效果”，否則，單純的期限規(guī)定本身是不會(huì)產(chǎn)生“限制”的實(shí)際效果的，它只能是一個(gè)時(shí)間上的長度，屬于行政程序時(shí)效制度的組成部分，而這也恰恰是我國行政程序時(shí)效制度的一個(gè)缺陷。在我國立法實(shí)踐中，往往只規(guī)定期限而沒有規(guī)定法律后果，所以“一要件說”的瑕疵是明顯的?！叭f”從前提、內(nèi)容和后果三個(gè)部分對(duì)行政程序時(shí)效制度進(jìn)行界定，在邏輯上更加完整，也符合行政程序時(shí)效制度構(gòu)建的實(shí)際需要，因而總體上，“三要件說”更加契合規(guī)范概念的要求。

（二）第二層辨析——“行為說”與“法律事實(shí)說”

“三要件說”又可分為“行為說”與“法律事實(shí)說”，這二者基本上都同意將行政程序時(shí)效分解為三個(gè)部分，但是具體的構(gòu)成又有所不同?！靶袨檎f”將行政程序時(shí)效分解為“行為、期限、法律后果”三個(gè)部分，而“法律事實(shí)說”則將其解析為“法律事實(shí)、期限、法律后果”三個(gè)部分，二者的核心區(qū)別就在于將行政程序時(shí)效的適用前提定位成 “行為”或者 “法律事實(shí)”。持“法律事實(shí)說”的學(xué)者認(rèn)為將行政程序時(shí)效的適用定義為“行為”過于狹窄，而應(yīng)該界定為“法律事實(shí)”，其認(rèn)為除了行為以外還有一些不屬于行為的情況，即一些客觀的事實(shí)狀態(tài)也會(huì)產(chǎn)生時(shí)效效力，比如，滿足宣告死亡期限的人會(huì)被宣告死亡，此時(shí)死者并沒有行為，但是依然要承受時(shí)效制度帶來的法律后果［6］。這一觀點(diǎn)一經(jīng)拋出就成為了學(xué)界進(jìn)行行政程序時(shí)效構(gòu)成要件理論研究的主流觀點(diǎn)。

本文認(rèn)為，應(yīng)該將行政程序時(shí)效制度的適用前提界定為“行為”。理由如下：

第一，實(shí)際上，以“宣告死亡”為例來說明行政程序時(shí)效適用于某一法律狀態(tài)而不僅僅是行為這一觀點(diǎn)是值得商榷的。其一，這個(gè)例子中的關(guān)系本身屬于民事關(guān)系，而不屬于行政關(guān)系，其應(yīng)該適用民事時(shí)效制度，而不是行政程序時(shí)效制度，而作者對(duì)于此也并沒有進(jìn)行進(jìn)一步的論述，后續(xù)研究也沒有舉出新的具有行政法律關(guān)系性質(zhì)的例證。其二，有學(xué)者將這個(gè)例子稍加轉(zhuǎn)化，提出“違法行為人在處罰程序期間死亡的事實(shí)狀態(tài)會(huì)產(chǎn)生一定的法律后果”［7］，由此說明行政程序時(shí)效可適用于事實(shí)狀態(tài)。但是這個(gè)論證過程忽視了一個(gè)節(jié)點(diǎn)，那就是行政行為的作用。即使行為人在處罰程序期間死亡，那么最終還是要由行政機(jī)關(guān)作出一個(gè)行為來處理這一“狀態(tài)”，要么是宣告不予處罰，要么是宣布終止處罰程序，也就是說時(shí)效制度在這里規(guī)范的應(yīng)該是這個(gè)行政行為，而不是之前死亡的事實(shí)狀態(tài)。因而其邏輯表述應(yīng)該是這樣的，即行為人在處罰程序中死亡，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過一定期限應(yīng)當(dāng)決定不予處罰或者決定終止處罰程序，否則將會(huì)遭受不利法律后果。在行政法上也有類似的規(guī)定，《行政許可法》第70條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的?！备鶕?jù)這一條款，假如一個(gè)公民死亡，那么其所擁有的特定行政許可資格將會(huì)失去，而后續(xù)將會(huì)由一個(gè)行政事實(shí)行為，即行政注銷來確定公示該結(jié)果，此時(shí)行政程序時(shí)效應(yīng)該規(guī)范的是這個(gè)行政事實(shí)行為。

第二，如“法律事實(shí)說”所言，時(shí)效并不僅針對(duì)行為,也有確認(rèn)和宣告某種非行為性的法律狀態(tài)的作用［8］，而實(shí)際上這種確認(rèn)和宣告在行政法律關(guān)系中是通過行政確認(rèn)等法律行為或者行政注銷等事實(shí)行為來完成的，也就是說，即使時(shí)效制度確實(shí)有確認(rèn)和宣告某種狀態(tài)的作用，也是通過行政行為來完成的。

第三，“法律事實(shí)”應(yīng)該是行政程序時(shí)效制度的適用前提，持此觀點(diǎn)者可能是受到民法學(xué)上的時(shí)效制度的影響。民法學(xué)上有取得時(shí)效和消滅時(shí)效的概念，取得時(shí)效是指無權(quán)利人以行使某權(quán)利之意思持續(xù)行使該權(quán)利，經(jīng)過一定期間后，遂取得其權(quán)利之制度［9］。消滅時(shí)效又稱為訴訟時(shí)效,它是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過一定的期限以后,將導(dǎo)致請(qǐng)求權(quán)或勝訴權(quán)消滅的法律后果［10］。可見，在民法學(xué)上，時(shí)效制度都是以事實(shí)狀態(tài)作為前提的，但是在行政法學(xué)領(lǐng)域，法律事實(shí)雖然可以作為行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的前提，但是這并不等于其也可以直接作為行政程序時(shí)效制度的前提。

（三）第三層辨析——“單方廣義說”與“雙方狹義說”

根據(jù)上述分析，暫且將行政程序時(shí)效制度的適用前提界定為“行為”，但是在“行為說”內(nèi)部依然存在著分歧，分為“單方廣義說”和“雙方狹義說”。

1.雙方狹義說

“雙方狹義說”在行政法律關(guān)系主體框架下，將“行為”要素限定為不作為，將“法律后果”要素限定為不利后果。首先需要判定，行政程序時(shí)效是否只針對(duì)不作為行為。我國臺(tái)灣地區(qū)1943年的《違警法》規(guī)定：“執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的罰役的執(zhí)行每天不得超過8小時(shí)，如果超過了 8小時(shí)，應(yīng)當(dāng)分時(shí)執(zhí)行。 ”［11］這一規(guī)定表明,一個(gè)積極作為的行政行為，也會(huì)導(dǎo)致一定的時(shí)效后果，因而立法實(shí)踐為“行政程序時(shí)效只針對(duì)不作為”的判斷舉出了反例。其次，行政程序時(shí)效制度是否一定會(huì)導(dǎo)致不利的法律后果。本文從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析，第一，如果將行政程序時(shí)效制度的適用對(duì)象定位為行政法律關(guān)系主體的話，那么當(dāng)它對(duì)行政主體不利時(shí)，則它對(duì)行政相對(duì)人可能是有利的，若它對(duì)行政相對(duì)人不利時(shí)，則它對(duì)行政主體則可能是有利的，這是由公權(quán)和私權(quán)的對(duì)應(yīng)性所決定的，因而行政程序時(shí)效法律后果具有復(fù)效性。第二，在有利行政行為超過行政程序時(shí)效的情況下，只要相對(duì)人不主張無效，那么該行為依然有效，否則就會(huì)造成因?yàn)樾姓黧w的違法行為，卻由無過錯(cuò)的行政相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任的情況出現(xiàn)［12］，在這種情形下，行政程序時(shí)效并沒有造成任何不利后果，但是其依然具有法律效力。第三，在默示行政行為的情況下，盡管行政機(jī)關(guān)此時(shí)超過了時(shí)效沒有作為，但是也產(chǎn)生了有利于相對(duì)人的結(jié)果，《行政許可法》第50條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)?！备鶕?jù)此條款的規(guī)定，超過了時(shí)效并不一定會(huì)造成不利后果，相反會(huì)產(chǎn)生有利的效果。由此可以得出，行政程序時(shí)效制度的法律效果有三種，即有利效果、不利效果和中間效果，而非不利效果一種。綜上所述，“雙方狹義說”對(duì)“行為”和“法律后果”的設(shè)定過于狹窄。

2.單方廣義說

就“單方廣義說”而言，其最大的瑕疵就在于將行政程序時(shí)效制度的適用僅僅定位于行政行為，而排除了適用于行政相對(duì)人行為的可能。當(dāng)今行政法理論正日益從“秩序行政”到“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)型，行政主體不再是行政法律關(guān)系的唯一核心，行政相對(duì)人的權(quán)益日益成為影響制度構(gòu)建的重要因素。由此可以明確一個(gè)前提，那就是行政程序時(shí)效制度不應(yīng)該僅僅對(duì)行政行為適用，對(duì)行政相對(duì)人的行為也同樣適用。構(gòu)建行政相對(duì)人行為時(shí)效制度基于兩個(gè)維度：一是要求行政相對(duì)人及時(shí)履行行政法義務(wù),以維護(hù)正常的行政秩序；二是從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益著眼,給予其較為寬松的時(shí)限規(guī)定,以方便其行使權(quán)利［13］。從實(shí)踐來看，相對(duì)人時(shí)效制度的構(gòu)建具有制度意義，在依申請(qǐng)行為中，申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)間決定了行政主體受理、審查以及決定行為的期限?！缎姓S可法》第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證?！痹趫?zhí)行行為中，被執(zhí)行人的履行期限決定了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行期限。《行政強(qiáng)制法》第44條規(guī)定：“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！?/p>

（四）第四層辨析——“法定期限”與“多元期限”

所謂期限即時(shí)間長度的限制，行政程序時(shí)效制度中的期限并不止一種形態(tài)，而學(xué)界對(duì)此似乎缺少必要的關(guān)注。

1.法定期限

所謂法定期限即法律為行政主體和行政相對(duì)人行為的作出明確規(guī)定的時(shí)間長度?？疾鞂W(xué)界所有關(guān)于行政程序時(shí)效的概念發(fā)現(xiàn)，對(duì)于期限要素，幾乎都冠以“法定”的基本前提，這是基于程序法定的基本原則得出的當(dāng)然結(jié)論。但是，程序法定并不是行政程序的唯一原則，恪守程序法定是否能帶來預(yù)期的效果，值得懷疑。實(shí)際上，已經(jīng)有學(xué)者將程序正當(dāng)原則提到了與程序法定原則同等重要的地位，認(rèn)為未來的行政程序立法應(yīng)該確立兩大基本原則，即程序法定原則與程序正當(dāng)原則［14］。程序正當(dāng)原則關(guān)注的是實(shí)質(zhì)的公平正義，也就是說，在行政程序制度構(gòu)建過程中可以允許具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，但沒有經(jīng)過法律直接規(guī)定的制度內(nèi)容存在。

2.決定期限

從前文分析可知，行政相對(duì)人行為時(shí)效制度是行政程序時(shí)效制度不可分割的一部分，那么如何定義行政相對(duì)人行為時(shí)效中的期限就成為不得不考慮的一個(gè)問題。如果說行政行為時(shí)效中的期限基本都是法律規(guī)定的，那么行政相對(duì)人行為時(shí)效中的期限在立法中則至少有兩種模式。第一種模式為法律規(guī)定?！缎姓S可法》第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證?！边@一條款中，法律明確規(guī)定了申請(qǐng)人提出聽證申請(qǐng)的期限，即 “申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)”。第二種模式為行政機(jī)關(guān)決定?！缎姓?qiáng)制法》第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行?！钡?5條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人?！钡谝环N模式的規(guī)定屬于程序法定的題中之義，第二種模式則體現(xiàn)了自由裁量權(quán)在期限確定中的作用，其合理性需要我們進(jìn)行分析。第二種模式從邏輯上來看是合理的，因?yàn)樾姓袨榈膶?shí)施過程紛繁復(fù)雜，我們不可能要求法律預(yù)先對(duì)行政相對(duì)人的所有行為都規(guī)定一個(gè)具體的期限，實(shí)際上，法律預(yù)先對(duì)行政行為規(guī)定期限都已經(jīng)非常吃力，所以很多行政行為的實(shí)施是沒有期限限制的。對(duì)于行政相對(duì)人行為的期限，其不確定性更多，因而賦予行政機(jī)關(guān)決定其行為期限的權(quán)力是有必要的，符合正當(dāng)性的要求，但是在制度上必須為決定期限確立兩個(gè)基本原則：第一，明確性，即行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)必須給予相對(duì)人一個(gè)明確的自我履行期限，這有利于其更好地分配時(shí)間；第二，正當(dāng)性，即符合公平正義的基本要求，實(shí)踐中有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)要求相對(duì)人“一天之內(nèi)拆除一棟別墅”的極端案例，這樣的決定期限明顯不符合程序正當(dāng)原則的基本要求。

3.約定期限

在行政合同行為已經(jīng)被納入行政行為體系的今天，行政程序時(shí)效制度必然適用于這一特殊的雙方行為。在行政合同中，雙方當(dāng)事人基于意思自治決定的期限是否屬于行政程序時(shí)效制度的期限范疇？易言之，基于雙方意思自治確定的期限是否具有行政程序時(shí)效期限的效力？答案是肯定的。第一，從構(gòu)成要件上來考量，行政合同行為被定義為行政行為，被納入了行政救濟(jì)的范疇，這就為約定期限的定位提供了理論上的前提；其次行政合同中的期限雖然是約定的期限，但是如果超過了期限也會(huì)導(dǎo)致一定的法律后果，因而行政合同中的約定期限符合行政程序時(shí)效制度期限要件的要求。第二，從法律適用的角度來看，由于行政合同兼具合同性和行政性，因而民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范都可以適用，其中《合同法》作為規(guī)范合同行為的基本法律，對(duì)行政合同具有基本的規(guī)范效力，其第123條規(guī)定：“其他法律對(duì)合同另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”這就為行政性法律的適用提供了法理依據(jù)。行政程序時(shí)效制度屬于行政程序法中不可或缺的一部分，將來統(tǒng)一的《行政程序法》法典必然包含著行政程序時(shí)效制度的規(guī)定，到時(shí)作為優(yōu)先適用的行政性法律規(guī)定，其對(duì)行政合同自然有適用效力。即使在沒有法律規(guī)定的情況下，從正當(dāng)程序的視角來看，約定期限也應(yīng)該屬于行政程序時(shí)效的一部分。將行政合同納入行政訴訟的救濟(jì)范圍本身就包含著保障公民權(quán)利的正當(dāng)性目的，因而將行政程序時(shí)效制度引入行政合同行為是順理成章的，賦予行政合同雙方約定的期限以行政法上的保護(hù)同樣體現(xiàn)了限制公權(quán)、保障公民權(quán)利的正當(dāng)性。因而，從正當(dāng)程序的立場出發(fā)，約定期限也應(yīng)該成為行政程序時(shí)效制度的構(gòu)成要素之一。

四、“新三要件說”的基本范疇

（一）概念

基于上述分析，我們可以將行政程序時(shí)效定義為：行政法律關(guān)系行為必須在一定時(shí)間長度內(nèi)作出，否則超過這一時(shí)間段，會(huì)導(dǎo)致一定法律效果的制度。通過將行政程序時(shí)效與其他相近概念進(jìn)行比較可以進(jìn)一步明確其概念范疇。

1.行政程序時(shí)效與行政訴訟時(shí)效

行政訴訟時(shí)效即行政訴訟起訴的時(shí)間條件或者起訴期限，是指訴權(quán)行使的有效期間，起訴必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)作出，超過法定期限的，當(dāng)事人將因起訴時(shí)效屆滿而喪失訴權(quán)，人民法院對(duì)超過起訴期限的起訴可以拒絕受理。行政程序時(shí)效與行政訴訟時(shí)效有以下主要區(qū)別：第一，適用主體不一樣。行政程序時(shí)效制度適用于行政法律關(guān)系主體，而行政訴訟時(shí)效制度適用于行政訴訟參與人和人民法院。第二，法律效果不同。行政程序時(shí)效制度的法律后果分為有利效果、不利效果和中性效果，而行政訴訟時(shí)效的法律后果則是當(dāng)事人超過起訴期間會(huì)喪失訴權(quán)，法院會(huì)拒絕提供法律保護(hù)，這實(shí)際上是一種不利的法律后果。第三，價(jià)值追求的側(cè)重點(diǎn)不同。無論是行政程序時(shí)效還是行政訴訟時(shí)效都以公平、效率為價(jià)值追求，只是側(cè)重點(diǎn)不一樣，行政程序時(shí)效更加注重行政效率，而行政訴訟時(shí)效則側(cè)重于通過促使當(dāng)事人行使訴權(quán)來維護(hù)公平正義的價(jià)值追求。

2.行政程序時(shí)效與行政行為的時(shí)間效力

時(shí)間效力是指具體行政行為從何時(shí)起發(fā)生法律效力，持續(xù)到何時(shí)止不具有法律效力的問題。包括生效時(shí)間、失效時(shí)間、效力的中止和延續(xù)。 時(shí)間效力屬于行政行為的效力理論，包括時(shí)間、空間和對(duì)人的效力等。而行政時(shí)效制度屬于行政程序制度，二者分屬不同的理論范疇。時(shí)間效力旨在考察行政行為的效力狀態(tài)，其視野是有效或者無效，而行政時(shí)效制度側(cè)重于對(duì)行為法律后果的關(guān)注，其視野是合法或者違法。

（二）行政程序時(shí)效概念的構(gòu)成要素分析

綜上，可以分析出行政程序時(shí)效概念的基本構(gòu)成要素，即行政法律關(guān)系行為、期限、法律效果。

1.行政法律關(guān)系行為

“行政法律關(guān)系行為”是本文參照行政法律關(guān)系主體概念提出的改造概念，意在指明包含行政主體行為和行政相對(duì)人行為的特殊情況。行政程序時(shí)效制度在主體上應(yīng)該具有雙方性，既規(guī)制行政行為，同時(shí)也規(guī)范行政相對(duì)人的行為，這是新三要件說的基本前提，也符合服務(wù)行政理念的核心要求。需要補(bǔ)充說明的是,對(duì)于行政行為來說亦采取廣義說，即包括法律事實(shí)行為、內(nèi)部行政行為以及行政合同行為等，只有在最廣義的語境下解釋行政行為一詞，才能擴(kuò)大行政程序時(shí)效制度的拘束范圍，從而提供無漏洞的法律保護(hù)。

2.期限

根據(jù)新三要件說的要求，行政程序時(shí)效制度的期限包括法定期限、決定期限與約定期限。其中法定期限由法律設(shè)定，法規(guī)、規(guī)章可以進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，在法律沒有設(shè)定的情況下，除了法律保留的事項(xiàng)，法規(guī)和規(guī)章可以在各自領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行設(shè)定，但是不得違背正當(dāng)性和明確性原則。約定期限一般發(fā)生在行政合同領(lǐng)域，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第37條規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照 《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！笨梢?，約定時(shí)效并不是本文首創(chuàng)，在立法實(shí)踐中早已出現(xiàn)，只是在理論上沒有得到關(guān)注，在新三要件說的統(tǒng)攝下，約定時(shí)效也將作為行政程序時(shí)效的基本要素。決定期限指的是由行政主體的決定所確定的期限，主要適用于相對(duì)人自我履行階段。根據(jù)我國強(qiáng)制執(zhí)行體制，在當(dāng)事人怠于自我履行的情形下，強(qiáng)制執(zhí)行制度將作為底線制度予以適用，因而決定期限對(duì)于促使當(dāng)事人主動(dòng)履行義務(wù)、避免強(qiáng)制執(zhí)行帶來的額外損失、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益具有重要作用。

3.法律效果

本文使用“法律效果”替代了傳統(tǒng)概念中的“法律后果”的表述，這一表述的轉(zhuǎn)化恰恰體現(xiàn)了新三要件說的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)行政程序時(shí)效理論中，違反時(shí)效制度一般帶來的是不利后果，但是本文認(rèn)為，超越時(shí)效帶來的結(jié)果可能是不利的，也可能是有利的，甚至還有可能是中性的。因而不能將行政程序時(shí)效的結(jié)果狹隘地理解為不利后果，基于此，使用“法律效果”一詞能更好地涵蓋其不同的結(jié)果類型。

五、結(jié)語

行政程序是行政行為在空間和時(shí)間上的表現(xiàn)形式，其中時(shí)間上的表現(xiàn)形式就體現(xiàn)為行政程序時(shí)效制度?！靶氯f”的提出一方面在于明晰行政程序時(shí)效的基本范疇，另一方面也在于拓展其理論空間，比如將行政相對(duì)人的行為納入其規(guī)制范圍，將決定期限和約定期限明確作為期限制度的內(nèi)容，同時(shí)將不利后果擴(kuò)展為法律效果等，這些努力都是為了更好地發(fā)揮時(shí)效制度在行政程序上的積極作用，同時(shí)為《行政程序法》的制定提供理論上的思考。