長(zhǎng)三角創(chuàng)新一體化呼喚區(qū)域共同政策

文/宋 宏（安徽大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究院）

一、制度一體化是長(zhǎng)三角一體化健康發(fā)展的深層要求

2019年5月，國(guó)家頒布的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)三角”）要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，成為高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。2019年長(zhǎng)三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)確定，繼續(xù)推進(jìn)2018年制定的《長(zhǎng)三角一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》，將科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新列為三年行動(dòng)計(jì)劃的重中之重任務(wù)。6—7月，長(zhǎng)三角一市三省分別出臺(tái)實(shí)施方案或行動(dòng)計(jì)劃，明確建設(shè)長(zhǎng)三角創(chuàng)新圈，加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新，深度合作，建立科技創(chuàng)新共同體、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶和共建創(chuàng)新平臺(tái)等，并部署相應(yīng)的行動(dòng)、項(xiàng)目與布局。

從制度角度分析，目前中央層面出臺(tái)了規(guī)劃綱要，這是總體性的戰(zhàn)略指引；長(zhǎng)三角各省市層面出臺(tái)了實(shí)施方案或行動(dòng)計(jì)劃，落實(shí)國(guó)家規(guī)劃；區(qū)域?qū)用娉雠_(tái)了三年行動(dòng)計(jì)劃，部署和布局了近三年所要實(shí)施的項(xiàng)目和工程。初步形成了國(guó)家制度政策、區(qū)域共同政策、區(qū)內(nèi)各地方政策三個(gè)層面的制度架構(gòu)。但從行政區(qū)劃利益分割轉(zhuǎn)向區(qū)域利益一體化，如何調(diào)節(jié)與治理共建、共保、共通、共享中的利益關(guān)系，僅有規(guī)劃的原則指引還不夠，仍需要具體的制度安排，即細(xì)化的區(qū)域共同政策。在上述三個(gè)層次的制度安排框架中，共同政策是區(qū)域一體化中制度一體化最主要的形式。

之所以強(qiáng)調(diào)制度一體化，因?yàn)檫@是區(qū)域一體化的深層要求。基于區(qū)域一體化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴拉薩關(guān)于區(qū)域一體化理論的經(jīng)典描述中，把區(qū)域一體化分為市場(chǎng)（貿(mào)易）一體化、要素一體化、制度（政策）一體化和完全一體化四個(gè)階段及形態(tài)，四個(gè)形態(tài)按一體化層次和程度由淺入深遞次演進(jìn)。可以認(rèn)為，制度一體化是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的深層次內(nèi)在要求，既是長(zhǎng)三角一體化的題中之義，又是長(zhǎng)三角一體化深入發(fā)展的必要保障。

二、長(zhǎng)三角面臨的壓力和首要共同利益需求

長(zhǎng)三角是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的地位。國(guó)家推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略意圖之一，即是打造能夠帶動(dòng)和支撐區(qū)域乃至全國(guó)發(fā)展的增長(zhǎng)極。但是，目前長(zhǎng)三角正面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)下行壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年上半年，上海市GDP達(dá)16409.94億元，同比增長(zhǎng)5.9%；浙江省GDP達(dá)28256億元，同比增長(zhǎng)7.1%；江蘇省GDP達(dá)48582.7億元，同比增長(zhǎng)6.5%；安徽省GDP達(dá)15664億元，同比增長(zhǎng)8%。長(zhǎng)三角在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，增速放緩，延續(xù)了2017—2018年長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)下行的態(tài)勢(shì)。

與此同時(shí)，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于結(jié)構(gòu)深度調(diào)整和動(dòng)能根本轉(zhuǎn)換期，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)支撐力衰退，而新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能有待成長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，上海市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)5461.91億元，比上年增長(zhǎng)8.2%。其中，工業(yè)增加值達(dá)2377.60億元，增長(zhǎng)4.2%；服務(wù)業(yè)增加值達(dá)3084.31億元，增長(zhǎng)11.3%；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占上海市GDP的比重為16.7%，比上年提高0.3個(gè)百分點(diǎn)。2018年，江蘇省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值較上年增長(zhǎng)11.0%，占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值比重為43.8%，較上年提高1.2個(gè)百分點(diǎn)；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值較上年增長(zhǎng)8.8%，占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值比重為32%，較上年提高1個(gè)百分點(diǎn)。2018年，浙江省以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為主要特征的“三新”經(jīng)濟(jì)增加值占GDP比重為24.9%。2018年，安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)13.9%，占規(guī)上工業(yè)比重由上年的40.2%提高到40.4%；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)16.1%，占規(guī)上工業(yè)比重由上年的24.7%提高到29.5%。從總體上看，長(zhǎng)三角新興產(chǎn)業(yè)雖然顯示出主導(dǎo)趨勢(shì)，但尚未成為經(jīng)濟(jì)的主體部分。

當(dāng)前，新一輪科技產(chǎn)業(yè)革命與長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換交匯，使應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行、再造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈有了機(jī)遇，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為長(zhǎng)三角最重要的共同利益需求。從現(xiàn)在起到2030年，可能是新科技產(chǎn)業(yè)革命全面爆發(fā)的時(shí)間窗口。2019年，美國(guó)數(shù)百家科學(xué)、企業(yè)和智庫(kù)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)研究報(bào)告給出預(yù)測(cè)，指出未來(lái)20～30年科技產(chǎn)業(yè)革命的增長(zhǎng)點(diǎn)，包括五個(gè)方向和20個(gè)領(lǐng)域。五個(gè)方向即新能源、新材料、新一代信息智能、生命生物和生態(tài)環(huán)境；20個(gè)領(lǐng)域包括物聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人與自動(dòng)化發(fā)展、智能手機(jī)與云端計(jì)算、智能城市、量子計(jì)算、混合現(xiàn)實(shí)、大數(shù)據(jù)分析、人類增強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)安全、社交網(wǎng)絡(luò)、先進(jìn)數(shù)碼設(shè)備、先進(jìn)材料、太空技術(shù)、合成生物技術(shù)、增材制造、先進(jìn)醫(yī)學(xué)、新能源、食物和淡水科技、新型武器和對(duì)抗全球氣候變暖。

回看長(zhǎng)三角，目前長(zhǎng)三角一市三省正在聯(lián)合編制產(chǎn)業(yè)地圖，內(nèi)容包括推進(jìn)科技創(chuàng)新一體化：高質(zhì)量構(gòu)建長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體，加快兩大綜合性國(guó)家科學(xué)中心聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加快培育長(zhǎng)三角科創(chuàng)圈，聯(lián)手突破一批“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)，加快建設(shè)全球創(chuàng)新高地。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化：瞄準(zhǔn)集成電路、新型顯示、大數(shù)據(jù)、人工智能、新能源汽車等未來(lái)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域，依托龍頭企業(yè)、中介組織、研發(fā)機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)區(qū)等，搭建一批產(chǎn)業(yè)一體化組織，打造一批世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。攜手打造數(shù)字長(zhǎng)三角，加快推進(jìn)5G等新一代信息基礎(chǔ)建設(shè)，合力建設(shè)長(zhǎng)三角工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。產(chǎn)業(yè)地圖顯現(xiàn)了面向2030的戰(zhàn)略布局和行動(dòng)，也展示出一市三省在上述領(lǐng)域都有科技政策和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并且在創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈上有著大量的交集與關(guān)聯(lián)，合作空間極其廣闊，創(chuàng)新一體化的客觀必然性與現(xiàn)實(shí)可行性極強(qiáng)。

三、制度一體化何以重要

20世紀(jì)70年代前后，旨在解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究受到長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)史研究的巨大推動(dòng)，“新增長(zhǎng)理論”把制度因素納入解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中來(lái)，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)要素（變量）。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的制度，“是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)大師諾思稱之為“制度安排”，即支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式的一種安排。關(guān)于制度的重要性，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)給出了以下理解要點(diǎn)。

其一，交易成本與效率。在分工不斷深化的經(jīng)濟(jì)生活中，交易鏈條不斷加長(zhǎng)，人們之間信息不對(duì)稱日益嚴(yán)重，交易成本不斷上升。因此，人們經(jīng)濟(jì)交往必須依賴可信賴、可預(yù)期、相當(dāng)規(guī)律的行為模式來(lái)規(guī)范和協(xié)調(diào)。具有規(guī)范和協(xié)調(diào)功用的制度降低了交易成本，從而實(shí)現(xiàn)交易活動(dòng)并且提高效率。

其二，制度變遷與創(chuàng)新。技術(shù)革新為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入了活力，但人們?nèi)绻麤](méi)有制度創(chuàng)新和制度變遷的沖動(dòng)，并通過(guò)一系列制度(包括產(chǎn)權(quán)制度、法律制度等)構(gòu)建把技術(shù)創(chuàng)新的成果鞏固下來(lái)，那么人類社會(huì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展是不可設(shè)想的。在保障科技革命和產(chǎn)業(yè)變革活動(dòng)及其成果的意義上，制度具有決定性的作用。

其三，產(chǎn)權(quán)明晰與“公地悲劇”。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是追求利益的活動(dòng)，投入和產(chǎn)出都有利益歸屬與分配問(wèn)題。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念之一，就是明確利益歸屬的“產(chǎn)權(quán)”。科斯定理證明，一旦產(chǎn)權(quán)明確界定，而各利益相關(guān)者之間的聯(lián)絡(luò)、談判、簽約等的成本足夠低，則無(wú)論將產(chǎn)權(quán)劃歸給誰(shuí)，最終可達(dá)到該資源的最優(yōu)配置和使用。諾思指出，市場(chǎng)的有效性意味著充分界定和行使產(chǎn)權(quán)。在信息不完全的市場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其行使得到確認(rèn)，能夠降低或消除不確定性。而當(dāng)產(chǎn)權(quán)模糊，則會(huì)導(dǎo)致“公地悲劇”。因此，制度一體化必須講求產(chǎn)權(quán)明晰，并制定相應(yīng)的政策法規(guī)，明確責(zé)任和義務(wù)，并且保持產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定。

由此可以認(rèn)知，在區(qū)域一體化發(fā)展中，制度一體化是何等重要。倘若區(qū)域制度政策是一種地方分割狀態(tài)，那么區(qū)域一體化的共同行動(dòng)便無(wú)從進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和協(xié)調(diào)，其進(jìn)程也無(wú)從具有一致性。

四、區(qū)域一體化共同政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在歐洲一體化進(jìn)程中，歐盟逐步建立和完善了一系列共同政策，主要有關(guān)稅同盟（市場(chǎng)一體化）、共同農(nóng)業(yè)政策、共同漁業(yè)政策（要素一體化）、共同地區(qū)政策、共同社會(huì)政策（公共政策）、共同貨幣政策、共同外交和安全政策（完全一體化）、保護(hù)消費(fèi)者政策以及共同外貿(mào)政策等。在經(jīng)濟(jì)、政治以及安全和防務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)聯(lián)合的歐盟格局。從歐盟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，“一體化”意味著各成員要“讓渡”部分權(quán)力，由共同體在超越各個(gè)成員之上統(tǒng)合并行使這部分權(quán)力，而“共同政策”就是這樣的“統(tǒng)合性政策”。

在科技創(chuàng)新共同政策方面，歐盟范圍擴(kuò)大后，成員國(guó)家的科技創(chuàng)新平均水平總體上與美國(guó)相差50年，與日本的差距也在不斷擴(kuò)大。為振興歐洲科技創(chuàng)新，歐盟已實(shí)施了七輪“研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)及示范框架計(jì)劃”，簡(jiǎn)稱“歐盟研發(fā)框架計(jì)劃”，第八輪研發(fā)框架計(jì)劃“地平線2020”正在實(shí)施。第七輪研發(fā)框架計(jì)劃包括歐洲原子能共同體、聯(lián)合研究中心、合作（合作項(xiàng)目、協(xié)調(diào)、支持行動(dòng)）、集成領(lǐng)域、研究人員、能力等6個(gè)部分。在集成領(lǐng)域?qū)?yōu)先發(fā)展健康、生物技術(shù)、信息技術(shù)、納米科學(xué)技術(shù)、能源、環(huán)境和氣候、交通、社會(huì)—經(jīng)濟(jì)科學(xué)、空間和安全等9個(gè)主題。歐盟還建立了基金，對(duì)上述優(yōu)先合作研發(fā)領(lǐng)域總投資達(dá)到約447.35億歐元。

歐盟制度一體化的經(jīng)驗(yàn)主要給我們以下啟示：以共同政策為主導(dǎo)，消除政策分割。隨著歐盟發(fā)展進(jìn)程，共同政策的廣度和深度不斷拓展。在一體化框架下，共同政策均轉(zhuǎn)化為各成員國(guó)的內(nèi)部政策（國(guó)內(nèi)法），實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。擁有制度一體化組織結(jié)構(gòu)，包括決策、執(zhí)行、協(xié)商和智庫(kù)。為科技創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)發(fā)展、部分產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）等共同政策配套建立相關(guān)基金，給予財(cái)力預(yù)算保障。其中的核心是區(qū)域共同政策。

五、以區(qū)域共同政策統(tǒng)領(lǐng)消弭政策分割

長(zhǎng)三角的地方政策，不僅在政策理念、結(jié)構(gòu)體系、調(diào)節(jié)方式和力度標(biāo)準(zhǔn)等方面有政策落差，而且在央地之間、地方之間存在政策分割。按行政歸屬關(guān)系確定政策及其執(zhí)行范圍，會(huì)形成政策的行政邊界和條塊分割。制度一體化的核心是消除分割，消除分割的動(dòng)力在于共同利益和共同需求。把共同事務(wù)的調(diào)節(jié)治理原則、方法和機(jī)制凝結(jié)固化為具體的、標(biāo)準(zhǔn)化的共同政策，各地在共同事務(wù)領(lǐng)域遵行共同政策，由此消弭政策分割。

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家意志，對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提出了目標(biāo)、任務(wù)和空間布局。在發(fā)展方式、動(dòng)能、內(nèi)外環(huán)境深刻轉(zhuǎn)變的大背景下，長(zhǎng)三角發(fā)展亟需解決的問(wèn)題至少包括以下幾個(gè)方面。一是依靠科技創(chuàng)新及其與產(chǎn)業(yè)融合，轉(zhuǎn)變發(fā)展動(dòng)能。二是應(yīng)對(duì)以往全球化形成的產(chǎn)業(yè)鏈可能解體的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈特別是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈再造，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域集群的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。三是全面納入可持續(xù)的綠色發(fā)展軌道，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)有效保護(hù)治理。

長(zhǎng)三角科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源雄厚，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域有很多交集。正在編制中的產(chǎn)業(yè)地圖列出的重點(diǎn)領(lǐng)域既是世界科技產(chǎn)業(yè)革命的重點(diǎn)，也是我國(guó)亟待掌控的核心科技、“卡脖子”技術(shù)和今后的主體產(chǎn)業(yè)。目前分散于各省市的創(chuàng)新活動(dòng)，本身具有創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)在邏輯和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，將必然越來(lái)越多地產(chǎn)生共同行動(dòng)、共性問(wèn)題和共同利益，為此應(yīng)在制度上加以統(tǒng)合，建立規(guī)范協(xié)調(diào)這些共同行動(dòng)、共性問(wèn)題和共同利益的規(guī)則體系，即區(qū)域共同政策。共同政策應(yīng)完善長(zhǎng)三角科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)劃指引、各重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新共同體或聯(lián)盟組織機(jī)制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易與保護(hù)制度、科技要素流動(dòng)與激勵(lì)政策、科技產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)與運(yùn)管機(jī)制、創(chuàng)新投入與產(chǎn)出利益分配政策等方面的制度體系，調(diào)節(jié)和規(guī)范資源有效集成，高效開(kāi)展創(chuàng)新。

當(dāng)前，長(zhǎng)三角制度一體化建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。一是完善長(zhǎng)三角一體化制度結(jié)構(gòu)體系。從制度結(jié)構(gòu)體系看，長(zhǎng)三角一體化應(yīng)包括國(guó)家規(guī)劃、區(qū)域共同政策、各省市地方政策三個(gè)層面制度。目前，長(zhǎng)三角制度結(jié)構(gòu)中間層面即區(qū)域共同政策亟待充實(shí)完善。二是啟動(dòng)制定共同政策。將謀劃和制定長(zhǎng)三角區(qū)域共同政策列為重大議程，從當(dāng)前最需要、最緊迫的共同需求和共同利益出發(fā)，啟動(dòng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)再造和生態(tài)建設(shè)3項(xiàng)共同政策的研究編制工作，保障長(zhǎng)三角“共同行動(dòng)”的執(zhí)行與落實(shí)。三是加快建立長(zhǎng)三角基金。共同政策是事權(quán)和財(cái)權(quán)的結(jié)合配套，為保障共同政策的落實(shí)，需要加強(qiáng)財(cái)力支持與調(diào)節(jié)。應(yīng)加快由國(guó)家+省市+社會(huì)合力建立的長(zhǎng)三角基金及其分項(xiàng)基金在長(zhǎng)三角地區(qū)的配套使用。四是統(tǒng)籌完善各領(lǐng)域細(xì)分的專業(yè)智庫(kù)建設(shè)。目前，長(zhǎng)三角綜合類智庫(kù)發(fā)展快速，但細(xì)分領(lǐng)域?qū)I(yè)智庫(kù)發(fā)展不足，亟需完善。應(yīng)當(dāng)以科技、企業(yè)等方面有關(guān)專家為主體，統(tǒng)籌建立細(xì)分化的專業(yè)智庫(kù)，作為長(zhǎng)三角各項(xiàng)共同政策制定的智力支撐系統(tǒng)。

需要指出的是，區(qū)域制度一體化以及共同政策的制定與實(shí)施，關(guān)涉區(qū)域一體化的治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)既是共同政策的供給者，也是共同政策的實(shí)施者和監(jiān)督者。沒(méi)有合理完善的治理結(jié)構(gòu)，區(qū)域一體化的共同政策乃至制度一體化將難以形成。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的縱深發(fā)展，進(jìn)一步完善區(qū)域一體化治理結(jié)構(gòu)無(wú)疑亟待深入研究和扎實(shí)推進(jìn)。