地方政府債務(wù)規(guī)模與PPP模式偏好
——來(lái)自中國(guó)地級(jí)市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

姜愛(ài)華，郭子珩

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081；2.倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系，倫敦 WC2A 2AE)

一、引言

為提高公共服務(wù)效率、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、解決建設(shè)資金需求和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的矛盾，財(cái)政部于2014年9月起在全國(guó)范圍內(nèi)推廣PPP模式，隨后又連續(xù)發(fā)文倡導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入市政、水利、公路建設(shè)等領(lǐng)域，掀起了各地集中開(kāi)展PPP項(xiàng)目的熱潮。截至2017年12月31日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)記錄項(xiàng)目13 925個(gè)，總規(guī)模達(dá)18.19萬(wàn)億元，覆蓋全國(guó)幾乎所有地級(jí)行政單位。與PPP規(guī)模的飛速擴(kuò)張相比，監(jiān)管政策的跟進(jìn)步伐相對(duì)緩慢，尚無(wú)相關(guān)法規(guī)具體規(guī)定開(kāi)展PPP項(xiàng)目需要滿足的財(cái)政負(fù)擔(dān)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等要求，給地方政府出于非理性動(dòng)機(jī)采用PPP模式留有很大空間。雖然2015年4月財(cái)政部發(fā)布的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引(財(cái)金〔2015〕21號(hào))劃定了政府PPP支出責(zé)任不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%的紅線，但實(shí)際監(jiān)管流程仍然模糊，對(duì)地方政府約束力較弱[1]。弱監(jiān)管環(huán)境下，某些地方政府通過(guò)規(guī)定固定回報(bào)、安排回購(gòu)條款等方式利用PPP轉(zhuǎn)移債務(wù)存量或變相舉債，加劇了政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)了實(shí)務(wù)界和學(xué)界的廣泛擔(dān)憂[2-3]。2016年6月，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知(財(cái)金〔2016〕32號(hào))，首次要求在PPP項(xiàng)目中避免固定回報(bào)、明股實(shí)債等現(xiàn)象，并不斷完善PPP論證審批流程；2017年4月起，人民銀行、財(cái)政部等部門(mén)相繼出臺(tái)政策嚴(yán)厲管控清理變相融資的“偽PPP項(xiàng)目”。為更有效地排查和預(yù)防PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)確識(shí)別債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)地方政府使用PPP傾向的影響以及這種影響對(duì)政策的敏感性，對(duì)未來(lái)PPP監(jiān)管政策制訂和立法都具有重要的參考意義。

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)明電〔2013〕20號(hào))定義，地方政府性債務(wù)包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，舉借主體除地方政府部門(mén)外還包括了其所屬事業(yè)單位和融資平臺(tái)公司。這一界定從債務(wù)的實(shí)質(zhì)性質(zhì)出發(fā)，涵蓋了地方政府的全部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為了政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界普遍采用的地方債定義。

目前地方債規(guī)模和結(jié)構(gòu)最為權(quán)威的數(shù)據(jù)來(lái)源是2012年12月和2013年6月兩個(gè)時(shí)點(diǎn)的官方債務(wù)審計(jì)結(jié)果。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)，市縣級(jí)政府及其所屬融資平臺(tái)是地方債的主要債務(wù)人；從資金來(lái)源看，銀行貸款占地方政府債務(wù)余額的50.8%，BT融資則占約11.2%。2014年初，30個(gè)省級(jí)行政單位和3個(gè)計(jì)劃單列市公布了政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，為地方債實(shí)證分析提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和測(cè)算依據(jù)。

在地方政府債務(wù)規(guī)模研究方面，基于數(shù)據(jù)可得性，大多數(shù)國(guó)內(nèi)地方債實(shí)證研究都集中在省級(jí)層面，并用多種方法補(bǔ)全債務(wù)余額或估算債務(wù)流量。胡奕明和顧祎雯[4]按2013年6月的全國(guó)地方債結(jié)構(gòu)切割其他時(shí)點(diǎn)債務(wù)總額，以獲得各期口徑一致的面板數(shù)據(jù)。陳瑞[5]在2010、2012和2013年審計(jì)結(jié)果及2015年各地債務(wù)限額的基礎(chǔ)上，通過(guò)一系列視同替代和比例折算估計(jì)2010—2015年各省地方債余額。吳小強(qiáng)和韓立彬[6]則使用人均政府債券余額代替地方政府債務(wù)。也有文獻(xiàn)使用2017年3月公布的專(zhuān)項(xiàng)債券信息和信用評(píng)估報(bào)告反映2016年末地方政府債務(wù)規(guī)模[7]。債務(wù)流量是反映地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的另一種方法，如繆小琳和伏潤(rùn)民[8]基于審計(jì)公報(bào)，利用“政府負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)余額÷平均償債年限×平均利率”公式估算當(dāng)年全國(guó)付息額。新《預(yù)算法》實(shí)施后，很多文獻(xiàn)轉(zhuǎn)用省級(jí)政府債券作為債務(wù)流量指標(biāo)。劉窮志和劉夏波[9]等采用2009—2015年財(cái)政部代發(fā)地方債券和2015年至2016年上半年的省級(jí)債券數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量研究。省級(jí)層面的文獻(xiàn)受樣本數(shù)量限制，難以運(yùn)用靈活復(fù)雜的模型解決所研究問(wèn)題；同時(shí)由于數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，需要研究者估算大量時(shí)點(diǎn)的數(shù)據(jù)，影響實(shí)證結(jié)果的可信度。

也有文獻(xiàn)利用城投債財(cái)政實(shí)質(zhì)擔(dān)保和信息透明詳盡的特點(diǎn)，將地方債研究層面推進(jìn)到地級(jí)行政區(qū)[10-11]。陳菁和李建發(fā)[12]認(rèn)為2010年銀監(jiān)會(huì)關(guān)閉了融資平臺(tái)獲得貸款的渠道，城投債作為融資平臺(tái)少數(shù)融資手段之一，可以視同地方政府債務(wù)發(fā)行情況。但有學(xué)者指出截至2013年6月，債券類(lèi)融資產(chǎn)生的地方債務(wù)余額仍?xún)H占10.7%，因此城投債不能全面反映地方政府負(fù)債情況[7]。經(jīng)本文查詢(xún)，部分地級(jí)市沒(méi)有城投債發(fā)行記錄，故城投債既不能完整覆蓋全部樣本，也不能反映樣本個(gè)體債務(wù)總情況，應(yīng)用局限性較大。

綜上所述，我國(guó)地方債數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)存在以下問(wèn)題：第一，準(zhǔn)確的官方數(shù)據(jù)只覆蓋少數(shù)不連續(xù)截面，且只精確到省一級(jí)政府；第二，城投債數(shù)據(jù)雖然可構(gòu)成較長(zhǎng)時(shí)間序列且可追溯至地級(jí)市，但其全面反映地方負(fù)債水平的能力較低。所以在衡量地方政府負(fù)債時(shí)，為保證數(shù)據(jù)可靠性，不宜同時(shí)從時(shí)間上和政府級(jí)別上估算補(bǔ)完數(shù)據(jù)；為保證數(shù)據(jù)全面性，不能用城投債直接替代全部地方債務(wù)，這些都需要在決定地方債負(fù)債衡量方法和實(shí)證模型時(shí)謹(jǐn)慎取舍和衡量。

關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模與PPP模式關(guān)系方面，國(guó)外學(xué)者研究的較早，Slijep等[13]認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與政府預(yù)算短缺的矛盾是促使克羅地亞地方政府采用PPP的主要原因；Leigland和Thomas[14]通過(guò)分析市政債券和PPP模式的異同揭示了二者間的替代性。在定量分析方面，Maskin和Tirole[15]建立理論分析模型指出，在預(yù)算或債務(wù)約束下官僚更傾向于使用PPP模式，而非公共資金績(jī)效最大化的方案提供公共服務(wù)。Russo和Zampino[16]利用意大利省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)，控制人口、人均收入、所屬地區(qū)等變量發(fā)現(xiàn)：一地PPP規(guī)模與人均可支配收入顯著負(fù)相關(guān)，與當(dāng)?shù)貍鶆?wù)存量顯著正相關(guān)；預(yù)算盈余或赤字絕對(duì)值更大的地區(qū)，PPP項(xiàng)目規(guī)模更大。這一結(jié)果說(shuō)明，在負(fù)債或財(cái)政赤字的情境下，PPP模式的運(yùn)用中存在地方政府規(guī)避或轉(zhuǎn)移債務(wù)的機(jī)會(huì)主義行為。Buso等[17]借助法國(guó)2011年預(yù)算會(huì)計(jì)改革的沖擊研究了PPP是否是地方政府尋求債務(wù)隱藏的路徑。運(yùn)用傾向得分匹配法(PSM)和COX模型，以地方政府債務(wù)余額、年還本付息額、地方財(cái)政自給率等自變量驗(yàn)證地方政府借助PPP隱藏債務(wù)的假設(shè)。計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，債務(wù)余額、年還本付息額都會(huì)正向影響地方政府采用PPP模式的可能性，新規(guī)的實(shí)行在一定程度上降低了這些因素的影響；而財(cái)政自給率的影響在新規(guī)實(shí)施后大幅加強(qiáng)，意味著地方政府做出PPP決策時(shí)會(huì)更多考慮長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性而非當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)。

雖然我國(guó)財(cái)政制度與西方有所不同，但債務(wù)問(wèn)題依然是地方政府采用PPP模式的主要考慮因素。在得到正式推廣前，賈康[18]、溫來(lái)成和孟巍[19]等學(xué)者就提出PPP模式可以有效降低地方債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部也將PPP模式作為化解地方債存量風(fēng)險(xiǎn)的重要路徑之一；在實(shí)際操作中，債務(wù)壓力也在一定程度上激勵(lì)了地方政府利用PPP轉(zhuǎn)移政府性債務(wù)。

二、研究假設(shè)與實(shí)證模型

(一)研究假設(shè)

目前國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)PPP模式與地方政府債務(wù)關(guān)系的研究大多集中于PPP項(xiàng)目本身引致的地方政府債務(wù)隱患[2-3]；對(duì)另一個(gè)邏輯角度，即地方債是否會(huì)影響地方政府PPP行為的關(guān)注仍停留于媒體報(bào)道或一般性分析，極少有文獻(xiàn)將地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與濫用PPP舉債聯(lián)系起來(lái)，定量分析前者對(duì)后者的影響。為解決這一問(wèn)題，本文提出如下研究假設(shè)：

綜合前述文獻(xiàn)，在地方財(cái)權(quán)和支出責(zé)任不匹配的前提下，地方政府存在不斷擴(kuò)張制度外可支配資源的一貫努力，大量發(fā)行地方債是這一努力在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后財(cái)政擴(kuò)張時(shí)期的具體表現(xiàn)。當(dāng)債務(wù)融資渠道被納入嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)，收支矛盾將驅(qū)動(dòng)地方政府尋找替代性方式獲取建設(shè)資金，于是同期推廣的PPP模式成為承接這一需求的載體。根據(jù)國(guó)外實(shí)證文獻(xiàn)，高債務(wù)負(fù)擔(dān)與規(guī)避債務(wù)目的的PPP行為可能存在因果關(guān)系，直接表現(xiàn)為債務(wù)存量更高的地方政府開(kāi)展更多PPP項(xiàng)目，據(jù)此提出研究假設(shè)H1：

H1：地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)越重的地區(qū)擁有更大規(guī)模的PPP投資總額和年增量。

2017年11月10日，財(cái)政部要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)在2018年3月31日前完成PPP項(xiàng)目庫(kù)清理工作，將不適宜采用PPP模式、存在變相舉債等行為的項(xiàng)目清理出庫(kù)①財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))。。若債務(wù)負(fù)擔(dān)更重的地方政府確實(shí)更傾向于開(kāi)展偽PPP項(xiàng)目變相舉債，則其轄區(qū)內(nèi)將有更多違規(guī)項(xiàng)目被清理出平臺(tái)，從而削弱其PPP規(guī)模與低負(fù)債地區(qū)的差異性，據(jù)此提出研究假設(shè)H2：

H2：清理工作開(kāi)展前不同債務(wù)負(fù)擔(dān)水平地區(qū)間PPP規(guī)模的差異更為顯著。

(二)實(shí)證模型

為精確研究地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)PPP傾向的影響，本文將研究對(duì)象推進(jìn)至地級(jí)市層級(jí)以獲得更充分的實(shí)證證據(jù)。在選用計(jì)量模型時(shí)面臨以下問(wèn)題：一是為盡量保證數(shù)據(jù)可靠性，將債務(wù)數(shù)據(jù)由省級(jí)估算至市級(jí)后不宜再做時(shí)間序列上的推算，因此本文可利用數(shù)據(jù)將局限于截面形式。二是地方債負(fù)擔(dān)的形成并非隨機(jī)，而是地方經(jīng)濟(jì)情況、財(cái)政能力和建設(shè)需求等因素綜合作用的結(jié)果，這些因素又會(huì)影響該地真實(shí)的PPP投資需求，能夠合理區(qū)分一地PPP項(xiàng)目中出于理性動(dòng)機(jī)和出于變相舉債動(dòng)機(jī)的部分，是選用計(jì)量模型的必要條件。傾向得分匹配法(PSM模型)能夠較好地解決以上問(wèn)題：它利用處理變量Di和協(xié)變量Xi的截面數(shù)據(jù)，將處理組和控制組中特征接近的樣本進(jìn)行匹配，構(gòu)建未發(fā)生處理效應(yīng)(Di=0)時(shí)處理組變量的反事實(shí)結(jié)果，據(jù)此計(jì)算處理組參與者平均處理效應(yīng)ATT，可以有效濾清其他因素的干擾，得到較純凈的處理變量對(duì)因變量的影響。本文按以下三個(gè)步驟進(jìn)行PSM模型檢驗(yàn)：

首先，使用logit回歸估計(jì)樣本傾向得分pit，即樣本進(jìn)入處理組的概率，估計(jì)方程如(1)式：

其中Xi，t-1為滯后一期的協(xié)變量，用來(lái)控制可能使樣本發(fā)生處理效應(yīng)的所有經(jīng)濟(jì)條件，θi，t為地級(jí)市個(gè)體效應(yīng)，φt為時(shí)間效應(yīng)，ηi，t為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

其次，依照傾向得分進(jìn)行匹配?？紤]到我國(guó)各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異很大，尋找傾向得分最相近的匹配個(gè)體時(shí)可能出現(xiàn)最近相鄰依然距離較遠(yuǎn)的情況，故本文主回歸使用卡尺內(nèi)近鄰匹配法，限制尋找最近鄰匹配樣本的最大絕對(duì)距離ε，其中ε不大于所有樣本傾向得分的0.25個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差(即0.25)。

最后，根據(jù)匹配后樣本計(jì)算平均處理效應(yīng)ATT，計(jì)算公式如(2)式：

其中yi為處理組(Di=1)內(nèi)i市實(shí)際發(fā)生的PPP規(guī)模，為通過(guò)反事實(shí)框架估計(jì)出的i市未發(fā)生處理時(shí)(低或無(wú)負(fù)債情況)的PPP規(guī)模，反映了當(dāng)?shù)卣鎸?shí)PPP投資需求量；二者之差為債務(wù)負(fù)擔(dān)帶給i市來(lái)的額外PPP投資，可以認(rèn)為是出于變相舉債動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的PPP規(guī)模，經(jīng)過(guò)平均計(jì)算后可以得到債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)PPP傾向的平均影響。

PSM匹配的有效性依賴(lài)于重疊假定，即在傾向得分的每個(gè)取值上都同時(shí)存在處理組與控制組的個(gè)體，需要在匹配后對(duì)此進(jìn)行檢驗(yàn)。另外，PSM還需要平衡性檢驗(yàn)確定每一個(gè)解釋變量在匹配后是否仍存在差異，本文使用處理組和對(duì)照組匹配后各協(xié)變量的標(biāo)準(zhǔn)偏差進(jìn)行平衡性檢驗(yàn)，若絕大多數(shù)協(xié)變量的標(biāo)準(zhǔn)偏差不大于10%，則認(rèn)為模型匹配效果較好。

三、變量選擇與數(shù)據(jù)描述

本文以全國(guó)地級(jí)市為樣本研究地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)PPP傾向的影響?？紤]到行政特殊性與數(shù)據(jù)可得性，排除四個(gè)直轄市、海南省、青海省和西藏自治區(qū)所轄地級(jí)單位和各類(lèi)綜合試驗(yàn)區(qū)，共得到315個(gè)地級(jí)市樣本。本文所使用社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自wind中國(guó)宏觀數(shù)據(jù)庫(kù)，缺失部分通過(guò)手動(dòng)查詢(xún)各省統(tǒng)計(jì)年鑒、各市統(tǒng)計(jì)公報(bào)和政府工作報(bào)告補(bǔ)足；地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)來(lái)自各省債務(wù)審計(jì)公報(bào)；PPP數(shù)據(jù)來(lái)自2018年1月3日和4月1日的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單。

(一)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的分?jǐn)傆?jì)算

根據(jù)前文討論，本文基于各省2013年6月債務(wù)審計(jì)結(jié)果的截面數(shù)據(jù)計(jì)算所需地級(jí)市債務(wù)余額，對(duì)2014年因變量恰好構(gòu)成滯后一年的自變量；鑒于絕大多數(shù)地級(jí)市本級(jí)財(cái)政收入不能滿足本級(jí)支出，而近年來(lái)地方政府舊有發(fā)債模式又受到了嚴(yán)格限制，本文認(rèn)為，研究期間內(nèi)地方債情況不會(huì)出現(xiàn)大幅好轉(zhuǎn)或惡化，所用截面數(shù)據(jù)可以解釋2015—2017各年因變量。本文使用(3)式將省級(jí)債務(wù)余額分?jǐn)傊料聦俑魇校?/p>

其中debti，j為j省i市2013年6月債務(wù)余額估算值，debtj為同期j省政府性債務(wù)總余額(排除省本級(jí)債務(wù))，variablei，j為2013年j省i市用于分?jǐn)倐鶆?wù)的指標(biāo)數(shù)。為保證分?jǐn)偤髷?shù)據(jù)可靠性，用于分配的指標(biāo)必須既與債務(wù)余額形成密切相關(guān)，又不直接決定地方PPP開(kāi)展規(guī)模以避免內(nèi)生性問(wèn)題。根據(jù)齊天翔和陳瑞[20]，地方經(jīng)濟(jì)情況、政府財(cái)政能力和投資沖動(dòng)直接影響地方債務(wù)規(guī)模，故本文將2013年各省GDP(衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平)、公共財(cái)政預(yù)算支出(衡量地方財(cái)政支出義務(wù))、地方公共財(cái)政預(yù)算收入與公共財(cái)政預(yù)算支出之差(衡量地方財(cái)政收支缺口)和地方城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額(衡量地方投資活動(dòng)規(guī)模)4個(gè)變量作為備選，分別與2013年債務(wù)余額和2014年9月后PPP總規(guī)模進(jìn)行回歸，回歸P值結(jié)果如表1。

表1 分?jǐn)傊笜?biāo)與債務(wù)余額和PPP總規(guī)?；貧w結(jié)果

可以看出，GDP和城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額均滿足理想條件；但由于地級(jí)市城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)披露不完整，本文最終選用GDP作為分?jǐn)傊笜?biāo)variablei，j，代入(3)式估算各市2013年6月地方債余額絕對(duì)量debti。為使計(jì)算結(jié)果可比，本文使用債務(wù)率(即債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率)衡量2013年地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)burdeni，其中地方政府綜合財(cái)力用本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入替代。計(jì)算后debti，j和burdeni，j的統(tǒng)計(jì)性描述見(jiàn)表3；burdeni將是本文劃分處理組和控制組的直接依據(jù)，具體劃分方法見(jiàn)下節(jié)。

(二)地方政府PPP傾向的衡量

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)涵蓋了2002年3月6日來(lái)全部符合PPP定義的項(xiàng)目，其中項(xiàng)目管理庫(kù)包含所有進(jìn)入準(zhǔn)備及后續(xù)階段的項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單則包含所有已提出但仍在接受物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受力論證的項(xiàng)目。本文認(rèn)為無(wú)論“兩個(gè)論證”通過(guò)與否，地方政府使用PPP的意愿在項(xiàng)目發(fā)布時(shí)就已得到表達(dá)，因此使用各地所有發(fā)布的PPP投資額衡量地方政府PPP使用傾向。本文在2018年1月3日(清理未完成時(shí))和4月1日(清理完成后)分別提取了信息平臺(tái)內(nèi)截至2017年12月31日全部PPP項(xiàng)目的名稱(chēng)、所屬省市、發(fā)起時(shí)間和投資金額。將4月1日提取的數(shù)據(jù)歸并到樣本地級(jí)市后整理得到如下變量：各市2014年9—12月、2015—2017年各期新增PPP項(xiàng)目投資額pppi，t，2014年9月—2017年12月PPP項(xiàng)目投資總額ppptotali；本文也計(jì)算了2014年1月—8月各市PPP新增額pppi，2014up，用來(lái)比較正式推廣前后負(fù)債水平對(duì)PPP傾向的影響是否存在不同。本文還將1月3日歷史數(shù)據(jù)包含、4月1日數(shù)據(jù)不包含的項(xiàng)目計(jì)入對(duì)應(yīng)地級(jí)市以獲得補(bǔ)全被清理項(xiàng)目后的各期PPP規(guī)模(具體方法見(jiàn)下節(jié))。

總體來(lái)看，2014和2015年全國(guó)PPP項(xiàng)目年新增投資出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，如表2所示，覆蓋范圍迅速擴(kuò)展到幾乎全部樣本地級(jí)市，而2016年、2017年P(guān)PP增速迅速轉(zhuǎn)為負(fù)數(shù)。這一現(xiàn)象的原因既包括前期存量項(xiàng)目需求被充分釋放，也可能包括國(guó)家監(jiān)管政策不斷完善、地方政府違規(guī)操作空間減小，需要進(jìn)一步定量分析其合理性。

表2 全國(guó)各期PPP開(kāi)展情況

(三)協(xié)變量的選取

PSM中傾向得分的意義是樣本進(jìn)入處理組的概率，因此模型中的協(xié)變量Xi，t-1應(yīng)盡多地包含影響Di的因素，在本模型中即影響地方債務(wù)率的因素。綜合佘?chē)?guó)滿等[10]，齊天翔和陳瑞[20]，李一花等[21]對(duì)地方債問(wèn)題的研究，本文選取各市人均GDP增速(gdpgi)、人均GDP(gdpi)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(incomei)、土地出讓金收入(landi)、財(cái)政自給率(fisindi)(本級(jí)財(cái)政收入占財(cái)政總支出比重)、城鎮(zhèn)化率(urbanisationi)(戶(hù)籍口徑)、投資依賴(lài)度(invdepi)(固定資產(chǎn)投資占GDP比重)、非農(nóng)產(chǎn)值占比(nonfarmi)的2013截面數(shù)據(jù)作為協(xié)變量，控制地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況、財(cái)政能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響。為進(jìn)一步精確描述樣本經(jīng)濟(jì)財(cái)政特征，本文還引入了“是否為省會(huì)或計(jì)劃單列市(capitali)”“是否為民族自治州(盟)(prefecturei)”兩個(gè)虛擬變量。所有協(xié)變量的統(tǒng)計(jì)描述見(jiàn)表3。

表3 變量統(tǒng)計(jì)性描述

四、實(shí)證結(jié)果與結(jié)論

(一)數(shù)據(jù)分組

PSM的處理變量是虛擬變量，一般以外生沖擊或樣本固有特點(diǎn)劃分處理組和控制組。然而我國(guó)行政集權(quán)的特點(diǎn)使嚴(yán)控地方債政策統(tǒng)一作用于所有地方政府，無(wú)法直接依照是否受政策沖擊對(duì)樣本地級(jí)市進(jìn)行分組。因而本文參照Chen[22]的方法，認(rèn)為高負(fù)債地級(jí)市在地方債清理整改中受到?jīng)_擊更大，低負(fù)債樣本則受到?jīng)_擊較小，據(jù)此將高負(fù)債(強(qiáng)沖擊)樣本劃為處理組，低負(fù)債(弱沖擊)樣本劃為控制組。在區(qū)分高低負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)方面，本文首先考慮樣本在全國(guó)范圍內(nèi)的負(fù)債率相對(duì)位置，負(fù)債率高于全國(guó)樣本平均數(shù)或中位數(shù)的樣本進(jìn)入處理組，反之進(jìn)入控制組，記如此形成的處理變量分別為ave和med。另外，在中央嚴(yán)控地方債的大環(huán)境下，控制本地債務(wù)膨脹可能成為地級(jí)市官員省內(nèi)晉升錦標(biāo)賽的考核指標(biāo)之一，轄區(qū)債務(wù)率的省內(nèi)相對(duì)位置可能更會(huì)直接地影響其PPP使用傾向。故本文將各省債務(wù)率平均數(shù)和中位數(shù)也作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，所得處理變量分別記為proave和promed。圖1對(duì)比了各處理變量下處理組和控制組歷年P(guān)PP增量的趨勢(shì)，2014—2015年兩組變化趨勢(shì)較為接近，但在2016年(ave和med)或2017年(proave和promed)，兩組趨勢(shì)的平行性被打破，說(shuō)明期間有外生沖擊使不同組內(nèi)地方政府的PPP傾向發(fā)生了分離，驗(yàn)證了本文所采用的處理變量劃分方法的有效性。

圖1 處理組與控制組各期PPP增量比較

(二)模型檢驗(yàn)結(jié)果分析

首先將樣本協(xié)變量代入(1)式進(jìn)行l(wèi)ogit回歸估計(jì)樣本傾向得分，根據(jù)傾向得分標(biāo)準(zhǔn)差，以0.05為卡尺長(zhǎng)度對(duì)各處理變量下的樣本進(jìn)行一對(duì)四卡尺內(nèi)近鄰匹配。繪制并觀察不同分組匹配的傾向得分柱形分布圖，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)樣本都落在共同取值范圍內(nèi)(如圖2)；為滿足重疊假定，在接下來(lái)的估計(jì)中去掉了少量落在共同范圍之外的樣本。使用協(xié)變量的標(biāo)準(zhǔn)偏差對(duì)不同分組下的匹配進(jìn)行平衡性檢驗(yàn)，結(jié)果如表4。只有以ave和proave為處理變量時(shí)大多數(shù)協(xié)變量的標(biāo)準(zhǔn)偏差小于或接近10%，說(shuō)明按平均水平劃分高低債務(wù)負(fù)擔(dān)能夠更好地平衡數(shù)據(jù)，因此接下來(lái)只比較ave和proave下處理組和控制組的PPP規(guī)模是否存在顯著差異。

表4 平衡性檢驗(yàn)協(xié)變量標(biāo)準(zhǔn)偏差 單位：%

圖2 不同處理變量下傾向得分柱狀圖

2018年4月1日，發(fā)生于2017年的PPP項(xiàng)目有充分時(shí)間錄入項(xiàng)目庫(kù)，因此較全面地反映了2017年各地PPP總體情況(但此時(shí)違規(guī)項(xiàng)目已經(jīng)被清理出庫(kù))。以基于4月1日提取歸并的PPP規(guī)模數(shù)據(jù)為因變量，估計(jì)清庫(kù)工作后地方PPP項(xiàng)目的ATT數(shù)值與顯著性，結(jié)果如表5(1)。

表5 ATT估計(jì)結(jié)果

從總規(guī)模層次，負(fù)債率高的地級(jí)市具有更高PPP投資規(guī)模，且在按省內(nèi)相對(duì)位置劃分時(shí)表現(xiàn)出5%水平的顯著性，在總體上支持了研究假設(shè)H1。2014年1—8月，處理組的ATT符號(hào)均為正，且在兩種劃分方式下表現(xiàn)均較為顯著(ave下t統(tǒng)計(jì)量接近10%顯著性水平臨界值1.650)，說(shuō)明PPP正式推廣前高負(fù)債地方政府已經(jīng)開(kāi)展了更多PPP項(xiàng)目。2014年9月—2016年末，ATT符號(hào)保持為正但未表現(xiàn)出持續(xù)的顯著性。2017年ave為處理變量時(shí)ATT變?yōu)樨?fù)號(hào)，但proave為處理變量時(shí)ATT仍然正向顯著；意味著債務(wù)率超出全國(guó)平均水平的地級(jí)市當(dāng)年P(guān)PP投資規(guī)?？赡芨?，但省內(nèi)債務(wù)相對(duì)位置仍然對(duì)地方政府PPP行為發(fā)揮重要作用。

對(duì)清理后項(xiàng)目庫(kù)的統(tǒng)計(jì)分析并未發(fā)現(xiàn)高債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)各年P(guān)PP規(guī)模有持續(xù)顯著的正向效應(yīng)，也不能說(shuō)明高債務(wù)負(fù)擔(dān)與違規(guī)PPP行為存在因果關(guān)系。為進(jìn)一步確認(rèn)二者關(guān)系，本文考察了項(xiàng)目庫(kù)清理對(duì)ATT的影響。被清退的項(xiàng)目不符合運(yùn)用PPP模式的條件，有很大的隱藏債務(wù)“嫌疑”，故可以視為地方政府借PPP違規(guī)舉債的代理變量。如果高債務(wù)負(fù)擔(dān)確實(shí)引致了更多違規(guī)PPP行為，則項(xiàng)目庫(kù)清理前處理組和控制組的差異將更加顯著。本文將被清出信息平臺(tái)的項(xiàng)目補(bǔ)入對(duì)應(yīng)時(shí)期，獲得清退前各市歷年發(fā)布的PPP項(xiàng)目規(guī)模。具體方法為：將1月3日和4月1日數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，提取僅包含于前者的項(xiàng)目信息，添加到后者中，使之既包括1月3日時(shí)尚未登記入庫(kù)的項(xiàng)目，也包括2018年1—3月間被清理出庫(kù)的項(xiàng)目①這種補(bǔ)充方法仍不能統(tǒng)計(jì)2018年1—3月間登記入庫(kù)，旋被清理出庫(kù)的項(xiàng)目，但在國(guó)家收緊PPP監(jiān)管的背景下，可以認(rèn)為這類(lèi)項(xiàng)目的規(guī)?？梢院雎?。。按此方法統(tǒng)計(jì)，歷年被清退項(xiàng)目數(shù)量和總規(guī)模情況如表6。

表6 2018年1—3月清退出庫(kù)PPP項(xiàng)目情況

可以看出，2014年9月以來(lái)被清退項(xiàng)目金額超過(guò)同期補(bǔ)全后總規(guī)模的10%，其中2015年、2016年兩年被清退的項(xiàng)目數(shù)量和金額相對(duì)較大。使用補(bǔ)全后各期PPP規(guī)模數(shù)據(jù)進(jìn)行PSM估計(jì)，結(jié)果如表5(2)?？傮w而言，經(jīng)退庫(kù)補(bǔ)正后，各期ATT值在經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上均有擴(kuò)大，支持了研究假設(shè)H2：以proave劃分下，2015年、2016年ATT數(shù)值增長(zhǎng)尤其明顯，且額外表現(xiàn)出10%水平的統(tǒng)計(jì)顯著性，而這兩年也正是被清退PPP項(xiàng)目規(guī)模最大的時(shí)段。清退前后ATT的變化強(qiáng)烈表明在類(lèi)似經(jīng)濟(jì)條件下，高負(fù)債地區(qū)發(fā)生了更多的PPP投資，也有更大規(guī)模的違規(guī)PPP項(xiàng)目被清理，由此可以推斷較高負(fù)債水平確實(shí)促使地方政府借PPP模式規(guī)避債務(wù)監(jiān)管進(jìn)行投資。從另一個(gè)角度分析，財(cái)政部的清理工作削弱了處理組和控制組間差異的絕對(duì)值和顯著性，起到了規(guī)范PPP行為、控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的作用。

(三)結(jié)論

綜合以上實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，總體上我國(guó)地方政府確實(shí)存在利用PPP變相舉債的行為，且這種行為對(duì)有關(guān)監(jiān)管政策具有高度的敏感性。2014年9月前，已有部分負(fù)債較重的地方政府利用BOT等模式規(guī)避債務(wù)增長(zhǎng)；PPP正式推廣的同時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)文禁止地方融資平臺(tái)新增政府債務(wù)②國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))。，同期財(cái)政部確認(rèn)地方政府可以通過(guò)PPP緩解債務(wù)問(wèn)題，地方政府同時(shí)受到推力和拉力作用，有較強(qiáng)動(dòng)機(jī)利用PPP模式轉(zhuǎn)移債務(wù)余額。2015、2016兩年是地方債監(jiān)管和PPP監(jiān)管的政策交接時(shí)期，融資平臺(tái)中的借債功能全面取消，地級(jí)政府只能通過(guò)省政府代發(fā)債券融得債務(wù)資金③財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)(財(cái)預(yù)[2015]225號(hào))。；但PPP有關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)管法規(guī)尚未出臺(tái)，地方政府尋求預(yù)算外財(cái)源的行為被更多“擠壓”到了PPP模式。全國(guó)集中發(fā)布的PPP項(xiàng)目的熱潮中，高負(fù)債地區(qū)表現(xiàn)出了更高運(yùn)用PPP模式的熱情，產(chǎn)生了大量變相舉債的偽PPP項(xiàng)目。2017年4月起，隨著PPP監(jiān)管政策收緊①銀監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(銀監(jiān)發(fā)〔2017〕6號(hào))；財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))；財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))等。，高負(fù)債地區(qū)PPP增勢(shì)迅速萎縮，在全國(guó)范圍內(nèi)比較，高負(fù)債地級(jí)市的PPP傾向大幅減弱，但負(fù)債水平處于省內(nèi)上游的地級(jí)市仍更偏向PPP模式，說(shuō)明監(jiān)管政策仍有待進(jìn)一步細(xì)化和加強(qiáng)。2017年11月開(kāi)展的項(xiàng)目庫(kù)清理工作有效地識(shí)別并清退了一批偽PPP項(xiàng)目，大幅縮小了高負(fù)債地區(qū)變相舉債PPP項(xiàng)目的存量，保證了不同組地級(jí)市留存項(xiàng)目基本反映真實(shí)建設(shè)需求?？梢?jiàn)，地方政府利用PPP變相舉債的行為反映了其尋求預(yù)算外財(cái)源的一貫邏輯，即更傾向于通過(guò)監(jiān)管較弱的渠道融入資金進(jìn)行建設(shè)，債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)其PPP傾向的影響大小實(shí)質(zhì)上是兩種融資渠道監(jiān)管力度之差的函數(shù)。

五、政策建議

結(jié)合本文實(shí)證研究結(jié)果與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在PPP模式的快速發(fā)展期確實(shí)存在相當(dāng)規(guī)模的地方政府濫用PPP違規(guī)舉債的問(wèn)題。這些偽PPP項(xiàng)目違悖調(diào)動(dòng)社會(huì)力量初衷，加高財(cái)政長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能損害公共利益，需要及時(shí)而妥善地處理。本文認(rèn)為，消除PPP監(jiān)管和其他地方政府融資渠道的監(jiān)管力度差是杜絕PPP變相舉債行為的根本方法，并從偽PPP的識(shí)別、清退和預(yù)防角度為加強(qiáng)PPP監(jiān)管、防止地方政府變相舉債提出了三點(diǎn)政策建議：

(一)完善創(chuàng)新識(shí)別工具，排查落地項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

自2014年起，財(cái)政部和省級(jí)政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)約束違規(guī)PPP行為。然而現(xiàn)行法規(guī)普遍存在條款簡(jiǎn)單、缺乏量化指標(biāo)、操作流程不清晰等問(wèn)題，難以有效防控PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[23]，需要繼續(xù)推進(jìn)PPP法律法規(guī)建設(shè)，將政府PPP行為納入更嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)管體系；充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制訂完整、詳細(xì)、量化且可操作性強(qiáng)的PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指引，將地方現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)壓力引入評(píng)價(jià)體系，在論證審批階段及早識(shí)別變相舉債的偽PPP項(xiàng)目。

除財(cái)政側(cè)識(shí)別工具的完善外，構(gòu)建完整有效的偽PPP識(shí)別體系還需要關(guān)注供應(yīng)商能力。PPP模式的優(yōu)勢(shì)之一是發(fā)揮公私部門(mén)比較優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)提供效率；如果承接PPP的社會(huì)資本不具備高效、創(chuàng)新地提升公共服務(wù)質(zhì)量的能力，那么PPP項(xiàng)目就很有可能是出于非理性動(dòng)機(jī)而開(kāi)展。Caballero等[24]利用貸款利息等企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)構(gòu)建了識(shí)別僵尸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，我國(guó)可以借鑒這一思路，構(gòu)建一套基于企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)的計(jì)算體系，判斷企業(yè)的業(yè)務(wù)實(shí)力、創(chuàng)新能力和生存能力是否適合承接PPP項(xiàng)目，識(shí)別不適格的供應(yīng)商將有效導(dǎo)向偽PPP項(xiàng)目的發(fā)現(xiàn)。為此PPP信息庫(kù)還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)供應(yīng)商信息披露，將PPP供給、需求兩側(cè)信息都置于公眾監(jiān)督之下。

根據(jù)上節(jié)驗(yàn)證分析，違規(guī)舉債的偽PPP現(xiàn)象在2014—2016年較為集中，2017年P(guān)PP嚴(yán)監(jiān)管政策出臺(tái)后新增偽PPP現(xiàn)象得到了遏制，但先前發(fā)布的許多偽PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入采購(gòu)或?qū)嵤╇A段。這要求上級(jí)政府和中央主管部門(mén)建立有效的項(xiàng)目復(fù)核機(jī)制，運(yùn)用完善和創(chuàng)新的偽PPP識(shí)別方法，彌補(bǔ)地方財(cái)政部門(mén)獨(dú)立性缺陷，全面排查既有項(xiàng)目的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)繼續(xù)嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，完善項(xiàng)目清退機(jī)制

2017年來(lái)，財(cái)政部不斷加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)立的監(jiān)管，對(duì)遏制PPP投資盲目擴(kuò)張發(fā)揮了重要作用。2019年3月，《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)符合的條件，以及PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的負(fù)面行為清單。嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入是避免PPP濫用、控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最佳方式。除已有的正負(fù)面清單制度外，還應(yīng)建立基于定量評(píng)估工具的項(xiàng)目復(fù)核審批制度，對(duì)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入施行更加精準(zhǔn)、科學(xué)的管理。

2017末財(cái)政部開(kāi)展了PPP綜合信息庫(kù)的清理工作，有效識(shí)別并清理了一批違規(guī)PPP項(xiàng)目。但我國(guó)法規(guī)和規(guī)范性指引在PPP項(xiàng)目終止處置方面仍處于空白狀態(tài)，為最大消除現(xiàn)有和未來(lái)不規(guī)范項(xiàng)目處置的負(fù)面影響，應(yīng)盡早將項(xiàng)目處置制度規(guī)范化、條文化。英國(guó)在《PF2合同標(biāo)準(zhǔn)化指引》中對(duì)PPP政府違約的救濟(jì)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，包括供應(yīng)商補(bǔ)償計(jì)算、已形成資產(chǎn)債務(wù)處置等。我國(guó)應(yīng)參考有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，妥善處置確定清退的項(xiàng)目：對(duì)于仍處于采購(gòu)階段或無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展的項(xiàng)目，應(yīng)立即終止采購(gòu)并給予相關(guān)方合理補(bǔ)償；對(duì)于已進(jìn)入實(shí)施階段項(xiàng)目，應(yīng)重新評(píng)估其必要性和成本收益，確認(rèn)已有資產(chǎn)負(fù)債的最終流向。最終確定由社會(huì)資本承擔(dān)的，要合理補(bǔ)償損失，同時(shí)以公允價(jià)值轉(zhuǎn)讓政府所有凈資產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；最終確定由政府承擔(dān)的，應(yīng)選擇最佳方式確保項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)規(guī)范渠道籌集贖買(mǎi)資金，防止次生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)推進(jìn)政府資產(chǎn)負(fù)債表編制，全面監(jiān)管政府債務(wù)

2008年英國(guó)PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則改革明確，符合一定條件的PPP資產(chǎn)負(fù)債需記入政府資產(chǎn)負(fù)債表，以解決早先準(zhǔn)則產(chǎn)生的政府負(fù)債披露不完全、“孤兒資產(chǎn)”等問(wèn)題；2011年國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)頒布PPP專(zhuān)門(mén)準(zhǔn)則，確立了PPP授予方記賬的原則。Buso等[17]研究發(fā)現(xiàn)，在PPP項(xiàng)目被納入政府資產(chǎn)負(fù)債表合并范圍后，地方政府在采取PPP模式時(shí)會(huì)更多考慮自身財(cái)政約束，債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響則顯著下降?？梢?jiàn)通過(guò)政府資產(chǎn)負(fù)債表管理和披露PPP債務(wù)信息是避免PPP被濫用的有效制度保證，也是國(guó)際PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的發(fā)展方向。

在我國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表編制制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)際準(zhǔn)則將滿足政府實(shí)質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目納入政府資產(chǎn)負(fù)債表，全面披露地方政府債務(wù)，消除地方政府非正式舉債空間。另外考慮到我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占社會(huì)資本比重較大的特點(diǎn)，核算PPP債務(wù)時(shí)不應(yīng)忽視國(guó)企承擔(dān)的債務(wù)和支出義務(wù)。雖然財(cái)政部禁止地方國(guó)企參與本級(jí)政府PPP項(xiàng)目，但國(guó)有企業(yè)仍憑藉與政府的密切聯(lián)系跨級(jí)跨域承接PPP項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)參與PPP規(guī)模占比反而不斷下降。這一現(xiàn)象可能導(dǎo)致政府杠桿向國(guó)企轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)上仍然增加了財(cái)政擔(dān)保的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此在反映PPP項(xiàng)目負(fù)債情況時(shí)，應(yīng)同時(shí)披露國(guó)企發(fā)生的有關(guān)債務(wù)，做到PPP債務(wù)公允、全面的核算公開(kāi)。