新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變：從行政管理到公共服務(wù)

羅熙　許小貞

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與政治發(fā)展的歷史進(jìn)程，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。鄉(xiāng)村振興促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷為鄉(xiāng)村居民供給高質(zhì)量的公共服務(wù)。滿(mǎn)足人民美好生活需要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前階段最主要的歷史使命。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命從行政管理轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)是基于鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必然以及鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失靈。以公共服務(wù)推動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型需要遵循以下路徑：首先，轉(zhuǎn)變政府治理觀念，培育以人民為中心的公共服務(wù)思維;其次，優(yōu)化政府供給體系，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給能力;最后，以公共服務(wù)為抓手，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。

關(guān) 鍵 詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;政府使命;政府轉(zhuǎn)型;公共服務(wù)

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不同的歷史時(shí)期扮演著不同的歷史角色，承擔(dān)著不同的歷史使命。在新中國(guó)成立以來(lái)至中共十九大召開(kāi)以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史使命主要是承接上級(jí)政府發(fā)包的行政任務(wù)，有效地管理基層鄉(xiāng)村社會(huì)，從而維護(hù)基層鄉(xiāng)村社會(huì)的公共秩序。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與政治發(fā)展的歷史進(jìn)程，中國(guó)迎來(lái)了國(guó)家發(fā)展新的歷史方位——中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。在新時(shí)代的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷加劇的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實(shí)施成為解決我國(guó)城鄉(xiāng)主要矛盾的現(xiàn)實(shí)路徑。鄉(xiāng)村振興促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷為鄉(xiāng)村居民供給高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿(mǎn)足人民美好生活需要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前階段最主要的歷史使命。因此，鄉(xiāng)村振興成為助推美麗鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使命轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)恿?，有效地推?dòng)著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史使命從行政管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史使命：承接行政任務(wù)與管理鄉(xiāng)村社會(huì)

在歷史發(fā)展進(jìn)程中，鄉(xiāng)村一直是國(guó)家治理的重要客體，這主要源于中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家。國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)最主要的聯(lián)系樞紐在于彼此的財(cái)政稅收關(guān)系，農(nóng)民上交給國(guó)家的稅收是國(guó)家正常運(yùn)行與發(fā)展的物質(zhì)保證。伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的發(fā)展進(jìn)程，國(guó)家政權(quán)全面滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，為了保證鄉(xiāng)村社會(huì)有序穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)最重要的行政主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)行政結(jié)構(gòu)體系中處于最末端的地位，所以，在壓力型的科層組織運(yùn)作背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的政府角色主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是承接上級(jí)行政任務(wù)，二是管理基層鄉(xiāng)村社會(huì)。

（一）承接上級(jí)行政任務(wù)

劉守英與熊雪峰在論述國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系時(shí)這樣說(shuō)道：“對(duì)于國(guó)家來(lái)講，鄉(xiāng)村既是攫取資源的來(lái)源，又是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！盵1]在職責(zé)同構(gòu)的行政體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是完成上級(jí)考核與承接行政任務(wù)的最終落腳點(diǎn)，在鄉(xiāng)政村治時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承接完成以下上級(jí)發(fā)包的行政任務(wù)：首先，完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收。1994年分稅制改革的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅需要完成征收國(guó)家的規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅，還需要征收包含在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行過(guò)程中由農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)，俗稱(chēng)“三提五統(tǒng)”和“兩工”。其次，征收農(nóng)耕土地。城市化與工業(yè)化的加速推進(jìn)，需要大量的廉價(jià)土地，城郊結(jié)合部的土地正是處于征收范圍之內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)考核的巨大壓力之下必須完成土地征收任務(wù)。最后，招商引資與發(fā)展經(jīng)濟(jì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，成為政府工作的中心任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把越來(lái)越多的精力投入到招商引資工作中，從而忽略了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給。

（二）管理基層鄉(xiāng)村社會(huì)

國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的嵌入與干預(yù)打破了“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的非正式制度開(kāi)始逐漸衰落。鄉(xiāng)村社會(huì)失去權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)影響與約束的同時(shí)，給國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)了許多難以破解的困境。首先，管理城郊社會(huì)失地農(nóng)民。在快速變遷的現(xiàn)代社會(huì)，失地農(nóng)民在沒(méi)有賴(lài)以生存的土地保障之后，在沒(méi)有生產(chǎn)技能的前提下，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。其次，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)公共秩序。人民公社制度的瓦解與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，鄉(xiāng)村社會(huì)原有的管理體制有所松懈，原子化的個(gè)人開(kāi)始顯現(xiàn)以及鄉(xiāng)村社會(huì)公共空間的衰落，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的公共事務(wù)無(wú)人參與的消極局面。更為嚴(yán)重的是，賭博、盜竊、濫砍濫伐、封建迷信等不良現(xiàn)象充斥在鄉(xiāng)村社會(huì)。[2]以上這些公共事務(wù)，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行有效管理。最后，行使經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了保證鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序之外，還需要設(shè)立農(nóng)技站、水利站與財(cái)政所等“七站八所”，保障以上這些機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而更好地承擔(dān)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變：從行政管理到公共服務(wù)

（一）從行政管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變從行政管理到公共服務(wù)基于以下三個(gè)方面：首先，是鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變。其次，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必然;最后，是鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失靈。

首先，基層鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)廢除以前，國(guó)家權(quán)力嵌入、滲透與扎根于基層鄉(xiāng)村社會(huì)，它存在的組織形式為黨支部直接建立在村莊內(nèi)，其主要目的一方面是國(guó)家權(quán)力可以更好地管控農(nóng)村社會(huì)，另一方面是為了從農(nóng)民身上汲取稅費(fèi)，從而保證新中國(guó)第一個(gè)五年計(jì)劃的啟動(dòng)，促使我國(guó)開(kāi)始由農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)國(guó)家的轉(zhuǎn)變。[3]國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系在廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后開(kāi)始有了根本性的“現(xiàn)代化”改變：從汲取資源到給予資源，從管制村莊到服務(wù)村莊。[4]當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)社會(huì)的主要矛盾則表現(xiàn)為鄉(xiāng)村居民在享受公共服務(wù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民，而提高公共服務(wù)供給水平與供給質(zhì)量是解決鄉(xiāng)村社會(huì)主要矛盾的重要路徑。[5]鄉(xiāng)村居民對(duì)美好生活需要的心情也比以往更為迫切，因此，為消解長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異，推動(dòng)基本公共服務(wù)向農(nóng)村社會(huì)延伸是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命從行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)因素之一。[6]

其次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的必然。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)，必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，注重改變傳統(tǒng)的管理方式，創(chuàng)新新型的治理方式。曹海軍認(rèn)為，最好的治理就是服務(wù)。[7]推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，既是最好的鄉(xiāng)村治理，也是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力源泉。所以，在時(shí)代的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與政治的發(fā)展三重力量共同驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新時(shí)代處于新的角色，它改變了以往與民爭(zhēng)利、能力受限的政府形象，重新定位了在鄉(xiāng)村社會(huì)中的角色。從之前被動(dòng)承接上級(jí)行政任務(wù)和管理基層鄉(xiāng)村社會(huì)的事權(quán)失衡狀態(tài)中逐漸解放出來(lái)，開(kāi)始更加注重對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的重建，從而推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命轉(zhuǎn)變。政府的使命在于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這一使命的履行恰好需要借助官僚制的組織形式來(lái)完成，而作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是完成這一使命的重要載體。[8]

最后，鄉(xiāng)村社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失靈。在城市主義的日益影響下，鄉(xiāng)村居民對(duì)于服務(wù)的需求進(jìn)一步呈現(xiàn)出社區(qū)化、多元化與差異化的混合性特征，他們渴望提高自己的生活質(zhì)量，享受更多的公共服務(wù)，獲得更加舒適的鄉(xiāng)村社會(huì)生活。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，人們享受服務(wù)的三種機(jī)制分別是由作為市場(chǎng)主體的私人企業(yè)利用自身資源提供的私人服務(wù);由非營(yíng)利的社會(huì)組織利用鄉(xiāng)村社會(huì)資源提供的社會(huì)服務(wù);以及由公共組織憑借國(guó)家權(quán)力與公共資源提供的公共服務(wù)。[6]鄉(xiāng)村社會(huì)中的市場(chǎng)失靈為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入到鄉(xiāng)村居民的服務(wù)需求提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)與合法正當(dāng)性。雖然資本力量附帶與生俱來(lái)的逐利性，但是鄉(xiāng)村自然稟賦也阻卻了資本進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的可能性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)失靈成為必然。鄉(xiāng)村居民陷入了市場(chǎng)失靈的陷阱中，使得市場(chǎng)無(wú)法滿(mǎn)足其自身的服務(wù)需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共利益的象征，不得不發(fā)揮政府的職能，從而保證公共服務(wù)的供給。

（二）以公共服務(wù)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型

公共服務(wù)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容之一，不僅體現(xiàn)了政府治理觀念的轉(zhuǎn)變，而且對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困境的有效化解，有效推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國(guó)家治理體系與基層治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，轉(zhuǎn)變政府治理觀念，培育以人民為中心的公共服務(wù)思維。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使命轉(zhuǎn)變的重要前提在于轉(zhuǎn)變政府治理觀念，亟需培育以人民為中心的公共服務(wù)思維。理念之所以如此重要，就在于理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。正如“人的行為不僅受利益的支配，也受理念的支配;社會(huì)的變革和人類(lèi)的進(jìn)步基本上都是在新的理念推動(dòng)下出現(xiàn)的，沒(méi)有理念的變化就沒(méi)有制度和政策的改變。盡管人是由利益支配的，但利益本身以及人類(lèi)的所有事務(wù)，都受理念的支配?！盵9]鄉(xiāng)村公共服務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)滿(mǎn)足鄉(xiāng)村居民日益增長(zhǎng)的美好生活基本需求而專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)與有效提供的各種服務(wù)項(xiàng)目和公共產(chǎn)品，而培育以人民為中心的公共服務(wù)思維是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)時(shí)應(yīng)該依據(jù)鄉(xiāng)村居民生活需求而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體需求或者主觀想象供給公共服務(wù)，其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的無(wú)縫對(duì)接與有效匹配，使公共服務(wù)資源最大化發(fā)揮其效用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在轉(zhuǎn)變政府治理觀念過(guò)程中，從而建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心內(nèi)涵。[10]

其次，優(yōu)化政府供給體系，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給能力。城鄉(xiāng)社會(huì)的主要矛盾體現(xiàn)為豐富多元的城市公共服務(wù)與落后單一的鄉(xiāng)村公共服務(wù)之間的差距，政府固有的慣性思維觀念促使鄉(xiāng)村社區(qū)供給公共服務(wù)的方式深刻限制于城市社區(qū)公共服務(wù)供給方式的影響，在一定程度上生產(chǎn)了鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)錯(cuò)位供給困境，在國(guó)家在為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)時(shí)又無(wú)法吸納鄉(xiāng)村居民有效參與到公共服務(wù)項(xiàng)目供給決策過(guò)程。[11]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不可或缺的重要行政主體與公共服務(wù)供給主體，它處于鄉(xiāng)村居民與國(guó)家權(quán)力相互交織，相互嵌入的重要位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與鄉(xiāng)村居民日常接觸最多的行政對(duì)象，在整個(gè)國(guó)家治理體系框架內(nèi)最具有敏銳洞察力，對(duì)于鄉(xiāng)村居民的公共服務(wù)需求能夠較為精確地識(shí)別出來(lái)。所以，優(yōu)化政府公共服務(wù)供給體系，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的重要途徑。

最后，以公共服務(wù)為抓手，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型。我國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，有效積累強(qiáng)有力的財(cái)政資源，增強(qiáng)國(guó)家治理能力，提升政府能力的同時(shí)，又伴隨著國(guó)家治理重心的下沉與國(guó)家公共資源的向下轉(zhuǎn)移。以服務(wù)為中心的基層與地方治理走向強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層治理的主導(dǎo)性力量這一主體性，它在直接面向社會(huì)大眾過(guò)程中，憑借自身強(qiáng)大的組織資源，滿(mǎn)足了人們廣泛的社會(huì)需求，深化供給了高質(zhì)量的公共服務(wù)與多樣化的公共產(chǎn)品，其政府功能逐漸由行政管理為主向公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。[12]在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)與政府使命的驅(qū)動(dòng)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷著政府轉(zhuǎn)型，從而邁向?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)提供更多更好公共服務(wù)的改革進(jìn)程。以公共服務(wù)為抓手推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從行政管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型，其本質(zhì)上是政府的自我革命，是對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)治型和管理型政府的根本顛覆。[13]婁成武指出，更有效地為鄉(xiāng)村基層社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行政府轉(zhuǎn)型與使命轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵條件。[14]因此，以公共服務(wù)為抓手推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)型是我國(guó)在實(shí)現(xiàn)基層與地方治理現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

以人民為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村居民供給更高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿(mǎn)足了人民美好生活需要，縮小了城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，有效地解決了我國(guó)社會(huì)主要矛盾。這不僅體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前階段最主要的歷史使命，而且也反映了政府轉(zhuǎn)型的必然要求。我國(guó)政府的使命從行政管理為主到以公共服務(wù)為主是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與政治發(fā)展的歷史使然。生活在新時(shí)代的人們，公平地享受政府提供的公共服務(wù)既是一種權(quán)利實(shí)現(xiàn)，也是一種文明跨越。

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