魯中農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度基本問題的調(diào)查與啟示

徐爽　崔衛(wèi)紅

摘要：《農(nóng)村土地承包法》施行十五年來，為適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，2018年進行了首次修訂。在此背景下，研究小組對山東中部X村土地承包經(jīng)營狀況展開調(diào)研，梳理該村土地承包經(jīng)營制度變遷，考察當前土地承包經(jīng)營中出現(xiàn)的外嫁女和新增人口權(quán)益、繼承及流轉(zhuǎn)等具體問題，分析經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)新趨勢。以期通過此“樣本”調(diào)查反映我國北方地區(qū)農(nóng)村土地承包、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)的情況，發(fā)現(xiàn)土地承包制度及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中尚需規(guī)范的需求，認為：《農(nóng)村土地承包法》修訂，及時地應對土地承包經(jīng)營制度變遷釋放出的各種訴求，只有將人、地、法有效結(jié)合，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村土地承包法;外嫁女土地權(quán)益;新增人口土地權(quán)益;經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

基金項目：基金項目：中央民族大學法學院2018年度科研創(chuàng)新團隊計劃項目。

① 現(xiàn)行憲法關(guān)于農(nóng)村土地制度的規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！恋氐氖褂脵?quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

山東是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，在深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革、加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型方面一直走在全國前列，其農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀可以說是全國農(nóng)村、尤其是北方地區(qū)土地利用整體現(xiàn)狀的縮影，具有典型的代表意義。魯中山區(qū)是革命老區(qū)，研究小組對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的調(diào)研正是從這里開始。

一、調(diào)研目的及調(diào)研對象的選擇

2003年，《農(nóng)村土地承包法》施行，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，對于增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用，成為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的支架性法律。2018年12月29日，《農(nóng)村土地承包法》歷經(jīng)全國人大常委會三審并公開征求意見，作出修改，為提高農(nóng)民規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營水平、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了明確的法律指引和保障。

（一）調(diào)研背景、重點及目的

改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了兩次大的變化：一次是將土地權(quán)能分為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，實行土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離?，F(xiàn)行憲法關(guān)于農(nóng)村土地制度的規(guī)定為當時已經(jīng)在實踐中展開的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制提供了依據(jù)。①隨著城鎮(zhèn)化迅速推進和農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，“有人無地種”和“有地無人種”的人地矛盾陸續(xù)凸顯，土地合理使用和土地權(quán)能的有效配置要求土地流轉(zhuǎn)更加靈活。2014年，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次明確提出了“三權(quán)分置”。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，旨在促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。[1]五年來，系列新政和農(nóng)村實踐在全國鋪開，各種經(jīng)營新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗需要及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。[2]

（二）調(diào)研對象的選擇

山東省Y縣X村位于魯中山區(qū)腹地，共415戶，約1200人。1978年以來，X村與我國農(nóng)村土地制度改革和現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)同步，經(jīng)歷了“小段包工-聯(lián)產(chǎn)承包-大包干”等若干階段的變遷，形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。近年來，農(nóng)村社會生活發(fā)生新變化，勞動力外流、土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)亟待產(chǎn)業(yè)化等現(xiàn)象，對土地資源配置和土地權(quán)利實現(xiàn)方面有新要求。研究小組深入剖析X村存在的問題，以期通過這一樣本，考察我國北方地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營狀況、找準農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的根本問題，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中尚需規(guī)范的普遍需求。

（三）魯中X村土地承包經(jīng)營要素

研究小組在所有影響X村現(xiàn)行土地承包經(jīng)營狀況的要素中選取了如下幾個，進行了具體分析。

1、土地等級。據(jù)調(diào)研，在歷次土地分配中，土地的等級是影響土地承包方式的重要因素;不同等級的土地，分配方法不同。X村農(nóng)用土地資源分為一級地，二級地，三級地。土地等級的劃分主要有以下幾個影響因素：土壤的肥沃程度，地塊與村莊的距離，地塊的水渠灌溉條件。土壤層越厚、土壤中的砂石等雜質(zhì)越少，與村莊越近，得水渠灌溉越便利的地塊，土地等級越高。一級地即“水澆地”，土壤肥厚、土質(zhì)優(yōu)良，灌溉條件好，分布在村莊近周邊;二級地土壤相對肥沃，但距離村莊較遠，且無水渠灌溉條件;三級地為山頂薄地，是位于山脊或山谷中的梯田，土層最薄、土質(zhì)最差、土壤貧瘠，無水渠可灌溉，距離村莊最遠。根據(jù)X村委會的數(shù)據(jù)，X村共有可利用耕地1080畝，其中一級地360畝，占耕地總量的33%;二級地240畝，占耕地總量的22%;三級地480畝，占耕地總量的45%。如圖1所示：

2、承包主體。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，最具理論與實踐研究價值的是《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的以集體所有土地為基礎(chǔ)的“家庭承包”方式的土地承包經(jīng)營權(quán)主體，到底是農(nóng)戶（農(nóng)村承包經(jīng)營戶）還是農(nóng)民個人（集體成員）。爭議的主要意義是，權(quán)利主體不同，權(quán)利的受益者、權(quán)利能否繼承、權(quán)利的保護主體等會迥然有別。

認為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是農(nóng)戶的，其主要依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第15條，“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”;《民法通則》第27條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。

認為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是本集體經(jīng)濟組織成員的，其法律依據(jù)同樣來自《農(nóng)村土地承包法》。該法第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利”。

由于法律規(guī)定不一致，關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的主體在理論上爭議頗多。研究小組在X村針對土地承包經(jīng)營權(quán)的主體問題進行了調(diào)研。1983年開展第一次土地承包開展時，X村按照每人0.9畝土地的標準來確定一戶所能承包的土地面積。在此后歷次土地承包中，基本維持了這一劃定標準。 可見1983年土地承包，實質(zhì)上是一種以集體成員資格為基礎(chǔ)的土地均等化分配。這種方式下，無論男女老幼，每個人所能分得的土地數(shù)量是固定不變的。戶內(nèi)人口數(shù)量乘以0.9畝，就是該戶實際能承包的土地面積。人口多的戶承包的土地面積相應較大，人口少的戶承包的土地面積相對小?？梢姡r(nóng)村土地承包帶有強烈的分配屬性與資格身份屬性。

然而，歷次土地承包合同以及2014年的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，卻是由戶的代表一人簽字的。此次《農(nóng)村土地承包法》修改，規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應當將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入”。這體現(xiàn)出了土地承包經(jīng)營權(quán)以人為主體的意味。因此可以說，“戶”和“人”相互結(jié)合，構(gòu)成了土地承包的基本單元?！皯簟笔且粋€形式上的主體;而對土地承包面積產(chǎn)生實質(zhì)性影響的，是“戶”內(nèi)的成員數(shù)量。

3、分配數(shù)量。1983年之前，X村作為一個生產(chǎn)大隊共有六個生產(chǎn)小隊。1983年土地分配，X村所有可耕種土地大致被劃分成六個板塊分屬六個小隊;每個小隊所分得的土地中各個等級的土地所占的數(shù)量大致對應相等，各小隊的土地再按照土地等級分別劃分到各農(nóng)戶。1983年X村的土地分配數(shù)量標準是每人0.9畝，包括：一級地0.3畝，二級地0.2畝，三級地0.4畝。據(jù)調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計，50戶受訪農(nóng)戶中8戶認為在分配土地的過程中存在不公正而導致其未能分得應得的足量土地。

在第一次土地分配中，有些生產(chǎn)小隊為以后可能進行的土地調(diào)整而預留出了機動地。1983年土地承包后的新增人口，主要是嫁入人口和新生人口，可由機動地獲得土地份額。但由于人多地少，上世紀八九十年代新出生人口多，至1999年第二輪土地承包之際，各小隊預留的機動地多已分配完畢，沒有剩余。新增人口無機動地可分的，由新增人口所在血緣家族自行協(xié)商解決。比如S出生后，其所屬生產(chǎn)小隊已無剩余機動地，若其姑姑已出嫁，其祖父母又愿將其姑姑的土地份額出讓給S，則S可得土地;若其祖父母無多余土地，或不愿將多余土地贈與S，則S無土地份額。

二、魯中X村土地承包經(jīng)營制度中的具體問題分析

X村自1983年土地第一次承包后至今，土地承包經(jīng)營制度經(jīng)歷了若干變動，但總體上大致穩(wěn)定。在這一過程中，社會發(fā)展帶來的新情況對現(xiàn)有制度提出問題和挑戰(zhàn)，下文將介紹對這些問題和挑戰(zhàn)的調(diào)研結(jié)果。

（一）外嫁女土地處理辦法引出的土地管理問題

農(nóng)村“外嫁女”的土地承包權(quán)益問題，涉及戶籍關(guān)系在農(nóng)村，身份為農(nóng)民，并且是某一特定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的婦女，因為結(jié)婚、婚姻關(guān)系變化等情況，被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取消土地承包經(jīng)營權(quán)，完全或者部分喪失集體經(jīng)濟組織收益分配資格等各種現(xiàn)象。[3]

外嫁女嫁出本村，對于嫁入村來說是新增人口。按照現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定下列土地應當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地;（二）通過依法開墾等方式增加的;（三）承包方依法、自愿交回的。關(guān)于這三類土地，集體經(jīng)濟組織嚴格控制機動地在耕地總面積5%之內(nèi);而荒地的數(shù)量也有限。因此，通過機動地與墾荒的方式補給新增人口土地，操作性不大。至于第三種方式，隨著城鎮(zhèn)化進程，土地的經(jīng)濟價值呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)高升的趨勢，農(nóng)民主動將土地承包權(quán)交回集體幾乎是不可能的。在50戶調(diào)研對象中，因家庭成員求學或工作，戶籍遷出本村的超過75%，但無一戶將土地承包權(quán)交回集體。由此看來，新增人口通過村集體來獲得土地很難實現(xiàn)。

案例一

何女1986年從X村四小隊嫁入本村五小隊唐家。何的承包地由其父母繼續(xù)耕種，以留待贈與家中即將另立門戶的兒子兒媳。何嫁入唐家后，五小隊無機動地、唐家無女兒出嫁、五小隊亦無人拋荒。按照X村慣例，某戶拋荒土地或由其同小隊其他戶耕種，或任其荒廢，但不可由其他小隊接管，所以何未能獲得土地。這種情況一直持續(xù)到十年后小隊內(nèi)有人拋荒，何才得土地。

案例二

李某的兒子小李于1993年結(jié)婚，1994年小李的兒子李S出生，小李另立戶口獨立成戶。小李的妻子小張加入李家時，李家無人口出嫁，李家所屬的二小隊已無機動地可分配，隊內(nèi)亦無拋荒地。因此，小李在另立成戶后所耕種的，就只有其在李某戶下時所有的土地份額。在1999年第二輪土地承包確權(quán)時，小李一戶所承包的土地只有0.9畝。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。在實踐中，發(fā)包方確實沒有收回出嫁女的原承包地;但婦女出嫁后，即便其原承包地未被收回，也缺乏在原承包地繼續(xù)耕種的便利。再者，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會觀念中，“嫁出去的女兒潑出去的水”;尤其在魯中這樣傳統(tǒng)生活方式與觀念依舊相當強勢的農(nóng)村地區(qū)，“以男性為中心”的觀念使出嫁女父母自然而然地將出嫁女的土地份額留給兒子。這種做法實際上使法律處于“沉默”狀態(tài)，無法發(fā)揮作用。

由上述分析可知，X村在一輪承包結(jié)束后，就對土地進行了“靜態(tài)管理”。無論承包戶的人口是增是減、是否有新成立的戶，村集體對已定的土地承包格局幾乎不進行調(diào)整。如此一來，各戶的人地矛盾就只能在戶內(nèi)或者大家族內(nèi)，按照本地習俗與傳統(tǒng)來解決。這種局面在“避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分”方面發(fā)揮了穩(wěn)定作用，[4]但也造成了一些人地矛盾。

案例三

張某的父親于1987年去世。其父去世后，其母親與兄弟無力耕種土地，其母親知會其所屬的六小隊組長與村大隊隊長后，此地塊被拋荒。張某母親拋荒的地塊，在五年后由同小隊的王某繼續(xù)耕種。在1999年第二輪土地承包量地確權(quán)簽合同時，此地塊被歸入王某所在戶名下，實現(xiàn)了承包權(quán)的自然流轉(zhuǎn)。當然，有些新生家庭年輕夫婦的土地承包數(shù)量，遠不足維持其基本生存，比如前述李某一家。

在此次調(diào)研中，戶內(nèi)人口數(shù)量為4的共27戶，其土地承包數(shù)量如下圖所示：

由此可知，X村人口數(shù)量相當?shù)霓r(nóng)戶所承包的土地數(shù)量并不均衡，人地關(guān)系比較緊張，村內(nèi)土地承包糾紛因此時有出現(xiàn)，成為一個比較嚴重的問題。與此同時，一些老齡夫婦由于其外嫁女兒的土地仍在其承包范圍內(nèi)，承包耕地面積過大，無力耕種，只得大面積拋荒，或者在耕地上種植生長周期長、經(jīng)濟效益低的林木，比如說青楊木、梧桐木。近年來，X村經(jīng)濟作物種植業(yè)發(fā)展迅速，土地的數(shù)量與所得經(jīng)濟收益的多少直接相關(guān)，因此未分得土地的村民要求重新配給土地的呼聲日益強烈。在2014年土地確權(quán)時，許多村民寄望能重新獲得土地。但此次確權(quán)是在前兩次土地承包奠定的格局上進行的，人地不平衡狀況依然存在。

土地承包法修訂，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離，保護經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營所得，在保障生產(chǎn)關(guān)系和社會秩序穩(wěn)定的原則下，優(yōu)化土地與勞動力的“動態(tài)結(jié)合”，可以說是正當其時。

（二）土地承包權(quán)的繼承問題

農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本方向是“長久不變”，基于新時期農(nóng)村土地“三權(quán)分置”模式，“長久不變”首先是農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，而其中關(guān)鍵條件便是“家庭延續(xù)”。[5]對于農(nóng)民來說，“家庭延續(xù)”、人丁興旺當然是最樸素也是最真切的愿望。但隨著最初享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民逐漸老去，土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承、如何繼承問題無法再回避。[6]

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，土地承包經(jīng)營權(quán)總體上是可以繼承的，但相關(guān)規(guī)定過于原則，只是要求“依照繼承法的規(guī)定繼承”。那么，如何才是“依照繼承法的規(guī)定繼承”？如前所述，《農(nóng)村土地承包法》設(shè)定的承包經(jīng)營權(quán)主體是“戶”，而《繼承法》中的繼承關(guān)系則“默認”發(fā)生于家庭成員個人之間。兩法在“戶”與“人”上的夾纏，以及所涉土地類型的特性的差異，造成了土地經(jīng)營承包權(quán)繼承問題上的若干爭議。

有觀點認為，農(nóng)戶以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，是一種特殊的用益物權(quán)，具有福利性和社會保障功能，戶內(nèi)成員均具有特殊的身份并因此形成特殊的準共有關(guān)系。戶內(nèi)成員部分死亡時，由于“戶”還存在，僅產(chǎn)生生存成員的權(quán)利擴張問題，而不存在繼承問題;戶內(nèi)成員全部死亡的，承包關(guān)系終止，應由發(fā)包人收回承包地，也不發(fā)生繼承問題。[7]而“完全贊同土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承”的觀點則認為，土地承包經(jīng)營權(quán)是《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)，承包人通過占有、使用土地并取得收獲物的所有權(quán)，這些權(quán)利內(nèi)容都具有財產(chǎn)性，符合作為遺產(chǎn)的特征，具備作為遺產(chǎn)的條件，應當作為遺產(chǎn)。[8]

理論上的紛爭見仁見智，而在實際做法中，X村土地承包經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)的繼承都是為了維護農(nóng)民的權(quán)益，實現(xiàn)土地公平合理配置。

案例四

丁某無兒無女，于2008年去世。丁去世后其土地未被村集體收回，遺留的土地荒廢兩年后，其一部分由其所屬小隊的其他成員自愿耕種，另一部分無暇顧及的依舊荒廢。

案例五

田某共育有兩女兩兒，兩個女兒嫁去外村，所遺留土地份額由田某夫婦所有。田某于2002年去世后，田的妻子年邁無勞動能力，遂將田某夫婦及其兩個女兒的土地平均分給了兩個兒子甲與乙。在2014年土地確權(quán)中，該土地分別歸于甲與乙，載入兩人的土地承包經(jīng)營合同中。

從上述兩例來看，一戶在“絕戶”時，土地承包經(jīng)營權(quán)自然發(fā)生轉(zhuǎn)移，此時的轉(zhuǎn)移主要由村集體來決定。而在更多情況下，農(nóng)戶家庭依舊延續(xù)，只是戶內(nèi)主要勞動力去世時，土地及其上的承包經(jīng)營權(quán)被保留在原有“戶”內(nèi)，以本著最有利于原有“戶”整體利益的原則進行再分配。前述案例中，田某去世后，其妻子將土地分與兩個兒子，并在土地確權(quán)中得到支持。這樣的分配方案既維護了家庭的延續(xù)、土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，又最大限度地保障了家子的合法權(quán)益。實踐中的做法映證并且豐富了現(xiàn)有的法律規(guī)定，但學理上論證還亟待努力。

當然，X村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承也產(chǎn)生了一些問題，尤其是土地拋荒現(xiàn)象。在X村，土地主要在兩種情況下被拋荒，一是“絕戶”后無繼承人，土地承包關(guān)系終止，但村集體對此土地不做重新分配而任其荒廢;另一是繼承人無力耕種繼承得來的多余土地，遂拋荒。一方面是寸土寸金，許多家庭存在人多地少的問題;另一方面是大片的土地被拋荒。

2014年土地確權(quán)中，該問題依舊遺留下來。而針對這一類問題，新《土地承包法》專門作出規(guī)定，“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式實行承包經(jīng)營，也可以將土地經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營?！鼻彝恋亟?jīng)營權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。這些規(guī)定明確地對土地拋荒作出調(diào)整，積極干預對剩余土地的再次分配，引導廣大農(nóng)民珍惜土地或使用土地，提高土地資源的利用效率。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題

X村自土地承包經(jīng)營制度確立以來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時有發(fā)生。但由于X村傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活模式，對土地的依賴程度較高，極少發(fā)生土地轉(zhuǎn)租給集體經(jīng)濟組織之外的情況，多是戶與戶之間的零散轉(zhuǎn)包和互換、轉(zhuǎn)讓。至于土地承包權(quán)入股合作社，由于X村尚無合作社開展，所以此項權(quán)能尚未被行使。

研究小組發(fā)現(xiàn)，X村農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建提出了迫切的要求。一是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量外流。農(nóng)民轉(zhuǎn)移的同時也減少了農(nóng)村的勞動力總量，給農(nóng)村經(jīng)濟特別是種植業(yè)的持續(xù)發(fā)展帶來重大影響。加上傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對年輕人的吸引力不足，農(nóng)民斷代問題出現(xiàn)并迅速擴張。二是由于單個農(nóng)戶與市場之間缺乏有效的連接機制，農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單元不能與快速發(fā)展的農(nóng)副產(chǎn)品市場化進程相適應，農(nóng)副產(chǎn)品難買難賣的情況常有發(fā)生。三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對管理水平以及種植技術(shù)提出了挑戰(zhàn)，分散農(nóng)戶由于文化程度和技術(shù)上的缺陷，難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準的要求。

案例六

X村曹某是村里最早開始櫻桃種植的專業(yè)戶之一，目前一共種了6畝大櫻桃。櫻桃園分散于村里不同區(qū)域，相距較遠，不便于管理、采摘和運輸。據(jù)曹某稱，櫻桃種植技術(shù)復雜，他多靠自身摸索，屢屢失敗，因此櫻桃產(chǎn)量較低，且大櫻桃種植與市場并未形成產(chǎn)業(yè)化鏈條。

曹某現(xiàn)年57歲，兩個子女都在城市定居，家中缺乏勞動力，現(xiàn)在幾乎無力“伺候”6畝櫻桃。在本次調(diào)查的50戶農(nóng)戶中，這樣的情況并不鮮見。受訪戶中，戶主在55歲以上的占到39戶;且這39戶中，子女已于城市定居或工作的，達到100%。從這里可以看到，隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和流動性的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體也日益顯現(xiàn)出變革的新需求。除了傳統(tǒng)的小規(guī)模農(nóng)戶外，需要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型生產(chǎn)主體不斷進入農(nóng)村，來破解保持中國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定性和持續(xù)性難題。[9]在這一進程中，正需要《農(nóng)村土地承包法》為此提供靈活而適用的規(guī)范指引。

三、啟示：土地承包經(jīng)營制度改革的再深化

我國在農(nóng)村土地承包的法律政策規(guī)制與完善上，一直遵循政策與試點在前，立法在后的科學理性方式。當前，在歷史遺留問題與發(fā)展帶來的新改變的雙重作用下，小而散的傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式已經(jīng)無法適應社會發(fā)展?！坝械責o人種，有人無地種”的現(xiàn)實情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作化是合理的選擇。農(nóng)業(yè)的合作化，前提是土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地的規(guī)?；M而進行規(guī)?；目茖W管理，以最大限度的利用人力與土地，實現(xiàn)農(nóng)民增收創(chuàng)收。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》確認了“三權(quán)分置”、“土地承包經(jīng)營權(quán)入股”，對土地流轉(zhuǎn)做出了充分的肯定，給土地的流轉(zhuǎn)與整合創(chuàng)造了充足的操作空間。

在進入全球化時代、中國經(jīng)濟新常態(tài)、農(nóng)產(chǎn)品市場國際化的宏觀背景下，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。面對耕地細碎化、農(nóng)戶超小規(guī)模、分散經(jīng)營的現(xiàn)狀，黨的十八大報告提出了“培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社從農(nóng)村基本經(jīng)營主體發(fā)展變化的新特點出發(fā)，兼顧公平與效率理念，維持以戶/家庭經(jīng)營的主體地位、促進提升農(nóng)戶進入市場的組織化程度、加快廣大兼業(yè)小農(nóng)向?qū)I(yè)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)型升級，以及加速新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)新步伐、助推農(nóng)業(yè)競爭力提升的雙重重任為基本目標。[10]

《農(nóng)村土地承包法》修訂后，還需注意與《農(nóng)業(yè)合作社法》銜接，以及與《土地管理法》修訂相配合，指引科學合理公平的勞動力與土地結(jié)合的體系的形成。土地的流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)土地的聯(lián)合，合作社的發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村的聯(lián)合，唯有人-地-法有效結(jié)合，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

參考文獻

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