地方飲用水水源污染防治問題研究

葛舒陽

摘? 要：水是人類生命的起源，是人類發(fā)展史上無可替代的自然資源，現(xiàn)如今也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。而今，真正可以被利用的淡水資源在全球范圍內(nèi)都極其匱乏。飲用水水源的污染防治是我國水法律的一個(gè)重要組成部分，在水污染防治法中也已專章列明。由飲用水水源的特殊性所決定，飲用水水源保護(hù)是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作。保護(hù)好飲用水水源有利于更好地建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，運(yùn)用法律手段明確對飲用水水源污染防治的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過法律強(qiáng)制力能更好地解決飲用水短缺危機(jī)。

關(guān)鍵詞：飲用水;水源;污染防治;保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：2095-2945（2019）32-0067-03

Abstract： Water is the source of life and an important material basis for social and economic development. But today， the world's fresh water resources that can really be used by humans are extremely scarce. Pollution prevention and control of drinking water sources is an important part of China's Water Law. It is determined by the particularity of drinking water sources. Drinking water source protection is a comprehensive job. As an important part of building an environment-friendly society， drinking water source protection clearly defines the rights and obligations of human beings to use and protect drinking water sources through legal means， which is conducive to better solving the drinking water source crisis.

Keywords： drinking water， water source， pollution prevention， protection

1 與水資源相關(guān)問題的概述

1.1 水資源的概念

從環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)的角度看，水是地球生物圈的基本構(gòu)成部分。關(guān)于對水資源概念的界定，各國學(xué)者和各國相關(guān)機(jī)構(gòu)沒有做出明確、統(tǒng)一的規(guī)定?！队蟀倏迫珪分袑λY源作如下定義：“水資源就是自然界一切形態(tài)（包括固態(tài)、液態(tài)、汽態(tài)）的水?！痹?988年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和世界氣象組織（WMO）共同制定的《水資源評價(jià)活動(dòng)——國家評價(jià)手冊》中，提出的關(guān)于水資源的概念：“水資源是指可以利用的，具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量的水源，并能夠在某一時(shí)間、某一地點(diǎn)為滿足某種用途而可被利用?！睆V義的水資源是指水體資源或水環(huán)境資源，即指可利用或可能被利用的、各種天然的或人造的水體。我們認(rèn)為，水資源是指在目前的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件下，能被人類利用的、能不斷更新的部分淡水量，是可供國民經(jīng)濟(jì)利用的淡水資源，包括地下水、土壤水、淡水湖泊、大氣自然降水和冰川水等。

1.2 水資源的保護(hù)與污染防治的相關(guān)關(guān)系

水資源保護(hù)是以滿足水資源可持續(xù)利用的需要為主要目的，采取經(jīng)濟(jì)、政治、法律等手段，通過制定科學(xué)的方法合理地安排水資源的開發(fā)與利用，并對違法開采、污染水源地等各種違法行為進(jìn)行懲罰，以維持水資源的正常使用，更好地維持水生態(tài)系統(tǒng)的平衡。水污染防治的主要目的是保護(hù)水質(zhì)的安全，阻止水體中的污染物過量排放，以致超過水本身的自凈能力造成的水體污染。由此方面來看，水資源保護(hù)與水污染防治的目的具有一致性?？梢哉f水污染防治是水資源保護(hù)的手段之一，同時(shí)是水資源保護(hù)的一個(gè)不可缺少的環(huán)節(jié)。除了水污染防治外，對水資源的保護(hù)還包括節(jié)約用水、水土保持、防汛抗旱等方面。

有關(guān)水資源的保護(hù)與污染防治的關(guān)系，在我國現(xiàn)有的正在實(shí)施的各部水法律中均有所體現(xiàn)。其中，《水法》與《水污染防治法》的聯(lián)系非常密切。《水法》是一部關(guān)于水的綜合性立法，其主要內(nèi)容在于水體的多種功能和價(jià)值綜合平衡，水資源開發(fā)利用和保護(hù)相互協(xié)調(diào)?！端廴痉乐畏ā穭t是一部關(guān)于水資源水質(zhì)保護(hù)的專門法，其所涉及的主要是防治水污染。兩法之間是一般法與特殊法的關(guān)系。水污染防治與水資源開發(fā)利用密切相關(guān)，這就要求：《水法》作為統(tǒng)領(lǐng)全國水法律中的主法，《水污染防治法》的基本立法目標(biāo)與立法功能不應(yīng)與《水法》發(fā)生沖突，且在個(gè)別情況下，水污染防治為了實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的總體目標(biāo)需要做特別規(guī)定時(shí)，應(yīng)按照特別法與普通法的關(guān)系來處理。

1.3 飲用水水源的概念

飲用水水源，在概念屬性上與水資源、水源是包含關(guān)系。即水資源這一大項(xiàng)下中，包含著飲用水水源這一分支。根據(jù)對水資源概念的解讀，我們可以從中分析出：首先，飲用水水源是可供人類利用的。在目前的技術(shù)條件下，深層地下水、深層海水、冰山和冰雪等固態(tài)淡水還很少能被人類直接利用，可供人類利用的水主要是指，在相當(dāng)長的相對穩(wěn)定時(shí)期內(nèi)（一般是50年）可以保持動(dòng)態(tài)平衡的水量，能夠滿足使用功能且能夠逐年得到更替的這部分水。主要包括：大氣降水、江河湖泊、水庫儲(chǔ)水、土壤含水層及土壤中的淺層淡水等。其次，飲用水水源的主要用途是供人類飲用的。目前與人類生產(chǎn)生活密切相關(guān)的幾大主要的水源用途有：工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水（以農(nóng)作物及牲畜的養(yǎng)殖為主）、生活用水等。據(jù)此，飲用水水源的概念可以概括為：具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量可供人類利用的，并可逐年更新的水資源。

從表面上看，現(xiàn)行的四部水法律對我國的水資源問題已作出了全面的規(guī)定，然而這些立法只是分別從水資源的某一特性或價(jià)值出發(fā)，履行各自的職能，各個(gè)立法之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，有些制度甚至相互沖突，這種狀況顯然不利于水資源的合理利用和保護(hù)。④比如，為實(shí)現(xiàn)水質(zhì)水量的統(tǒng)一管理，2002年《水法》中對水污染控制作出了規(guī)定，而且還賦予流域管理機(jī)構(gòu)和水行政主管部門一定的污染控制權(quán)，作出了比《水污染防治法》更為嚴(yán)格的規(guī)定。

4 飲用水水源污染防治的若干建議

4.1 完善飲用水水源污染防治與生態(tài)補(bǔ)償制度相結(jié)合

飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償是指，因取水行為給水源地或上下游生態(tài)環(huán)境之間造成的破壞;水源地因保護(hù)水源喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的改進(jìn);恢復(fù)所給予的資金扶持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等一系列活動(dòng)的總稱。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅僅是以補(bǔ)償作為單一的目的，而是旨在促進(jìn)人們規(guī)范地開發(fā)、利用飲用水水源，更好地保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)。為充分調(diào)動(dòng)雙方或多方地方政府在保護(hù)飲用水水源上的積極性，有必要在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立合理、可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，兼顧多方利益需求，為飲用水水源保護(hù)消除障礙。

4.2 建立飲用水水源有償使用機(jī)制

在市場機(jī)制體制下，由于利益主體的多元化，國家已經(jīng)確立了建立資源有償使用制度的方針。飲用水水源作為資源依據(jù)其個(gè)體的特殊性質(zhì)，在使用中的收益性是不容置疑的，這種收益隨著飲用水水源的利用量和利用方式不同而存在一定的差別。在這種形式下，國家作為資源的所有者，應(yīng)代表全體公民行使所有權(quán)中的收益職能，將飲用水水源的有償使用歸于價(jià)格論的范疇。飲用水水源的征收對象應(yīng)是利用飲用水水源地的水資源進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的使用者。在這里的水資源包括：國家劃分的相關(guān)一級、二級等水庫水資源以及其周邊范圍內(nèi)的河道內(nèi)用水、地下水的使用。應(yīng)對不同用水進(jìn)行收益評估以確定水資源使用費(fèi)的費(fèi)率和稅率。在費(fèi)率和稅率的確定上，還需要考慮當(dāng)?shù)仫嬘盟吹南∪背潭纫约八促|(zhì)量上的差異。

4.3 改革排污收費(fèi)制度

從我國對水資源的征收及使用上看，排污收費(fèi)是一種補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)。但其僅對取水行為收費(fèi)，也是一種不完全意義上的補(bǔ)償。我國有關(guān)水方面的排污收費(fèi)制度包括兩種費(fèi)用，一種是超標(biāo)排污費(fèi)，一種是排污費(fèi)。超標(biāo)排污費(fèi)自1982年開始征收，雖幾經(jīng)改革但其主要作為污染源治理基金的性質(zhì)沒有改變。關(guān)于超標(biāo)企業(yè)污染源的治理宜采用強(qiáng)制的行政手段，即規(guī)定超標(biāo)排放是一種行政違法行為，將受到行政處罰，這在企業(yè)治理角度上比行政收費(fèi)更有效。排污收費(fèi)作為補(bǔ)償性質(zhì)收費(fèi)的一種，此筆費(fèi)用應(yīng)主要應(yīng)用到對水資源的調(diào)查、監(jiān)測、評價(jià)、保護(hù)、管理等政府事務(wù)和水體的綜合整治等公益性工程中，同時(shí)應(yīng)確定中央和地方的合理支配范圍或相應(yīng)比例。

4.4 飲用水水源污染防治的公眾參與

近年來公民的環(huán)境權(quán)越來越受到重視，提高公民對環(huán)境污染事件的關(guān)注度，健全和完善公眾參與亦是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施。公眾參與的形式包括參與環(huán)境行政過程、參與制定有關(guān)政策法規(guī)、提起環(huán)境行政訴訟等，在污染防治的工作中充分體現(xiàn)公眾的知情權(quán)及參與度。要完善公眾參與，首先應(yīng)當(dāng)在立法上提供明確的權(quán)利義務(wù)指引，和充分的法律救濟(jì)途徑、法律保障;其次，在公眾參與的范圍上，爭取能擴(kuò)大到環(huán)境事項(xiàng)的全覆蓋;在提供、發(fā)布信息方面，借助互聯(lián)網(wǎng)與公眾建立良好的溝通機(jī)制，對公眾在網(wǎng)上舉報(bào)的污染環(huán)境事件作出及時(shí)回應(yīng)，將有關(guān)環(huán)境信息在相關(guān)政府公報(bào)中及時(shí)公開;在法律保障方面，增加保護(hù)舉報(bào)人人身安全、設(shè)立公眾參與基金等規(guī)定，制定公眾評議規(guī)則。

注釋：

①葉文虎，架勝基.論可持續(xù)的衡量與指標(biāo)體系[J].世界環(huán)境，1996（1）：7-10.

②http：//www.undp.org/[EB/OL].

③觸目驚心的水污染現(xiàn)狀[EB/OL].http：//www.riel.whu.edu.cn/show，asp，2002，10，10.

④余躍軍，高麗紅.水法中的水資源保護(hù)制度研究[M].韓德培.環(huán)境資源法論叢（第2卷），法律出版社，2002.

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