清潔供暖成本需分擔(dān)

文 本刊記者 陳向國(guó)

煤控研究項(xiàng)目散煤治理課題組出品的《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”）在8月底公布。報(bào)告說(shuō)，過(guò)去兩年，重點(diǎn)區(qū)域清潔取暖突破1200萬(wàn)戶(hù)，成效背后離不開(kāi)強(qiáng)有力的財(cái)政支持。2019年，北方清潔取暖試點(diǎn)城市擴(kuò)大到43個(gè)，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金達(dá)152億元，過(guò)去三年累計(jì)投入351.2億元。為落實(shí)北方清潔取暖工作，在過(guò)去兩年里，地方財(cái)政投入遠(yuǎn)超中央財(cái)政支出。2017-2018年，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金合計(jì)達(dá)199.2億元，地方補(bǔ)貼資金合計(jì)為555.09億元，是中央財(cái)政資金的2.8倍。其中，2017年，北方清潔取暖試點(diǎn)城市合計(jì)12個(gè)，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入60億元，12個(gè)城市地方政府共投入226.29億元（含省級(jí)補(bǔ)助資金），是中央財(cái)政資金的3.8倍；2018年，試點(diǎn)城市擴(kuò)大到35個(gè)，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入139.2億元，35個(gè)試點(diǎn)城市共投入328.8億元（含省級(jí)補(bǔ)助資金），是中央財(cái)政資金的2.36倍。報(bào)告指出，清潔取暖工作的推進(jìn)嚴(yán)重依賴(lài)中央和地方政府補(bǔ)貼，持續(xù)的高額補(bǔ)貼政府將難以長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)。努力實(shí)現(xiàn)清潔取暖成本分擔(dān)是持續(xù)推進(jìn)清潔取暖工作的應(yīng)有之意。報(bào)告對(duì)成本分擔(dān)原則、分擔(dān)主體、如何建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行了介紹。本刊對(duì)此進(jìn)行不改原意的摘編，以饗讀者。

清潔取暖成本構(gòu)成

報(bào)告指出，清潔取暖成本構(gòu)成包括建設(shè)成本和使用成本。建設(shè)成本包括燃?xì)夤芫W(wǎng)與電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、熱源與氣源等建設(shè)成本、居民取暖設(shè)備購(gòu)置成本、居民實(shí)施建筑節(jié)能改造的成本支出。清潔取暖使用成本包括兩部分，一部分是散煤或秸稈等原取暖方式的取暖成本；另一部分是相比散煤或秸稈居民使用天然氣、電力以及可再生能源取暖額外支出的成本。

成本分擔(dān)原則及主體

報(bào)告指出，成本分擔(dān)原則包含四方面內(nèi)容。一是受益原則。是指從清潔取暖改造中受益的主體，無(wú)論是間接受益還是直接受益者，都應(yīng)分擔(dān)成本，并且需遵從受益越多，分擔(dān)越多的原則。二是公平原則。是指城市居民和農(nóng)村居民有平等享有使用清潔能源的權(quán)利和供暖服務(wù)的權(quán)利。三是用戶(hù)承受能力原則。是指居民無(wú)論收入高低，都應(yīng)該保證其能夠支付得起清潔取暖。四是資產(chǎn)所有權(quán)原則。是指項(xiàng)目建成或設(shè)備購(gòu)置后，資產(chǎn)歸屬于誰(shuí)，誰(shuí)就主要承擔(dān)成本支出。

關(guān)于成本分擔(dān)主體，報(bào)告中說(shuō)，“清潔取暖成本應(yīng)在中央政府、地方政府、清潔取暖相關(guān)企業(yè)（城燃公司、地方電力公司、供暖公司等）以及居民消費(fèi)者之間進(jìn)行合理分擔(dān)?！本唧w如下。一是地方和中央共同承擔(dān)成本。供暖是直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用裆蠲芮邢嚓P(guān)，本應(yīng)確定為地方的財(cái)政事權(quán)，然而改善空氣質(zhì)量，推動(dòng)農(nóng)村能源革命，是中央政府啟動(dòng)清潔取暖的初衷之一。一個(gè)城市推進(jìn)清潔取暖改造不僅可以改善本地空氣質(zhì)量，而且有助于改善區(qū)域空氣質(zhì)量，清潔取暖改造行為具有明顯的效益外部性，清潔取暖改造的支出責(zé)任應(yīng)由地方政府和中央政府共同承擔(dān)。二是居民應(yīng)承擔(dān)能力范圍內(nèi)的成本。“雖然清潔取暖改造居民的投入成本較大，但是相比原來(lái)散煤或秸稈取暖，清潔取暖更加方便、安全、衛(wèi)生、省時(shí)省力，最重要的是改善室內(nèi)空氣質(zhì)量，減少污染物的暴露，有益于居民健康，因此居民消費(fèi)者受益良多，按照成本分擔(dān)中的受益原則，居民應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)的清潔取暖改造成本和使用成本。三是清潔取暖實(shí)施執(zhí)行企業(yè)要分利于民。清潔取暖改造項(xiàng)目往往具有自然壟斷性，特別是享受到城區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)夤疽约暗胤诫娏荆M(fèi)端市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小，在國(guó)家及地方政府大力實(shí)施清潔取暖改造中，企業(yè)享受到了市場(chǎng)需求帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，因此，這些企業(yè)不僅要承擔(dān)其項(xiàng)目建設(shè)成本，還應(yīng)受讓一部分經(jīng)濟(jì)利益給居民消費(fèi)者。

建立成本分擔(dān)機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)成本分擔(dān)，就必須建立成本分擔(dān)機(jī)制。報(bào)告說(shuō)，成本分擔(dān)機(jī)制就是將清潔取暖成本在政府（包括中央政府和地方政府）、企業(yè)（包括燃?xì)夤尽㈦娋W(wǎng)公司）、消費(fèi)者之間建立公平合理的分擔(dān)機(jī)制。主要包括建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制和使用成本分擔(dān)機(jī)制。

建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制包括，其一，燃?xì)夤芫W(wǎng)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，目前主要通過(guò)PPP模式或特許經(jīng)營(yíng)模式由企業(yè)承擔(dān)建設(shè)，雖然建設(shè)成本由政府轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)來(lái)承擔(dān)，但是支出責(zé)任方仍應(yīng)是政府。其二，電網(wǎng)建設(shè)高度集中化，主要由國(guó)家電網(wǎng)承擔(dān)，但目前大規(guī)模實(shí)施清潔取暖對(duì)電網(wǎng)建設(shè)需求的加快，電網(wǎng)公司投入力度有限，需要政府給予直接補(bǔ)貼。其三，清潔熱源以及氣源建設(shè)屬于市場(chǎng)化行為，建設(shè)成本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。對(duì)于技術(shù)推廣仍處于初始階段或商業(yè)模式不成熟的項(xiàng)目，政府為了激勵(lì)市場(chǎng)可給予一定的建設(shè)補(bǔ)貼。其四，居民取暖設(shè)備購(gòu)置是在政府推進(jìn)清潔取暖政策下居民被動(dòng)的消費(fèi)行為，若無(wú)政府推動(dòng)，現(xiàn)階段絕大多數(shù)居民不會(huì)實(shí)施清潔取暖改造，因此政府應(yīng)為居民取暖設(shè)備購(gòu)置承擔(dān)部分支出補(bǔ)貼。其五，實(shí)施建筑節(jié)能改造有利于清潔取暖使用成本支出的降低，其成本分擔(dān)應(yīng)對(duì)建筑節(jié)能改造程度不同做區(qū)別對(duì)待。對(duì)于實(shí)施簡(jiǎn)易的建筑節(jié)能改造，如門(mén)窗密封、保溫簾等，成本支出較少，但卻能顯著改善房屋建筑能效性能，降低取暖使用成本支出，對(duì)于居民來(lái)說(shuō)是有利的，則政府不應(yīng)該承擔(dān)其改造成本，政府應(yīng)該做的是建立示范樣板，做好宣傳和引導(dǎo)工作；對(duì)于建陽(yáng)光棚、墻體保溫等成本較高的建筑節(jié)能改造，居民的收益低于成本增加，政府應(yīng)該承擔(dān)部分建筑節(jié)能改造成本，承擔(dān)多少取決于居民未來(lái)節(jié)能的收益。

關(guān)于使用成本分擔(dān)機(jī)制，報(bào)告說(shuō)，清潔取暖使用成本中，原取暖方式的取暖成本應(yīng)由居民承擔(dān)，額外增加的成本應(yīng)由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)（目前主要由政府和居民承擔(dān)），即清潔取暖使用成本由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)。報(bào)告舉例如下。比如，對(duì)于已實(shí)施“煤改電”或“煤改氣”居民的使用成本，財(cái)政補(bǔ)貼一部分，電網(wǎng)或燃?xì)夤境袚?dān)一部分，至于承擔(dān)比例，需分城市、分技術(shù)經(jīng)過(guò)詳細(xì)經(jīng)濟(jì)調(diào)研后確定。同時(shí)，為了彌補(bǔ)電網(wǎng)或燃?xì)夤镜膿p失，政府部門(mén)給予電網(wǎng)或燃?xì)夤酒渌咧С?，例如：加大電力市?chǎng)交易，優(yōu)先支持棄風(fēng)、棄光、棄水的電力上網(wǎng)，優(yōu)先將低價(jià)電力售給“煤改電”項(xiàng)目，降低配電網(wǎng)購(gòu)電成本，并優(yōu)先將此低價(jià)電力銷(xiāo)售給“煤改電”配電網(wǎng)公司；給予企業(yè)間接補(bǔ)貼支持等。