2019年散煤治理難點(diǎn)解析

在過去的兩年里，我國(guó)散煤治理成效顯著，但挑戰(zhàn)猶存。報(bào)告對(duì)今年散煤治理難點(diǎn)進(jìn)行了剖析。

其一，散煤治理工作缺乏統(tǒng)籌和協(xié)同性。報(bào)告說，在過去兩年，我國(guó)散煤治理的相關(guān)政策密集出臺(tái)，但在實(shí)際工作中，政策、方案之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌還有待加強(qiáng)，政策執(zhí)行中各相關(guān)方的配合與協(xié)作有待進(jìn)一步改善。主要包括以下兩方面。

一方面，國(guó)家層面橫向協(xié)同不足。北方地區(qū)冬季清潔取暖政策在國(guó)家層面主要涉及財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家能源局等部門；工業(yè)散煤治理主要涉及工信部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)展改革委等部門。雖然各個(gè)部門的責(zé)任明確，但由于各部門政策出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)不同，主要關(guān)注各自的部門任務(wù)，在政策制定和實(shí)施上缺乏統(tǒng)籌，部門之間缺乏有力的協(xié)作與配合。

另一方面，中央和地方縱向協(xié)同不足。目前，中央層面開展北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的目標(biāo)是盡快建立“企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受”的清潔取暖模式，為其他地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣的范本，除個(gè)別試點(diǎn)城市積極探索創(chuàng)新模式，多數(shù)城市則以完成既定的任務(wù)目標(biāo)為目標(biāo)，層層加碼，基層落實(shí)難。此外，目標(biāo)考核重“績(jī)”，不重“效”，欠缺因地制宜的模式落地和散煤治理成效可持續(xù)性方面的政策選擇。與中央目標(biāo)缺乏協(xié)同性，不利于清潔取暖試點(diǎn)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

還有，在政策執(zhí)行和落地的過程中，散煤治理的復(fù)雜性決定了跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域和跨領(lǐng)域協(xié)作的必要性。例如，民用散煤治理涉及清潔能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷運(yùn)規(guī)劃、時(shí)間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、市場(chǎng)化體系建設(shè)等多個(gè)方面。而農(nóng)村地區(qū)的散煤治理不僅要解決農(nóng)村清潔取暖問題，還要推動(dòng)農(nóng)村能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。因此應(yīng)該把農(nóng)村能源系統(tǒng)建設(shè)放在重要位置，既要支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還要與農(nóng)村交通、運(yùn)輸、通信、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)相協(xié)調(diào)。這樣的系統(tǒng)工作要求綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌能源等基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和投入。

據(jù)此，報(bào)告得出結(jié)論，“散煤治理需要高屋建瓴的政策統(tǒng)籌及實(shí)施機(jī)制和步驟，需要跨部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，以確保散煤治理工作健康有序地開展。清潔取暖是系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動(dòng)落實(shí)任務(wù)，國(guó)家部門做好頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)推動(dòng)；地方政府應(yīng)在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，因地制宜的制定實(shí)施方案，抓好落實(shí)；企業(yè)要承擔(dān)供暖責(zé)任主體，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?/p>

同時(shí)，警惕民用散煤復(fù)燒，破解經(jīng)濟(jì)成本痛點(diǎn)。2019年6月13日，生態(tài)環(huán)境部就2018～2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊，河南省洛陽(yáng)、安陽(yáng)、濮陽(yáng)，山西省晉中等六市政府，指出這些城市推進(jìn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)力度有所放松，部分重點(diǎn)任務(wù)沒有完成，部分措施出現(xiàn)反復(fù)，部分問題出現(xiàn)反彈，大氣污染治理工作滯后。其中廊坊和保定散煤復(fù)燒問題突出，保定市在2018～2019年采暖季出現(xiàn)了清潔取暖補(bǔ)助資金籌集不到位、管理不規(guī)范，劃撥不及時(shí)的情況，影響了群眾用氣用電取暖的積極性，已完成清潔化替代的村莊散煤復(fù)燃比例高達(dá)36.1%，大量散煤游離于監(jiān)管之外。除約談城市外，其他部分城市也存在散煤復(fù)燒現(xiàn)象。2019年，煤控研究項(xiàng)目的地方合作伙伴開展了民用散煤治理的分析研究，這項(xiàng)研究覆蓋了河北、河南、山東和山西四個(gè)省份的八個(gè)城市，將這些城市居民清潔取暖分析報(bào)告簡(jiǎn)稱為“四省八市民用散煤分析報(bào)告”。根據(jù)“四省八市民用散煤分析報(bào)告”，調(diào)研的四省八市中有3個(gè)城市存在不同程度的散煤復(fù)燒，其中散煤復(fù)燒比例最高的可達(dá)23%。

報(bào)告對(duì)散煤復(fù)燃原因做了詳細(xì)分析。報(bào)告說，散煤復(fù)燒受多方面因素影響，如局部地區(qū)、特定時(shí)段的清潔能源短供；受工期進(jìn)度影響，改造項(xiàng)目在進(jìn)入采暖季后尚未達(dá)到使用條件；居民的傳統(tǒng)觀念和取暖習(xí)慣等。在諸多因素中，本報(bào)告認(rèn)為清潔取暖成本、實(shí)際支出水平與居民經(jīng)濟(jì)承受能力之間的不平衡是關(guān)鍵。

根據(jù)“四省八市民用散煤分析報(bào)告”，在參與居民收入調(diào)研的1775個(gè)農(nóng)村清潔取暖改造用戶中，居民收入小于5萬(wàn)元的占比92%，其中收入小于3萬(wàn)元的占比達(dá)47%。

目前，在北方清潔取暖試點(diǎn)城市中，農(nóng)村居民人均可支配收入范圍是1.0～1.8萬(wàn)元。借鑒英國(guó)燃料貧困定義，合理的燃料支出占比大約是5%，按三口之家計(jì)算，農(nóng)村居民戶均供暖費(fèi)用可承受范圍在1500～2700元/年之間。而居民的普遍支出意愿不超過2000元。根據(jù)“四省八市民用散煤分析報(bào)告”，參與此項(xiàng)調(diào)研的945戶“雙替代”居民中，32%的用戶實(shí)際支出（政府補(bǔ)貼后）超過2000元，其中30%的用戶實(shí)際支出在2000～5000元之間。

若不考慮當(dāng)前的價(jià)格補(bǔ)貼，農(nóng)村居民清潔取暖支出將普遍高于其可承受能力。實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示，有相當(dāng)一部分村民表示取消價(jià)格補(bǔ)貼后將無(wú)力承擔(dān)清潔采暖費(fèi)用，存在返燒煤的可能。由于發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)條件的區(qū)域性差異，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入較低的地區(qū)，散煤復(fù)燒的可能性就更大。

報(bào)告認(rèn)為，破解經(jīng)濟(jì)性難題是解決散煤復(fù)燒的關(guān)鍵，而建筑節(jié)能是提效降本的第一步。農(nóng)村房屋多為農(nóng)民自建，保溫隔熱性能差，若室內(nèi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)舒適溫度，單位建筑面積的采暖負(fù)荷是城鎮(zhèn)節(jié)能建筑的2～3倍。采暖用能直接關(guān)系到用能支出，據(jù)了解，北京市每戶農(nóng)宅節(jié)能改造成本約8000元，可以實(shí)現(xiàn)降低取暖能耗50%以上。根據(jù)“四省八市民用散煤治理報(bào)告”，在含有建筑節(jié)能調(diào)研的1775份有效調(diào)研問卷中，農(nóng)村清潔取暖改造用戶的建筑節(jié)能改造率僅為1%。農(nóng)村建筑節(jié)能改造空間巨大，如果對(duì)已完成清潔取暖改造的用戶實(shí)施建筑節(jié)能改造，可以極大地減少能耗、降低成本、減少采取支出。

報(bào)告還指出，目前，北方清潔取暖工作嚴(yán)重依賴補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府財(cái)政壓力持續(xù)增大。其中，地方配套中央補(bǔ)助壓力更大。因此，優(yōu)化補(bǔ)貼政策并制定退出機(jī)制是當(dāng)前的迫切任務(wù)。