企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督法治化指標研究

錢弘道 張 潔

(浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008)

2015年《國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》和《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)出臺后，繼續(xù)推進簡政放權、放管結合，以管資本為主推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變成為共識。這些文件的出臺，一方面進一步激發(fā)了企業(yè)的活力、創(chuàng)造力和市場競爭力；另一方面也對如何進一步完善企業(yè)國有資產監(jiān)管制度、切實防止國有資產流失、確保國有資產保值增值提出了更多挑戰(zhàn)，如怎樣解決立法滯后、管理體系混亂、職責邊界不清等問題。但是，對企業(yè)國有資產監(jiān)管工作造成最大影響的，恐怕莫過于企業(yè)國有資產監(jiān)管中普遍存在的尋租現(xiàn)象。因此，在以管資本為主完善國有資產監(jiān)管體制的政策背景下，怎樣按照法治化要求進行企業(yè)國有資產監(jiān)管，實現(xiàn)增強活力和強化監(jiān)管相結合，已經成為企業(yè)國有資產監(jiān)管迫切需要解決的問題。本文就企業(yè)國有資產監(jiān)管模式以及行政監(jiān)督的法治化指標等問題展開討論。

一、企業(yè)國有資產監(jiān)管模式的轉變

目前，學界對企業(yè)國有資產監(jiān)管的概念尚未形成一致認識。本文所提及的企業(yè)國有資產監(jiān)管，實際上是國有資產監(jiān)管內涵在監(jiān)管對象方面的具體化，是指在市場經濟社會中，企業(yè)國有資產的監(jiān)管主體為了彌補市場失靈和政府失靈，實現(xiàn)監(jiān)管目標而利用各種手段和方式對企業(yè)國有資產所采取的一種有意識的干預和控制活動(1)參見銀曉丹《企業(yè)國有資產監(jiān)管法律制度研究》，遼寧大學經濟法學系2010年博士學位論文?！，F(xiàn)代意義上的“監(jiān)管”是現(xiàn)代市場經濟社會的產物，是國家職能市場轉型的結果。企業(yè)國有資產監(jiān)管就是市場經濟和國家職能市場轉型的產物。針對不同行業(yè)及監(jiān)管對象，其市場監(jiān)管模式不同。根據商事制度改革精神，政府需要尊重市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，正確處理好政府與市場的關系，這就需要企業(yè)國有資產監(jiān)管部門對不同監(jiān)管對象予以不同的監(jiān)管權配置，同時兼顧監(jiān)管成本與收益。

中共十六大以來，國有企業(yè)改革不斷深化。實行企業(yè)國有資產監(jiān)督管理體制改革，設立國務院國有資產監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)，是這一歷史時期國有企業(yè)改革的一件里程碑式的大事。這一改革舉措徹底扭轉了以往國有企業(yè)改革及企業(yè)國有資產監(jiān)管工作中“政出多門、分而治之”的局面，為國有企業(yè)特別是國有大企業(yè)深化改革提供了必要的體制保障。國資委成立后的幾年間，在國資委的努力下，各級政府的國有資產出資人的監(jiān)管職能逐步到位，使國有企業(yè)改制工作基本得到規(guī)范，也使進一步全面、系統(tǒng)推進國有大企業(yè)的改革成為可能。自此，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)政企分開、政資分開成為國有企業(yè)改革的共識，此外，國有企業(yè)實現(xiàn)了投資主體多元化，初步確立了企業(yè)法人制度，理順了產權關系，法人治理結構逐步形成。此后，按照十八大以來的中央精神和國務院對進一步深化國資國企改革的相關要求，政府對國有資產的監(jiān)管模式從原來的“管人管事管資產”向“以管資本為主”轉變。2015年國務院發(fā)布的《若干意見》，對以管資本為主加強國有資產監(jiān)管提出了具體要求，包括以管資本為主推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變、以管資本為主改革國有資本授權經營體制、以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置、以管資本為主推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管等(參見圖1)。

圖1 企業(yè)國有資產監(jiān)管的基本要求

以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，為完善企業(yè)國有資產監(jiān)督管理體制進一步指明了方向，但是，我國企業(yè)國有資產監(jiān)管實踐中依然存在許多不規(guī)范現(xiàn)象，政企不分、政資不分依然存在，國有資產監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象；國有資產監(jiān)督管理機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業(yè)比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。這些問題如不能有效解決，將成為國有企業(yè)改革和發(fā)展的體制性障礙。筆者在揚州、溫州調研中發(fā)現(xiàn)，當?shù)貒Y委對企業(yè)國有資產的監(jiān)管由以管人、管事、管資產相結合轉變?yōu)橐怨苜Y本為主，仍面臨現(xiàn)實困境，如國企管理人員缺乏人事任免話語權，導致實際監(jiān)管效果有限；地方國資委一把手與所屬國有資本投資、運營公司一把手的行政級別相同，其協(xié)調和問責力度不夠；履行出資人職責的國有資產監(jiān)管機構在實際工作中仍承擔較多的信訪調解事務等。而且，截至目前，我國有關企業(yè)國有資產監(jiān)督管理的專門法規(guī)仍然是2003年5月27日起施行的《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡稱《監(jiān)管條例》)(2)該條例第三條規(guī)定：“本條例所稱企業(yè)國有資產，是指國家對企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益?！?，其第四條規(guī)定：“企業(yè)國有資產屬于國家所有。國家實行由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”雖然之后黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”，且國務院于2015年發(fā)布的《若干意見》中也強調“正確處理好政府與市場的關系，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制”，但目前仍未將如何“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”上升到立法層面。比如各級國有資產監(jiān)管機構所履行的出資人監(jiān)管職責的權力清單和責任清單尚未明確，也即如何劃定國有資產監(jiān)管機構的監(jiān)管事項、范圍，如何按照國有企業(yè)的功能界定和類別改進考核體系并實現(xiàn)考核指標的可量化，如何建立覆蓋各級國有資產監(jiān)管機構和國有企業(yè)的責任追究工作機制以及國有企業(yè)重大決策失誤、失職瀆職責任追究倒查機制，如何建立統(tǒng)一的出資人監(jiān)管信息化工作平臺，如何實現(xiàn)外派監(jiān)事會監(jiān)督機制的規(guī)范化等，尚未明確。

企業(yè)國有資產行政監(jiān)督法治化是完善我國企業(yè)國有資產監(jiān)管體制的必然要求。我國企業(yè)國有資產監(jiān)管機構作為政府直屬特設機構，其根據授權代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責屬于政府具體行政行為的范疇。行政監(jiān)督作為政府監(jiān)管的題中應有之義，是伴隨現(xiàn)代市場經濟發(fā)展而產生的新型政府職能，是以政府“有形之手”克服監(jiān)管工作中存在的市場失靈或政府失靈的制度安排[1]。針對企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政監(jiān)督首先是諸多行政監(jiān)督中的一種，是一個行政法問題，其行為應當遵照與行政監(jiān)督相關的法律法規(guī)的要求。但這又是一個經濟法學領域的問題，行政監(jiān)督要適應市場經濟的特點，確保企業(yè)國有資產經營企業(yè)(以下簡稱“企業(yè)”)依法自主經營，不斷激發(fā)企業(yè)的活力、創(chuàng)新力和內生動力。

二、企業(yè)國有資產行政監(jiān)督法治化指標的設計思路

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”，并對用法治成效考核領導干部提出了要求。

目前國內尚無專門針對企業(yè)國有資產監(jiān)管領域行政監(jiān)督的法治化評估指標和考核標準。行政監(jiān)督是法治政府建設的重要指標，因此必須在法治政府的邏輯下展開。2009年國務院辦公廳出臺的《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》還附有“法治政府建設指標體系總體框架”，直接對法治政府指標體系進行了具體的設計[2]。自此，各級政府內部陸續(xù)開展了法治政府績效評估，學界也陸續(xù)開展了法治政府評估的研究和實踐。例如，針對法治政府指標的設計，蔣立山提出了法治職能指標、法治狀況指標與法治滿意度指標[3]；錢弘道、方桂榮提出了“行政保障、行政行為、行政效果”三維度理論，強調法治政府指標體系建設要全面展現(xiàn)法治政府的內在要求，指標設計要厘清各個部分的邏輯關系，盡量做到全面、周延[4]。這些維度結構中的指標設計都提到了具體工作中的政府職能、行政效能等，在法治政府的大框架中具有較高的總結性，也對企業(yè)國有資產監(jiān)管領域中行政監(jiān)督法治標準的考核評估具有指導意義。筆者綜合企業(yè)國有資產監(jiān)管領域權力運行環(huán)節(jié)、各省區(qū)市法治政府指標、專家意見三個方面，形成指標設計的基本思路。

(一)以權力運行機制為導向初設指標框架

行政監(jiān)督有狹義和廣義之分。狹義的行政監(jiān)督是指行政機關內部上下級之間，以及專設的行政監(jiān)察、審計機關對行政機關及其工作人員的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督則泛指執(zhí)政黨、國家權力機關、司法機關、新聞媒體和人民群眾等對國家行政機關及其工作人員的監(jiān)督。本文所述的行政監(jiān)督屬于廣義的概念[5]。企業(yè)國有資產監(jiān)管機制是否合理、合法是我們研究的重點。作為行政權力表現(xiàn)形式的企業(yè)國有資產監(jiān)管，一般要經過行政決策、行政執(zhí)法、行政效果三個環(huán)節(jié)，因此，通過分析企業(yè)國有資產監(jiān)管領域各權力運行環(huán)節(jié)可以確定行政監(jiān)督法治化評估的基本維度。當然，這三個環(huán)節(jié)互相聯(lián)系、互相影響，不是絕對割裂的。

圖2 行政決策監(jiān)督邏輯指向

1.行政決策監(jiān)督

行政決策監(jiān)督邏輯指向參見圖2。

第一，企業(yè)國有資產監(jiān)管需要通過確定國有資產監(jiān)管主體的職責定位和監(jiān)管范圍,對企業(yè)的行為表現(xiàn)進行價值判斷。規(guī)范企業(yè)行為的各部門法律法規(guī)無法直接對企業(yè)行為形成判斷，要依賴行政決策來進行辨別[6]?！度舾梢庖姟穼ζ髽I(yè)國有資產監(jiān)管機構的職責定位和主要任務做了具體描述。監(jiān)管主體對企業(yè)項下國有資本布局的調整優(yōu)化、考核認定等均涉及行政決策的公平、公正與科學。對企業(yè)行為的價值判斷，應當以管資本為主，加強對國有資本運營質量及企業(yè)財務狀況的監(jiān)測，結合企業(yè)的功能界定和類別改進考核體系，運用相關數(shù)據進行綜合評價。由此，只有正當合理的決策目標，才能保證決策的正確性和有效性。為此，監(jiān)督決策目標主要從以下兩個方面進行：一是監(jiān)督決策目標是否與職責相符；二是監(jiān)督決策目標的可行性，也即決策目標是否太高或太低，是否符合實際情況。

第二，市場利益均衡狀態(tài)的形成需要公權力的介入。利益均衡是市場這個利益體系中所有參與者之間相對均衡的狀態(tài)，利益均衡機制成熟與否是衡量市場經濟環(huán)境優(yōu)劣的重要標準之一[7]?！胺墒且环N維護秩序的社會工程，是從社會共同意志的角度，以合理和確定的方式來平衡各方面的利益?！盵8]45當企業(yè)國有資產保值增值的法益受到侵害時，企業(yè)內部個別人員或第三方卻因其違法違規(guī)行為而獲利時，為了維護市場的利益均衡，應當對企業(yè)內部人員或第三方所獲利益予以剝奪，否則，誠實守信的市場原則將不復存在。這就需要監(jiān)管主體有針對性地、合理充分地運用經營數(shù)據，在調查核實和責任認定的基礎上，根據資產損失程度、問題性質等，對相關責任人進行追究處理。處理方式包括組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送國家監(jiān)察機關或司法機關等?？茖W的處罰決定涉及決策內容是否合法合理，因此，監(jiān)督決策內容具有重要意義。監(jiān)督決策內容應當主要看決策是否與監(jiān)管主體權責清單相一致，也即決策內容是否有法可依，有理有據。如果背離這一原則，就會導致監(jiān)管權的越位、錯位。

第三，行政決策機制是決策正確性的體制保障，也即決策的依據和程序是決策正確性的前提條件。監(jiān)督決策機制是否合理合法需要從兩方面強化：一方面，決策是否充分收集與企業(yè)國有資產決策相關的經營數(shù)據和市場信息，這就要求政府和監(jiān)管主體強化對市場信息的動態(tài)收集，集思廣益，在專家學者的有效建議下運用先進的理論、手段和方法進行科學決策，為決策內容或方案提出充分依據；另一方面，監(jiān)管主體是否遵循外派監(jiān)事會制度，只有通過向企業(yè)外派監(jiān)事會的方式突出對企業(yè)的當期和事中監(jiān)督，同時強化與有關專業(yè)監(jiān)督機構的協(xié)作配合，才能充分保證決策的時效性。因此，決策機制的完備與否是衡量決策科學與否的重要標志。

2.行政執(zhí)法監(jiān)督

圖3 行政執(zhí)法監(jiān)督邏輯指向

行政執(zhí)法監(jiān)督邏輯指向參見圖3。

第一，行政執(zhí)法監(jiān)督是保障企業(yè)國有資產監(jiān)管正當性與合法性的重要舉措。監(jiān)督旨在監(jiān)督國家行政機關及其工作人員依法行政，預防、制止、糾正行政執(zhí)法中的違法行為，保障公民的合法權益不受侵害[9]。因此，行政執(zhí)法體制監(jiān)督是重中之重。目前，我國關于企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政執(zhí)法體制不盡合理，執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全，這就要求我們根據《若干意見》的要求，穩(wěn)步推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時健全國有資產監(jiān)管的法律法規(guī)體系，統(tǒng)一管理規(guī)則。

第二，我國法治化發(fā)展的進程中一直存在著“重實體，輕程序”的觀念，在行政監(jiān)管領域同樣如此[10]。行政機關不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。沒有程序的民主，就沒有實質的民主[11]。因此，行政執(zhí)法程序的完善程度已然成為行政監(jiān)督法治化的重要考量標準。這就要求監(jiān)管主體加強對行政執(zhí)法程序的規(guī)范，提高行政執(zhí)法人員的法治觀念和執(zhí)法素質，確保行政執(zhí)法在法律的框架和流程中進行。

第三，自2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中確立“推行行政執(zhí)法責任制”以來，落實執(zhí)法責任就成為保障推進執(zhí)法法治化進程的關鍵一環(huán)。黨的十八大以來，對執(zhí)法責任制的落實更是頻頻被提及(3)黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。”。公權力是保護私權利的重要手段，私權利受到侵害時，除了尋求私力救濟，更有效的方法是尋求公權力的保護[12]。因此，對企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政執(zhí)法，應當接受來自內部、外部的對執(zhí)法責任制落實情況的評估。

3.行政效果監(jiān)督

圖4 行政效果監(jiān)督邏輯指向

行政效果監(jiān)督邏輯指向參見圖4。

第一，對監(jiān)管主體行政效果的監(jiān)督能從整體上反映監(jiān)管主體依法行政的實效性，從效果上展現(xiàn)社會公眾的滿意度。這就要求首先對監(jiān)管主體的考核機制予以明確，尤其是對不同層級的企業(yè)國有資產監(jiān)管機構的職責定位和主要任務予以細化，通過改革國有資本授權經營體制進一步明確國有資產所有權與企業(yè)經營權的權責邊界，確保國有資產所有權的有效行使，在此基礎上，改進考核體系并實現(xiàn)考核指標可量化。

第二，內部監(jiān)督是實現(xiàn)行政執(zhí)法權內控目標的關鍵舉措。但實踐中行政執(zhí)法內部各監(jiān)督部門之間缺乏配合，容易造成內部監(jiān)督流于形式[13]。這就要求我們在行政部門內部建立獨立、科學且常態(tài)化的專項監(jiān)督，通過行政系統(tǒng)內部的統(tǒng)計數(shù)據來反映企業(yè)國有資產監(jiān)管的實際效果，也即著重于對企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政監(jiān)察和行政審計，實現(xiàn)對行政效能的有效監(jiān)督。

第三，企業(yè)國有資產監(jiān)管需要充分保障公眾的知情權。當國有企業(yè)領導干部因違法違規(guī)或者失職瀆職而受到行政處分時，其企業(yè)名稱及相關人員行政處分信息很快就可以在統(tǒng)一的出資人監(jiān)管信息化工作平臺或者政府信息公開平臺上公示?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀啊?，信息公開正是提高公眾滿意度的制度前提。公眾滿意度是通過行政系統(tǒng)外部的公眾感知來反映企業(yè)國有資產監(jiān)管的實際效果。這就要求在行政決策制定、執(zhí)行和評估過程中，充分保障公眾的知情權和參與權，強化對監(jiān)管主體決策活動、執(zhí)法過程和決策實施結果的監(jiān)督，從而使監(jiān)管主體能及時調整完善政策，提高依法行政的規(guī)范性。

通過上述定性分析，我們可以看到，企業(yè)國有資產監(jiān)管項下的行政監(jiān)督包括行政決策監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督和行政效果監(jiān)督三個方面。其中，行政決策監(jiān)督包括決策目標監(jiān)督、決策內容監(jiān)督和決策機制監(jiān)督；行政執(zhí)法監(jiān)督包括執(zhí)法體制監(jiān)督、執(zhí)法程序監(jiān)督和執(zhí)法問責監(jiān)督；行政效果監(jiān)督包括考核機制監(jiān)督、行政效能監(jiān)督和公眾滿意度監(jiān)督。結合企業(yè)國有資產監(jiān)管領域的特殊性，筆者認為決策目標監(jiān)督、決策內容監(jiān)督與考核機制監(jiān)督是一個問題的不同方面，可統(tǒng)歸于“考核機制監(jiān)督”；行政決策機制監(jiān)督、執(zhí)法體制監(jiān)督和執(zhí)法程序監(jiān)督均屬于制度建設范疇，可以合并為“制度保障監(jiān)督”。對上述指標進行整理、合并，我們可以初步確定考核機制監(jiān)督、制度保障監(jiān)督、行政問責監(jiān)督、行政效能監(jiān)督、公眾監(jiān)督這些企業(yè)國有資產行政監(jiān)督評估指標。

(二)部分地區(qū)行政監(jiān)督指標的綜合比較和專家評估

筆者對當前各地的法治政府評估指標進行了綜合比較分析，部分地區(qū)行政監(jiān)督領域的二級指標見表1。

表1 部分地區(qū)行政監(jiān)督法治化評估指標總結

注：資料來源于《湖北省法治政府建設指標體系(試行)》《廣東省法治政府建設指標體系(試行)》《吉林省法治政府建設指標體系》《江蘇省法治政府建設指標體系》《寧夏回族自治區(qū)法治政府建設指標體系(試行)》《四川省市縣政府依法行政評估指標》《沈陽市法治政府建設指標體系》。

通過對上述指標體系的歸納總結，可以將現(xiàn)有行政監(jiān)督項下的考核指標概括為“人大依法實施監(jiān)督和自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督”“依法接受司法監(jiān)督”“加強社會監(jiān)督”“依法貫徹層級監(jiān)督與專門監(jiān)督”“全面推進政務公開”“完善行政賠償和補償制度”和“落實行政監(jiān)察制度”七大類型。然而，上述指標并不能準確地對企業(yè)國有資產監(jiān)管行為進行評估，因此需要結合上文企業(yè)國有資產監(jiān)管領域內行政監(jiān)督的權力運行機制對指標設計進行深入探討。

通過對企業(yè)國有資產監(jiān)管權力運行機制導向的定性分析和各省區(qū)市行政監(jiān)督領域法治評估指標的梳理整合，筆者擬定了專家評議、民意調查等定量分析的初步框架，為指標的設計奠定了邏輯基礎，確定了一級指標備選框架(如圖5所示)。

圖5 行政監(jiān)督一級指標備選框架

圖6 備選一級指標專家意見人數(shù)分布

筆者征集了該領域內的數(shù)十位專家學者以及監(jiān)管部門工作人員的意見，對行政監(jiān)督領域已有的指標進行刪減、合并、添加，最終確定本指標體系的一級指標。意見征集結果如圖6所示。

通過分析，我們可以看出，“制度保障監(jiān)督”“考核機制監(jiān)督”“公眾監(jiān)督”“行政問責監(jiān)督”“行政效能監(jiān)督”和“有權機關監(jiān)督”得到了較多數(shù)參與調查的專家的選擇。各省區(qū)市行政監(jiān)督領域的指標體系都會從權力制約的角度強調有權機關監(jiān)督(包括人大、政協(xié)和司法機關監(jiān)督)、公眾監(jiān)督等，這與黨的十六大以來加強對權力的制約和監(jiān)督，從制度、程序、權利等多個維度完善行政監(jiān)督的要求相呼應；同時，對政務公開的要求在制度保障監(jiān)督和公眾監(jiān)督中也有所體現(xiàn)?？梢?，制度完善是政府在行政監(jiān)督領域最核心的法治衡量基準。與此同時，由于企業(yè)國有資產監(jiān)管專業(yè)性強、權力運行環(huán)節(jié)較多，與國有資產保值增值緊密相關，還應當體現(xiàn)考核機制監(jiān)督、行政問責監(jiān)督、行政效能監(jiān)督、公眾監(jiān)督、有權機關監(jiān)督等方面的指標。筆者通過對框架的初步分析、概括以及對專家評審意見的總結，提煉出制度保障監(jiān)督、考核機制監(jiān)督、行政問責監(jiān)督、行政效能監(jiān)督、公眾監(jiān)督和有權機關監(jiān)督這六個一級指標。

三、企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督法治化一級指標

制度保障監(jiān)督、考核機制監(jiān)督、行政問責監(jiān)督、行政效能監(jiān)督、公眾監(jiān)督、有權機關監(jiān)督，這六個一級指標體現(xiàn)了企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督法治化的關鍵內容,針對的正是當前企業(yè)國有資產監(jiān)管制度建設落后、考核機制缺失、行政問責短板、信息不對稱所導致的公眾監(jiān)督不到位、內外部監(jiān)督不協(xié)調等問題。在細化一級指標，進而量化各指標之前，我們需要對六個一級指標給予定性闡釋。

(一)制度保障監(jiān)督

依法對行政權力實行嚴格的、全面的監(jiān)督，是正確行使行政權力的保證。加強行政監(jiān)督是行政權力正確運行的重要保障，而缺少完善的監(jiān)督體系和有效的監(jiān)督體制，企業(yè)國有資產監(jiān)管運行中必然會出現(xiàn)種種嚴重的問題?？梢哉f，制度保障很大程度上影響著企業(yè)國有資產監(jiān)管行為的規(guī)范度與監(jiān)管效果，因此，制度保障監(jiān)督成為行政監(jiān)督法治化評估的首要考慮因素。符合法治標準的制度保障監(jiān)督，首先要符合監(jiān)管主體職責定位和兼顧效率的行政決策機制。十八屆三中全會提出“完善科學民主決策機制”，黨的十八屆四中全會進一步提出“健全依法決策機制”?，F(xiàn)階段，雖然《若干意見》已對企業(yè)國有資產監(jiān)管主體的職責定位予以明確，但是在走訪中，不同層級監(jiān)管主體內部的行政決策制度體系均存在缺失或者標準不一的問題。而且，截至目前，我國尚未就如何“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”建立統(tǒng)一的管理規(guī)則，走訪中各級行政機關、各部門之間對企業(yè)國有資產監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調和信息資源共享均反饋需要不斷加強。由此，企業(yè)國有資產監(jiān)管對行政決策機制、執(zhí)法體制、信息公開、行政問責等層面的制度保障都應當是企業(yè)國有資產監(jiān)管領域的重要法治化標準。

(二)考核機制監(jiān)督

行政權力是執(zhí)行性與自由裁量的統(tǒng)一。行政組織在國家政治系統(tǒng)中的地位和作用決定了行政權力的行使應以執(zhí)行性為重要特征，然而公共事務的復雜多變又在客觀上要求行政權力的運行具有一定的彈性，即行政自由裁量權，這就為行政權力的擴張與濫用大開方便之門。黨的十八大報告提出要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。2015年頒布的《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》明確提出法治政府建設目標，強化監(jiān)督考核，推進“以考促建”。政府績效考核管理機制不僅是一種價值指向，而且需要緊密結合現(xiàn)實，切實反映做得怎樣或實際產生了怎樣的效果。強化考核對依法行政的實際推動作用[14]，將其真正用于改進法治政府建設的舉措之上，才能很好地實現(xiàn)考核機制的設計初衷。

基于此，我們首先需明確劃定各級監(jiān)管主體的監(jiān)管事項和監(jiān)管范圍，尤其需要結合法治的背景因素和成長環(huán)境，根據不同國有企業(yè)的功能界定和類別做到有重點的分類監(jiān)管，體現(xiàn)決策目標和決策內容的合理合法，維護企業(yè)國有資產監(jiān)管所涉各主體的法益。其次，20世紀70年代，以政府職能定位為標桿，以新制度經濟學、公共選擇理論、公共行政學等學說為理論支撐，政府績效考核被視為重塑政府的另一版本，具有強烈的價值和技術取向[15]。政府績效考核需要更加注重管理方法和技術的應用，在考核機制設計中減少人做決定的事項，加大技術與數(shù)據的輔助力度，提高考核工作的可操作性。在大數(shù)據時代，傳統(tǒng)行政管理理論已經不能很好地指導當前的工作，甚至成了影響辦事效率的最大障礙。串聯(lián)式的行政流程來自泰勒科學管理理論，這曾經是政府管理的主流思維[16]。但是，在互聯(lián)網模式下，大數(shù)據能夠幫助職能部門獲取與考核內容相關的實時信息，確定企業(yè)國有資產的監(jiān)管行為對國有資產保值增值工作帶來的實質影響，提高績效考核工作的科技含量，使考核工作做到有的放矢，強化考核評價結果運用，為企業(yè)國有資產監(jiān)管的法治化建設積累經驗。由此，考核機制法治化的核心應當是大數(shù)據的運用。政府利用大數(shù)據可以獲取更加準確真實的信息。一方面，大數(shù)據技術能夠在合理時間內擷取、管理、處理企業(yè)國有資產監(jiān)管過程中的各項數(shù)據信息，還原企業(yè)的真實經營情況，消除信息不對稱，有效提高企業(yè)國有資產監(jiān)管的信息服務能力。大數(shù)據技術基本不需要人工參與，依賴于科學計算，不容易受到主觀因素的影響。同時，基于大數(shù)據技術的數(shù)據處理，使信息更加豐富、真實，得出的結論也更客觀，更能反映真實情況[17]。另一方面，利用大數(shù)據能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，不僅能夠提升對企業(yè)國有資產監(jiān)管的時效性，也能夠提升政府部門考核工作的準確性、前瞻性和預見性。

(三)公眾監(jiān)督

公眾滿意是法治政府建設的最終標準，而探究公眾是否滿意的唯一途徑只能是公眾自身的參與和意見的表達。從政府管理的經驗來看，發(fā)達國家政府管理的一大特點就是高度重視公眾的廣泛參與，使公眾監(jiān)督成為公眾參與政府治理的有效渠道。對企業(yè)國有資產監(jiān)管而言，從行政決策、行政執(zhí)法到行政問責實施的全過程，都需要體現(xiàn)公眾的參與性。法治政府的許多具體制度，如政府信息公開及近年來興起的電子政府和電子政務等，均是提高公眾參與度的重要前提。因此，政府信息公開和電子政務建設必須成為政府常態(tài)機制：在企業(yè)國有資產監(jiān)管的全過程中提高政府信息公開程度，保障公眾的知情權，創(chuàng)建政府向社會報告或公示其受托監(jiān)管責任履行狀態(tài)的監(jiān)督機制，形成統(tǒng)一的出資人監(jiān)管信息化工作平臺。需要指出的是，問卷、座談等形式的民意調查是公眾參與的重要途徑，但實踐中，刻意的操縱或技術上的錯誤可能會造成與真實民意有偏差甚至完全背離的結果，這就要求公眾參與要依靠專業(yè)且獨立的專門組織來進行。此外，需要特別注意的是，為避免形形色色的“被代表”或“被滿意”，公眾監(jiān)督機制設計中需要給予不同利害關系的群體平等參與的機會，提高社會公眾代表的全面性，彌補單一主體可能產生的偏頗。在可行性方面，隨著互聯(lián)網技術和通信技術的發(fā)展，尤其是社會調查技術專業(yè)化程度的不斷提高，公眾參與的渠道日趨多元，特別是近年來興起的電子政務，更是為公眾參與企業(yè)國有資產監(jiān)管提供了技術支撐和直接的表達空間。因此，以公眾監(jiān)督作為法治政府指標體系的一級指標，不僅必要，而且可行[18]。

(四)行政問責監(jiān)督

法治以權利與義務為主要內容，以權責一致為基本原則，法治政府包含權力法定、行為法定、程序法定、監(jiān)督法定、責任法定五個方面的內容。其中，政府對具體的行政行為負責，就是責任法定的重要內容?！坝袡啾赜胸?、有權必盡責”，行政問責制度是國家政治制度和官員監(jiān)督體系的重要組成部分。近年來，對行政權力的監(jiān)督約束不斷強化，在黨和政府的不斷探索實踐中，行政問責已成為我國推進法治政府建設的一條重要路徑。黨的十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度對依法行政、法治政府建設進行了全新闡述。黨的十八屆四中全會更是明確提出了“建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的重要任務。在實踐中，企業(yè)國有資產監(jiān)管中的行政監(jiān)督面臨一系列障礙，其中，行政問責亟待強化。行政問責機制不全具體表現(xiàn)在：一是對監(jiān)督主體而言，尚未形成便捷、高效的行政問責路徑，這意味著問責程序的透明度不高，社會對監(jiān)督對象、問責程序的了解不夠充分。二是行政問責主體職權不明，監(jiān)督部門之間相互推諉，增加了行政問責的難度。目前企業(yè)國有資產監(jiān)管中的監(jiān)督職責重擔基本全壓在黨內監(jiān)督上，社會監(jiān)督缺乏。三是行政問責依據不健全，很大程度上制約了行政問責的進行。

(五)行政效能監(jiān)督

行政效能是行政效率、社會效益、民主政治、依法行政等因素的綜合反映。行政效能體現(xiàn)在行政管理的各個環(huán)節(jié)、各個層次中，是對全部行政管理活動的整體要求[19]。行政效能是行政管理的中心和歸宿，也是檢查衡量各級地方政府行政工作的標尺，主要通過行政系統(tǒng)內部的統(tǒng)計數(shù)據來反映法治建設的實際效果[4]。因此，行政效能是行政系統(tǒng)內部監(jiān)督的集中體現(xiàn)。實踐中，行政效能指數(shù)在各地已普遍使用，為法治政府建設的效能考察提供了參考性經驗。從法律意義上說，行政內部監(jiān)督是一種行政機關自我糾錯的制度設計，包括行政層級監(jiān)督和專門監(jiān)督兩大方面。然而，在長期的企業(yè)國有資產監(jiān)管實踐中，行政內部監(jiān)督由于制度不完善、運行機制不科學、經費保障不足等，往往流于形式，并沒有充分發(fā)揮其應有的作用。比如《行政監(jiān)察法》對監(jiān)督主體、監(jiān)督權限、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結果運用等具體問題的規(guī)定并不明確，可操作性不強；行政系統(tǒng)內部監(jiān)督主體多元無序，監(jiān)督方式單一，忽視發(fā)生前的預防和過程中的控制；行政監(jiān)督人員編制緊張、經費不足、物質技術條件不適應客觀要求，等等。

(六)有權機關監(jiān)督

黨的十八大提出：“健全權力運行制約和監(jiān)督體系，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！痹诋斍暗闹袊握Z境下，企業(yè)國有資產監(jiān)管實踐中，黨內監(jiān)督起主導作用的客觀事實不可避免地帶來了黨內監(jiān)督壓力加大，人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督弱化的影響?；诖?，一方面應繼續(xù)完善黨內監(jiān)督的路徑和程序，另一方面應立足于黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合，大力推進監(jiān)督立法，構建權責明確、形式多樣、多層次、全方位的立體監(jiān)督網絡。為避免多元監(jiān)督力量的分散，應強化人大在行政監(jiān)督體系中的核心地位，比如人大利用財政預決算來控制行政決策，“這符合民意機關決定公眾創(chuàng)造的國家財稅收支代議制精神，也有效地消除民意機關對政府的實際依賴，根本上強化人代會獨立監(jiān)督權，從而夯實人代會自主權的物質基礎”[20]17-18。在現(xiàn)有的法律規(guī)制下，民主監(jiān)督和司法監(jiān)督的獨立性已經得到一定體現(xiàn)。但是，在增強行政監(jiān)督合力的大背景下，亟須促進企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督技術的網絡化。將電子技術運用到行政監(jiān)督活動中，與政府辦公網絡對接，利用其快捷、共享的特點彌補原有行政監(jiān)督主體各自為政的缺陷，避免事后補救式或懲罰式監(jiān)督的弊端，“既能實現(xiàn)多主體的積極參與，又能避免監(jiān)督成本由某一組織來承擔的現(xiàn)象，使監(jiān)督主體從單個主體的理性行為導致集體的非理性的囚徒困境中解脫出來”[21]2。同時，各行政監(jiān)督主體可以及時掌握企業(yè)國有資產監(jiān)管中的準確信息，即時履行監(jiān)督權力，便于實現(xiàn)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。

四、企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督法治化二級指標

企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督法治化一級指標的確立，為行政監(jiān)督法治化二級指標的設計和遴選奠定了基礎，而二級指標的科學性和合理性在很大程度上影響著評估活動的質量和水平。因此，二級指標的設計必須便于考核，充分做到周延全面，且對與行政監(jiān)督相關各個環(huán)節(jié)的指標進行類型化區(qū)分，使各部分在邏輯上有充分的聯(lián)系，才能使其充分、有效地落地實施。

(一)企業(yè)國有資產監(jiān)管行政監(jiān)督法治化指標結構

為使二級指標體系的評價對象和內容具有針對性，筆者圍繞行政監(jiān)督所涉各環(huán)節(jié)的重點和要點，通過專家擬議、會議座談等方式先確定各二級指標定量分析的初步框架。在回收數(shù)十份專家意見的基礎上，筆者在浙江省范圍內進行了長時間調研，在浙江省國有資產監(jiān)督管理委員會有關領導的支持下，先后走訪了各級國有資產監(jiān)督管理委員會以及有代表性的國有企業(yè)，回收有效調查問卷數(shù)百份。通過整合專家意見與梳理民調結果數(shù)據，確定了六個一級指標項下的二級指標及其權重占比，詳見表2。

表2 企業(yè)國有資產監(jiān)管行政監(jiān)督法治化評估指標權重分布表

這些指標充分考慮了企業(yè)國有資產監(jiān)管領域行政監(jiān)督的特殊性，并且吸收了各地法治政府指標體系設計結構和法治建設實踐經驗，同時采納了政府監(jiān)管部門、各類型國有企業(yè)以及專家學者的意見，對企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政監(jiān)督具有很強的針對性及可操作性。

(二)制度保障監(jiān)督項下的二級指標

制度保障處于行政監(jiān)督法治化的最前沿，依法行政的前提是要有完備的制度保障，這也是創(chuàng)設行政監(jiān)督其他條件的根本。針對企業(yè)國有資產監(jiān)管的制度性規(guī)范，首先可以在規(guī)模、覆蓋范圍等系統(tǒng)完整性方面將其量化為具體的制度性指標，比如行政決策機制、統(tǒng)一的執(zhí)法管理規(guī)則、信息公開機制、行政問責制度等。根據民調結果，這一二級指標在該項下占據了較大比重(詳見圖7)，且受訪者大都傾向于給出較高的分數(shù)，足以反映“系統(tǒng)完整性”應當占據重要地位。

圖7 “系統(tǒng)完整性”二級指標民調分值分布

其次，制度擬定過程是否嚴格遵守法定的權限和程序也是衡量制度保障的重要指標。實踐中，在面對法律、法規(guī)、規(guī)章適用沖突時，是否嚴格執(zhí)行法規(guī)備案條例和有關規(guī)范性文件備案的規(guī)定，是否健全規(guī)范性文件的清理、評估機制，對不合法或不適當?shù)囊?guī)范性文件及時修改或者廢止，均是衡量法制統(tǒng)一和政令暢通的考核標準。因此，“程序合法性”同樣占有較高的分值，僅次于“系統(tǒng)完整性”。

最后，在規(guī)范性上，制度內容是否統(tǒng)一清晰、科學合理也可以進行指標性的考評判斷。這體現(xiàn)在：一方面，需要保證公眾意見充分表達的機制；另一方面，推行立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的起草工作機制，加強各監(jiān)督環(huán)節(jié)必要性、可行性論證和成本效益分析。因此，“內容科學性”也被選作二級指標來反映制度保障的科學性與有效性，并與“程序合法性”占據同樣的比重。

(三)考核機制監(jiān)督項下的二級指標

圖8 “明確分類監(jiān)管事項清單”二級指標民調分值分布

考核機制監(jiān)督項下的二級指標意在對行政考核機制的合法性與科學性進行評估。對其進行量化考核，首先需要考慮是否能夠根據不同國有企業(yè)的功能界定和類別將出資人監(jiān)管職責的權力清單和責任清單予以明確，防止濫用監(jiān)管權力。理論上“明確分類監(jiān)管事項清單”占最大的權重，但民調結果卻與筆者初步設想有所出入，基層監(jiān)管主體與國有企業(yè)更加看重其他因素對監(jiān)管權力的規(guī)范和制約(詳見圖8)。該部分二級指標權重的民調結果分布比較集中，主要集中在5—7分，并沒有出現(xiàn)過高的分數(shù)樣本。其次，《若干意見》將國有資本授權經營體制作為本輪國有資產監(jiān)督管理體制改革的重點，目的在于進一步確立企業(yè)的市場主體地位。因此，在針對各級企業(yè)國有資產監(jiān)管主體的考核機制設計中，應當將是否“完善國有資本授權經營體制”納入具體考核標準，且應占有較高的分值。最后，在對企業(yè)國有資產監(jiān)管主體進行考核時，能否做到恰當且有效，需要將大數(shù)據技術充分運用于監(jiān)管全過程。監(jiān)管信息是行政監(jiān)督工作的核心，所以，“常態(tài)化運用大數(shù)據技術”在該項下占據了最大比重。

(四)公眾監(jiān)督項下的二級指標

圖9 “形成統(tǒng)一的出資人監(jiān)管信息化工作平臺”二級指標民調分值分布

公眾監(jiān)督是有權機關外部監(jiān)督的有力補充，對評估的公正性起到了不可或缺的作用。但是，從現(xiàn)實看，我國各級政府信息化及開放化程度仍然較低，導致了公眾與政府掌握信息的嚴重不對稱。因此，這部分二級指標偏重于企業(yè)國有資產監(jiān)管的公眾滿意度評估。首先，要具備對統(tǒng)一出資人監(jiān)管信息化工作平臺的考核指標。該指標是通過評估各地企業(yè)國有資產監(jiān)管主體協(xié)同工作質量，來衡量企業(yè)國有資產監(jiān)管信息公開的完善度。出資人監(jiān)管信息化工作平臺就是為推進企業(yè)國有資產監(jiān)管信息公開、讓監(jiān)管權力在陽光下運行而設立的。從民意調查分值分布情況(見圖9)可以看出理論界、實務界及企業(yè)界對行政監(jiān)督信息公開的重視。信息公開是監(jiān)督的前提，因此，與民意調查反映的結果一致，“形成統(tǒng)一的出資人監(jiān)管信息化工作平臺”這一指標在“公眾監(jiān)督”一級指標項下占據最重要的地位。其次，在加強企業(yè)國有資產監(jiān)管信息公開的同時，也需要為公眾提供直接表達的便捷渠道。實踐中，受限于電子政務建設力度不足，以及公眾滿意度調查的對象一般是“兩代表一委員”等具有一定政治身份的“社會公眾代表”，公眾意見反饋渠道無法做到及時暢通，因此，必須采取有效措施提高各級監(jiān)管主體電子政務建設水平和擴大調查民眾的廣泛性。其基本舉措應包括設定電子政務建設標準、民眾代表范圍和明確違反上述要求的法律后果。企業(yè)國有資產監(jiān)管主體是否具備完善的電子政務建設標準和保證社會公眾代表全面性，都應當作為該部分的二級指標進行考核。

(五)行政問責監(jiān)督項下的二級指標

這一部分是企業(yè)國有資產監(jiān)管法治化的重要表現(xiàn)之一。由于行政問責在各個領域的特殊地位，尤其是黨的十八大以來各級政府不斷強化行政問責的重要性，旨在保障企業(yè)國有資產保值增值的行政問責的質量，是衡量行政法治水準的一項重要內容，也是各級法治政府考核中的一項重要指標。黨的十九大報告對貫徹全面依法治國方略、深化依法治國實踐做出了重要部署，而厲行法治、建設法治政府就要充分發(fā)揮行政問責的作用，強化對行政權力的監(jiān)督。中國政法大學法治政府研究院于2017年底發(fā)布的《2017年法治政府評估報告》也將“監(jiān)督與問責”作為八項客觀一級指標中的一項(4)《2017年法治政府評估報告》中將“依法全面履行政府職能”“法治政府建設的組織領導”“依法行政制度體系”“行政決策”“行政執(zhí)法”“政務公開”“監(jiān)督與問責”“社會矛盾化解與行政爭議解決”作為八項客觀一級指標，反映主觀評價的一級指標有一項，即“社會公眾滿意度調查”。。行政問責是有法必依、違法必究的重要表現(xiàn)。因此，鑒于行政問責的重要性和特殊性，更需要將行政問責依據健全、行政問責主體職權清晰以及行政問責路徑透明作為二級指標予以考核，并且將問責結果及時公示作為行政問責路徑暢通的重要考核標準。

(六)行政效能監(jiān)督項下的二級指標

這一部分是關于行政系統(tǒng)內部監(jiān)督的評價體系。內部監(jiān)督部分的二級指標著重于對企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政監(jiān)察與行政審計，在對企業(yè)國有資產監(jiān)管的行政效能監(jiān)督進行評估時，各二級指標應當具體考核內部監(jiān)督機制的可操作性、內部監(jiān)督主體的統(tǒng)籌協(xié)調度以及行政監(jiān)督人員經費保障情況。

(七)有權機關監(jiān)督項下的二級指標

企業(yè)國有資產監(jiān)管行為必須接受來自有權機關的外部監(jiān)督。這就要求企業(yè)國有資產監(jiān)管主體除了接受黨內監(jiān)督，還要自覺接受國家權力機關的監(jiān)督，依法接受司法監(jiān)督，主動接受民主監(jiān)督。此外，通過將企業(yè)國有資產監(jiān)管信息共享常態(tài)化，借助各企業(yè)國有資產監(jiān)管主體的數(shù)據共享平臺，及時有效、有針對性地將相關信息反饋到外部有權機關，也是衡量有權機關監(jiān)督情況的重要指標。

綜上所述，企業(yè)國有資產監(jiān)管中行政監(jiān)督法治化是改革和完善國有資產監(jiān)督管理體制的必然要求，特別是在當下企業(yè)國有資產監(jiān)管法治并沒有充分建立的情況下，行政監(jiān)督對實現(xiàn)以管資本為主加強國有資產監(jiān)管的目標具有重要作用。在推進企業(yè)國有資產監(jiān)管體制改革的過程中，制定行政監(jiān)督法治化指標和考核標準，采用第三方評估模式具有深遠意義。同時，無論是大數(shù)據、統(tǒng)一的出資人監(jiān)管信息化工作平臺還是電子政務建設、信息共享網絡化等新興技術的充分運用，均是解決企業(yè)國有資產監(jiān)管行政監(jiān)督信息化的突破口，都將為推進該領域行政監(jiān)督法治化帶來必不可少的幫助。本指標設計基于權力運行機制、專家評審以及民調結果，綜合考量各方面因素，使指標體系兼顧科學性與法律性。實踐中要在通過新興技術工具充分獲取各項監(jiān)管信息的基礎上，運用指標體系，為監(jiān)管主體提供行為準則，同時促使監(jiān)管對象本身更加合法、有效地實現(xiàn)國有資產保值增值的目標。