曲靖市天保工程可持續(xù)發(fā)展體系建設探討

崔 軍，應紅濤

(云南省曲靖市林業(yè)局，云南 曲靖 655000)

1 引言

天然林資源保護工程(以下簡稱“天保工程”)，是我國林業(yè)的“天”字號工程、一號工程。自1998年啟動至今，天然林資源保護工程已經(jīng)走過了20年歷程。曲靖市作為全國天保工程的建設區(qū)之一，工程實施20年來，天然林資源恢復性增長持續(xù)加快，野生動植物生存環(huán)境得到了有效改善，森林蓄水保土、碳匯能力不斷增強，有效改善了工程區(qū)人居環(huán)境，取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益，已成為建設生態(tài)文明和美麗曲靖的有力支撐。黨的“十九大”報告指出，要完善天然林保護制度，強調(diào)要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來，國家擬將繼續(xù)延長天保工程期限。天保工程實施的基礎是可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展靠體系建設來推進，所以，研討實施天保工程可持續(xù)發(fā)展的體系建設具有深遠的意義。

2 曲靖市基本情況

曲靖市地處長江上游、珠江源頭, 生態(tài)區(qū)位較為重要，毗鄰貴州、廣西，是進出云南的陸上要塞。地勢西北高東南低，平均海拔2000 m左右，全市最高點在轄區(qū)會澤縣的大海梁子牯牛寨，海拔4017.3 m，最低點在轄區(qū)會澤縣娜姑鎮(zhèn)王家山象鼻嶺小江出口處，海拔695 m，相對高差3322.3 m。地理坐標為東經(jīng)103°03′44″～104°32′36″，北緯24°21′00″～27°03′24″之間。全市轄5縣3區(qū)1市和1個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，共115個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)，國土總面積2.89萬hm2，總人口652.97萬人。居住著漢、彝、回、壯、布依、苗、水、瑤等8個主體民族，其中少數(shù)民族52.14萬人。

曲靖市是云南省重點林區(qū)之一，據(jù)2017年森林資源二調(diào)統(tǒng)計，曲靖市土地總面積289.4萬hm2，其中林業(yè)用地面積153.1萬hm2，占國土總面積的52.9%，全市森林覆蓋率43.65%。全市天保工程區(qū)轄麒麟?yún)^(qū)、沾益區(qū)、馬龍區(qū)、羅平縣、師宗縣、宣威市、會澤縣7縣(市、區(qū))，工程區(qū)國土總面積224.3萬hm2，其中林業(yè)用地面積127.5萬hm2，占國土總面積的56.8%，工程區(qū)森林覆蓋率45.3%。

3 可持續(xù)發(fā)展的工作目標

可持續(xù)發(fā)展，是指滿足當前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要之能力的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展還意味著維護、合理使用并且提高自然資源基礎，這種基礎支撐著生態(tài)抗壓力及經(jīng)濟的增長。只有用可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想來處理好保護和發(fā)展的關系，才能實現(xiàn)讓國土遍布綠水青山，讓林區(qū)到處金山銀山。站在可持續(xù)發(fā)展的高度，用可持續(xù)發(fā)展的理論去保護、培育和發(fā)展森林資源、改善生態(tài)環(huán)境，是天保工程可持續(xù)發(fā)展的工作目標。

林業(yè)具有經(jīng)濟、社會和生態(tài)三大效益。近年來，曲靖市在“生態(tài)立市”大戰(zhàn)略引領下，深入學習黨的“十八大”、“十九大”精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真踐行“綠水青山就是金山銀山”林業(yè)發(fā)展理念, 實施好天然林資源保護工程，在保護好生態(tài)的基礎上推動綠色發(fā)展，是義不容辭的責任。

4 可持續(xù)發(fā)展體系的主要內(nèi)容

4.1 森林區(qū)劃

森林區(qū)劃有利于妥善解決森林中的種種矛盾，及時恢復森林，擴大森林資源，促進森林生長，提高森林質量，縮短培育林木時間，合理控制采伐量，逐步實現(xiàn)越采越多，越采越好，青山常在，永續(xù)利用。曲靖市7個縣級天保工程區(qū)和2個縣級非天保工程區(qū)統(tǒng)一實施森林區(qū)劃。在市場經(jīng)濟條件下 ,根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)和經(jīng)濟的兩大需求 ,按照對森林各種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)出的“產(chǎn)品”商品屬性和非商品屬性各異 ,相應地把森林劃分為生態(tài)公益林和商品林。其中，生態(tài)公益林又根據(jù)保護程度的不同將其劃分為國家級公益林和地方公益林，并分別按照各自特點和規(guī)律確定其經(jīng)營體制和發(fā)展模式，以充分發(fā)揮森林的多種功效。

據(jù)2017年森林資源二調(diào)資料及“十二五”編限補充調(diào)查資料統(tǒng)計，曲靖市林業(yè)用地面積153.1萬hm2。按森林區(qū)劃分類，生態(tài)公益林用地面積83.8萬hm2，公益林占林業(yè)用地面積的54.80%，其中：國家級公益林55.0萬hm2，省級公益林22.8萬hm2，縣級公益林6萬hm2；全市商品林用地面積69.0萬hm2，占林業(yè)用地面積的45.10%；其它林業(yè)用地面積為0.2萬hm2，占林業(yè)用地面積的0.1%。

4.1.1 國家級公益林

在轄區(qū)內(nèi)，大江大河源頭、干流、一級支流及生態(tài)環(huán)境脆弱的二級支流中的第一層山脊以內(nèi)的范圍，大型水庫、湖泊周圍和高山陡坡、山脈頂脊部位及破壞容易恢復難的森林劃定為國家級公益林，主要包括以水源涵養(yǎng)林和水土保持林等為主的防護林和以國防林、母樹林、種子園和風景林為主的特種用途林。對重點生態(tài)公益林區(qū)實行禁伐，禁止對所有天然林及人工林的采伐。實行重點投入，集中治理區(qū)域內(nèi)的水土流失，加快治理速度，優(yōu)先安排坡耕地的還林建設，以封山育林為主，人工造林、人工促進天然更新多種方式相結合，加快宜林地的造林綠化進程。國家級公益林管護要根據(jù)森林生態(tài)系統(tǒng)自身的生物學特性和在維持生態(tài)平衡中的作用，建立森林生態(tài)系統(tǒng)管護區(qū)，采取有效措施保持生態(tài)公益林系統(tǒng)的自然性和完整性。積極恢復和保護現(xiàn)有天然林資源，強化森林生態(tài)系統(tǒng)自身的調(diào)節(jié)能力，努力擴大生態(tài)公益林的防護能力，充分發(fā)揮其在自然環(huán)境中的平衡作用，不斷減少自然災害的危害，促進生態(tài)系統(tǒng)和生活環(huán)境的良性循環(huán)，以確保國土的長治久安和水利樞紐工程的長期效能。

4.1.2 地方公益林

集生態(tài)需求與持續(xù)經(jīng)營利用于一體的生態(tài)公益林劃定為地方公益林，實施一般性保護。根據(jù)可采資源狀況，進行適度的經(jīng)營擇伐及撫育伐，以促進林木生長及提高林分質量。一般生態(tài)公益林管護要采取生物資源管護實驗區(qū)的管理方式，堅持因地制宜、用地養(yǎng)地、豐富物種、綜合治理、穩(wěn)產(chǎn)高效的建設方針，在加強森林資源保護管理的同時，積極開展科學研究、大力發(fā)展生物資源、合理進行森林多資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

4.1.3 商品林

以轄區(qū)內(nèi)的師宗縣和羅平縣為示范，選擇背風、水濕條件較好的山洼、山谷、山坡中下部、陰坡等，這些地區(qū)土層較深厚、肥沃、濕潤,且日照短、風小、溫差小、濕度大，有利于以杉木為主的速生豐產(chǎn)商品林生長，擬將這些區(qū)域劃定為商品林經(jīng)營區(qū)。通過集約經(jīng)營，加強幼林撫育保護，創(chuàng)造良好的林木生長環(huán)境，發(fā)揮林分最大的生產(chǎn)潛力，培養(yǎng)速生、豐產(chǎn)、優(yōu)質的木材，增加木材供給，解決木材供應問題，培植新的林業(yè)經(jīng)濟增長點，使天然林資源切實得到保護。

4.2 森林經(jīng)營

牢固樹立科學經(jīng)營森林的理念，按照宜造則造、宜撫則撫、宜改則改、宜補則補的原則，制定科學的森林經(jīng)營方案，落實培育措施，提高森林質量，增加森林資源儲備。要進一步加大中低產(chǎn)林改造力度，全面加強森林撫育，重點解決好中幼林密度過大、枯損嚴重、生長受阻等問題，著力提高森林質量和林地生產(chǎn)力，促使森林資源從數(shù)量增長向質量提升轉變。要加大重點地區(qū)、重點流域的生態(tài)治理力度，盡快恢復森林植被，增加森林面積。

5 可持續(xù)發(fā)展的具體體系建設

5.1 生態(tài)公益林建設

曲靖市要充分尊重自然規(guī)律，積極營造生態(tài)公益林，加大重點地區(qū)、重點流域的生態(tài)治理力度，盡快恢復森林植被，推進綠色屏障建設，維護國土生態(tài)安全。全市依據(jù)自然條件、林木資源和林地特點等基本情況，以及生態(tài)公益林建設的潛力情況，合理規(guī)劃生態(tài)公益林建設規(guī)模。天保工程區(qū)合計營造生態(tài)公益林449萬畝，其中：天保工程一期(1998～2000年)營造270萬畝生態(tài)公益林；天保工程二期(2000～2010年)營造179萬畝生態(tài)公益林。

5.2 商品林建設

曲靖市實施天然林保護工程之后，木材產(chǎn)量將大幅度調(diào)減，致使木材供需缺口擴大，木材供給的結構矛盾加劇。在適宜發(fā)展速生豐產(chǎn)林的師宗縣和羅平縣，按照分類經(jīng)營的要求，建立木材生產(chǎn)的后備基地，大力發(fā)展以杉木為主的速生商品林基地建設，緩解全市生產(chǎn)生活對木材的基本需求。一是允許國有商品林通過職工長期承包經(jīng)營，承包期可長達50～70年，使經(jīng)營責任主體明確，經(jīng)營成果與承包責任掛鉤。在承包中還可以考慮與置換職工身份結合。國家通過收取林地使用費和林木有償轉讓金，實現(xiàn)應得的利益。二是加工企業(yè)與基地建設相配套，享受國家林業(yè)龍頭企業(yè)的有關扶持政策；工業(yè)原料林基地享受中央財政貼息貸款政策；以“三剩物”及小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合產(chǎn)品實行增值稅即征即退政策；林木采伐按照批準的森林經(jīng)營方案，由企業(yè)依法自主采伐，實行備案制。

5.3 森林撫育建設

自然狀態(tài)下發(fā)育的森林，其樹木形狀各異。營養(yǎng)空間的相互競爭導致內(nèi)耗，影響林木的生長、質量、經(jīng)濟價值和健康。人工林郁閉后，出現(xiàn)林木間相互擠壓，林木的生長空間、營養(yǎng)空間競爭激烈，進入分化時期，出現(xiàn)被壓木、枯立木，內(nèi)耗影響林木的生長和健康。森林撫育建設是讓幼林提前郁閉和確保林木樹桿生長通直的有效手段，適時開展森林撫育建設意義重大。

依據(jù)全市的中幼林資源分布狀況，天保工程區(qū)合計實施國家森林撫育項目建設93萬畝，其中：天保工程一期(1998～2000年)實施國家森林撫育項目13萬畝；天保工程二期(2000～2010年)實施國家森林撫育項目80萬畝。調(diào)整林分的樹種、林層、年齡結構，改善生長、營養(yǎng)空間，實現(xiàn)混交復層異齡林，提升森林的生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益和抵御自然災害能力。

5.4 人員分流

天保工程區(qū)木材產(chǎn)量的大幅度調(diào)減，將有大量的富余職工需要分流和轉產(chǎn)安置，做好林區(qū)再就業(yè)服務是天保工程順利實施的關鍵。

6 可持續(xù)發(fā)展體系建設的主要措施

6.1 健全機構，落實責任

曲靖市級黨委政府高度重視，建立健全天保工程領導小組和天保工程辦公室等組織機構，負責全市天保工程的組織、指導、檢查驗收等工作。各縣(市、區(qū))也要相應成立了領導小組和天保工程辦公室；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立天保工程管理所。并實行行政與業(yè)務雙向負責制，市、縣、鄉(xiāng)級層層簽訂責任狀，林業(yè)部門簽訂責任書，落實責任。

6.2 完善制度，嚴格管理

曲靖市級及各縣(市、區(qū))要結合自身實際，科學制定并逐步修改完善《天然林資源保護工程實施辦法》、《天然林資源保護工程森林管護暫行辦法》、《天保工程財務管理制度》、《天保工程護林站制度》、《天保工程護林員管理辦法》、《護林員職責》等一系列集制約性、激勵性、指導性、規(guī)范性為一體的管理制度，使各項工作有章可循、有據(jù)可依。

6.3 加強宣傳，提高認識

重視信息傳遞和經(jīng)驗交流工作，曲靖市級及各縣(市、區(qū))要及時報道轄區(qū)內(nèi)工程建設的先進經(jīng)驗、重大活動和重要措施等。充分利用廣播、電視、報刊等各種媒體，宣傳天保工程建設的重要意義，報道、播放天保工程相關政策、法規(guī)，在交通干道樹立天保工程宣傳牌，鄉(xiāng)村、林區(qū)道路刷寫宣傳標語，召開群眾會、村組院落會和走村入戶等形式，進行大力宣傳。并要通過印制森林防火年畫、臺歷等，將天保工程內(nèi)容融入其中，并免費發(fā)放到廣大群眾手中，使天保工程建設深入到千家萬戶，做到家喻戶曉，形成了良好的工程建設氛圍。

6.4 培育產(chǎn)業(yè)，鞏固成果

針對全市“大林業(yè)、小產(chǎn)業(yè)、低收入”的現(xiàn)狀，曲靖市級及各縣(市、區(qū))要及時調(diào)整工作思路，大力發(fā)展經(jīng)濟林，培植后續(xù)產(chǎn)業(yè)，積極增加林農(nóng)收入，將原來單一的生態(tài)公益林樹種，逐漸改良為生態(tài)經(jīng)濟林，作業(yè)設計評審時嚴把樹種關，嚴格按照“適地適樹”的原則，大力發(fā)展經(jīng)濟林，為改變?nèi)辛謽I(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，促進全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎。

6.5 大力保護，嚴格執(zhí)法

一是加強護林員管理和培訓，定期考核，持證上崗，明確護林員職責，規(guī)定巡山時間和范圍，不留死角；二是建立了半專業(yè)化森林防火隊伍，提高了護林防火能力；三是加強了對野生動植物資源的保護，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵等破壞森林資源的犯罪行為，林區(qū)社會穩(wěn)定，林業(yè)案件逐年減少。

6.6 加強檔案，規(guī)范管理

按照天保工程檔案管理要求，曲靖市級及各縣區(qū)的天保工程檔案均要執(zhí)行專室、專柜、專人管理，曲靖市級加強業(yè)務指導，優(yōu)化電子檔案建設，做到資料收集齊全，檔案管理規(guī)范。