森林撫育補貼試點：海寨林場的實踐與探索

陳麗芬

(曲靖市國有海寨林場，云南 曲靖 655003)

1 引言

實施森林撫育補貼試點，有助于提高林分質(zhì)量和林木抵抗自然災(zāi)害的能力，促進林木結(jié)構(gòu)生長，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)。作為一項探索性、開創(chuàng)性的工作，森林撫育補貼試點，為全面建立森林經(jīng)營補償機制積累經(jīng)驗，促進林木資源科學(xué)經(jīng)營和合理利用。

海寨林場(以下簡稱林場)是滇東北地區(qū)林業(yè)建設(shè)的重要部門，曾建造了大面積的華山松、云南松純林?？紤]地域環(huán)境、成活率及綠化等因素，造林時采用1m×1m的株行距進行人工整地植苗造林，之后又撒播云南松，導(dǎo)致初植林木密度較大。后續(xù)的管理與維護中，因缺少專項資金支持，森林撫育工作不到位，導(dǎo)致部分密度過大的森林資源無法良性生長，自然抗災(zāi)能力較弱，既影響了森林資源功能的有效發(fā)揮，也給森林管護帶來諸多困難。綜上，林場開展森林撫育刻不容緩，下面就海寨林場在森林撫育補貼試點中的相關(guān)問題作簡要分析，以供有關(guān)部門制定相關(guān)政策作參考。

2海寨林場開展森林撫育補貼試點工作的重要意義

2.1 是貫徹落實國家林業(yè)政策的重要舉措

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2008〕10號)明確要求“建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設(shè)給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持”。 國務(wù)院第35次常務(wù)會議提出“探索建立森林經(jīng)營穩(wěn)定的投資渠道和長期補貼制度”。特別是2009年中央林業(yè)工作會議明確“建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，從2009年起開展造林苗木、森林撫育補貼試點，中央財政對造林優(yōu)質(zhì)苗木、中幼林和低產(chǎn)林撫育給予補貼，并逐步擴大試點范圍”。可見，各地積極開展森林撫育補貼試點工作是貫徹落實國家林業(yè)政策的重要舉措。

2.2 是實現(xiàn)林業(yè)數(shù)量與質(zhì)量“雙增”目標(biāo)的重要路徑

林業(yè)經(jīng)營管理中，既要努力增加森林面積，擴大數(shù)量，同時也需要對森林面積與數(shù)量實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，借助內(nèi)涵式再生產(chǎn)，提高森林培育的質(zhì)量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長遠目標(biāo)。開展森林撫育補貼試點工作，無疑是在現(xiàn)有森林面積與數(shù)量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化森林面積與數(shù)量的結(jié)構(gòu)性需要，實現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量“雙增”目標(biāo)的重要路徑。

2.3 是構(gòu)建新型森林經(jīng)營模式的具體實踐

多年來，森林撫育受政策、資金以及技術(shù)等方面的制約，對“綠水青山就是金山銀山”、“青山常在、永續(xù)利用”等理念僅僅停留于概念與文件上，無法在實踐中落地。以森林撫育試點為新的工作切入點，構(gòu)建新型森林經(jīng)營管理模式一定程度上有助于解決傳統(tǒng)林區(qū)發(fā)展方式粗放、經(jīng)營管理水平低，質(zhì)量效益低等歷史性問題，真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的價值目標(biāo)。

2.4 有助于改善林區(qū)職工和林農(nóng)的福利

森林撫育工作具有較強的勞動密集型特征，項目的實施可以吸納大量林區(qū)職工和林農(nóng)季節(jié)性就業(yè)，有助于改善林區(qū)職工和林農(nóng)福利。

3 海寨林場森林撫育補貼試點工作的實踐

針對上述撫育林密度過大、生長空間受限以及管護不到位的問題，海寨林場以森林撫育補貼試點工作為抓手，探索解決上述問題。

3.1 項目實施目的

調(diào)整樹種組成與林分密度，平衡土壤養(yǎng)分與水分循環(huán)，改善林木生長發(fā)育的生態(tài)條件，縮短森林培育周期；提高木材質(zhì)量和工藝價值以及林地生產(chǎn)力；形成穩(wěn)定、健康、豐富多樣的森林群落結(jié)構(gòu)；使森林資源的綜合效益得以最大程度的發(fā)揮。

3.2 項目設(shè)計原則

遵循科學(xué)設(shè)計、突出重點、相對集中、穩(wěn)步推進的原則。

采取先易后難、先近后遠、先大后小、先急后緩，分布到位，整體推進的原則。

3.3 項目試點任務(wù)及范圍

海寨林場2009～2015年撫育試點總?cè)蝿?wù)13萬畝 ，作業(yè)區(qū)中幼齡林面積比較集中，林分密度過大，林木分化明顯，森林質(zhì)量和森林生態(tài)系統(tǒng)功能下降，是目前急需開展森林撫育的林區(qū)。

3.4 項目具體實施方法

在撫育過程中因林制宜，優(yōu)先考慮撫育林密度過大、結(jié)構(gòu)組合較差、生態(tài)功能下滑、長勢不良的林分。生態(tài)疏伐株數(shù)間伐強度控制在15%～20%，生長伐株數(shù)間伐強度控制在15%～35%，蓄積間伐強度控制在20%以內(nèi)，伐后郁閉度控制在0.6以上，撫育后的林分平均胸徑大于撫育前的林分平均胸徑。

3.5 保障措施

3.5.1 組織保障

為推動試點工作的有序展開，海寨林場從各年度國家森林撫育補貼試點任務(wù)出發(fā)，成立了以單位主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，單位科室負責(zé)人為骨干成員的森林撫育補貼試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“林場試點領(lǐng)導(dǎo)小組—生產(chǎn)技術(shù)科—林區(qū)—施工主體”四級管理體制。在該組織體系中，單位主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)任項目總負責(zé)人，負責(zé)項目的整體推進，與施工主體簽訂施工承包合同；單位分管生產(chǎn)技術(shù)的副職任總技術(shù)負責(zé)人，生產(chǎn)技術(shù)科領(lǐng)導(dǎo)任技術(shù)負責(zé)人，并在生產(chǎn)技術(shù)科下設(shè)專門辦公室，負責(zé)組織項目作業(yè)設(shè)計、申報、施工及統(tǒng)計報告工作以及項目技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督以及檢查驗收工作；林區(qū)主任任施工負責(zé)人，全面負責(zé)現(xiàn)場施工的組織及管理，及時上報施工進度和信息，確保項目順利完成。

3.5.2 資金保障

如果說組織的成立及相應(yīng)的制度安排為項目的順利實施提供體制保障外，項目實施中嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)森林撫育補貼試點資金管理的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，對試點補貼資金管理實行?？顚Ｓ谩ⅹ毩⒔◣づc獨立核算，嚴(yán)格落實資金使用責(zé)任，為項目順利實施提供了經(jīng)濟保障。

3.5.3 技術(shù)保障

為確保森林撫育補貼試點工作工程質(zhì)量，林場嚴(yán)格按照國家林業(yè)局下發(fā)的《森林撫育補貼試點管理辦法》和評審批復(fù)的各年度國家森林撫育補貼試點實施方案及作業(yè)設(shè)計組織開展試點工作，并從涉及到的林區(qū)中抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員和技術(shù)工人組成施工指揮組，在采伐施工前對確定的采伐木進行標(biāo)號，在施工過程中實行跟班作業(yè)，嚴(yán)格按照作業(yè)設(shè)計及相關(guān)技術(shù)要求組織施工。同時，從場部抽調(diào)專業(yè)技術(shù)骨干組成技術(shù)指導(dǎo)組，加強技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督，確保撫育試點工作順利開展。

3.5.4 宣傳保障

為統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，各項目實施點利用施工公示、宣傳標(biāo)牌建設(shè)等途徑對開展森林撫育的內(nèi)容、范圍、對象、方式、目的、意義、作用等進行宣傳，營造氛圍，推動試點工作的有序開展和目標(biāo)任務(wù)的順利完成。

3.5.5 信息與質(zhì)量保障

上述組織保障中垂直型的治理結(jié)構(gòu)雖為項目的順利實施提供了體制保障，但多層級、科層式的治理結(jié)構(gòu)所固有的信息不對稱、內(nèi)部交易成本過高、管理與監(jiān)督難度大、質(zhì)量無法保障的矛盾與弊端同時顯現(xiàn)出來。為盡可能規(guī)避科層制治理中固有的矛盾與弊端，試點項目實施中，通過建立健全項目檔案信息管理制度，由專人負責(zé)收集、整理與項目相關(guān)的圖片、信息，并對圖片與信息進行信息化與數(shù)字化處理，定期呈報項目進度與信息，及時發(fā)現(xiàn)項目實施中存在的問題并有針對性的提出整改措施與方案，保證了項目的有序推進。另外，項目信息庫的建立為上級林業(yè)主管部門核查、驗收提供了依據(jù)，一定程度上確保了項目的質(zhì)量與績效。

4 海寨林場森林撫育補貼試點成效與存在的問題

4.1 森林撫育補貼試點成效

截至2015年12月底，海寨林場已全面完成森林撫育補貼試點任務(wù)13萬畝。森林撫育試點項目的實施，取得了明顯的成效，表現(xiàn)為：①優(yōu)化林分密度與空間，改善森林資源生長條件。②增強抵抗病蟲害能力，森林火災(zāi)隱患得到一定程度的緩解。③增加了林區(qū)職工和林農(nóng)收入。

4.2 森林撫育補貼試點存在的主要問題

4.2.1 補貼資金標(biāo)準(zhǔn)偏低

因勞務(wù)工資、機械燃油價格不斷上漲等原因，加之作業(yè)設(shè)計的內(nèi)容多、工作量大，用于撫育的直接費用不足，資金缺口大。

4.2.2 撫育剩余物利用率不高

試點工作中，撫育剩余物作為資源若能充分利用，一定程度上能降低項目成本，提高項目實施質(zhì)量。但撿集剩余物是一項勞動密集型極強的工作，耗時且費用高，項目作業(yè)中部分撫育剩余物因無法運出利用，導(dǎo)致?lián)嵊Ｓ辔锢寐什桓撸嬖谫Y源浪費的情況。

4.2.3 撫育強度不夠

透光撫育設(shè)計中，胸徑5cm以下的林木未進行檢尺，致使撫育采伐強度特別是株數(shù)強度偏小，作業(yè)設(shè)計很難體現(xiàn)出林分是急需撫育的林分。

4.2.4 項目標(biāo)準(zhǔn)把握不一導(dǎo)致項目質(zhì)量受影響

項目實施中，具體實施人員雖經(jīng)過技術(shù)培訓(xùn)和現(xiàn)場觀看技術(shù)人員示范，但因人員來源廣泛，文化水平參差不一，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，撫育施工作業(yè)中存在惜樹現(xiàn)象，導(dǎo)致項目作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，質(zhì)量受影響。

4.2.5 項目實施中系統(tǒng)性設(shè)計的缺失

作為試點項目，具有先行先試的特征，自然無法保證項目實施的系統(tǒng)性與完整性，需要在后續(xù)的項目管理中逐步調(diào)適與優(yōu)化。

5 開展森林撫育補貼試點工作的管理建議

5.1 積極探索多元化的補貼方式，彌補資金缺口

森林撫育補貼試點項目實施結(jié)果顯示，僅僅依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付無法保證項目的順利實施與有效完成，實際補貼與項目實施成本仍有較大的資金缺口。而如果地方政府、項目實施單位無法有效配套項目資金，項目實施的效果必將大打折扣。有鑒于此，提出以下建議以供參考。

首先，對于公益林建設(shè)項目，是國家實施生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要載體和抓手，具有完全公共產(chǎn)品的屬性，國家應(yīng)加大投入力度，盡可能實現(xiàn)國家全額補助，地方無需再配套。對于商品林中的森林撫育項目，具有不完全公共產(chǎn)品和部分市場屬性的特征，因此應(yīng)由國家部分補助，地方政府和林場整合資金補足其余部分。其次，國家森林撫育規(guī)模、范圍較大，各地所需資金缺口較大，僅僅依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付無法滿足各地森林撫育現(xiàn)實需要，則各地作為森林資源產(chǎn)品與服務(wù)的實際享受者，應(yīng)拓展資金來源渠道，探索地方政府、本地企業(yè)、社會組織共同出資、協(xié)同治理的新格局，協(xié)同治理中增強對森林資源的保護意識。最后，除現(xiàn)金外，考慮探索多種補貼形式。如現(xiàn)金補貼和撫育工具、定點采購原料等實物補貼相結(jié)合，直接補貼和稅費優(yōu)惠、貸款貼息等間接補貼相結(jié)合，借助項目獎勵、委托專業(yè)組織撫育等形式實現(xiàn)補貼。

5.2 科學(xué)處理撫育剩余物

針對撫育剩余物利用率不高的問題，撫育采伐結(jié)束后，將作業(yè)區(qū)內(nèi)采伐的幼樹及時打枝、造材、歸堆并運出伐區(qū)銷售。對于伐倒的林木，修下的梢頭、枝條等及時歸堆或歸帶處理，避免森林火災(zāi)的發(fā)生和防止病蟲害的逐步蔓延。

5.3 因地制宜的調(diào)整森林撫育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

項目實施中，各項目點的地形地貌存在結(jié)構(gòu)上的差異，這決定了項目作業(yè)在技術(shù)層面無法統(tǒng)一，實現(xiàn)“一刀切”。因此，各項目實施單位應(yīng)結(jié)合項目點情況，因地制宜因選擇撫育技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，確保讓項目作業(yè)順利完成。

5.4 加強項目試點的成效監(jiān)測和檔案管理

為保障撫育項目點的成效，試點項目結(jié)束后應(yīng)加強項目點的成效監(jiān)測與管理，在原有信息檔案管理的基礎(chǔ)上，完善、優(yōu)化監(jiān)測方案，設(shè)立定點監(jiān)測站，詳細記錄、分析撫育點森林資源的變化情況，備齊文字資料與圖表?？赡艿那闆r下，實現(xiàn)資料的數(shù)字化、信息化保存，為以后的森林撫育補貼工作提供信息支撐與智力支持。

5.5 建立森林撫育工作的長效機制

作為試點項目，森林撫育補貼工作僅僅是開端，項目缺乏系統(tǒng)性和可參照的現(xiàn)成方案，項目實施中面臨經(jīng)費有限與技術(shù)人員不足等困難。隨著國家對生態(tài)文明建設(shè)的逐步重視和和森林撫育資源投入力度的增大，未來的森林管護工作應(yīng)以森林完整的生命同期作為計劃的時間單元，加強人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)力度，制定出科學(xué)合理的撫育計劃和措施，確保森林撫育工作的長效性。