污水處理項目的PPP績效評價指標體系研究

吳志堂

一、PPP模式的含義與特征

“PPP”又名“PPP模式”，英文全稱為Public-Private Partnership，是一個非常寬泛的概念，國內外尚未就其定義達成統(tǒng)一，各國或機構根據自身的情況定義PPP模式。我國財政部把在基礎設施及公共服務領域建立的長期合作關系稱為PPP模式。不管PPP模式的含義存在多大差異，其最終目的都是提高公共產品與服務的效率與質量，加強公共部門與私人部門的聯(lián)系，合理分擔風險，共享利潤，以此達到高效利用社會資源、各利益方實現(xiàn)共贏的目標。

二、構建PPP項目績效評價體系的方式

（一）確定績效評價指標的選取原則

PPP項目績效評價指標體系的構建需要遵循一定的原則。

1、全面性原則

PPP項目實施的流程非常繁雜，涉及內容眾多，要想使評價結果具有科學性就必須從多個維度全面考察績效目標的形成。

2、代表性原則

PPP項目本身就比較復雜，能反映其績效狀況的指標更加復雜。因此，實施績效評價的單位需要在堅持全面性原則的基礎上選取各方面的代表指標，這樣才能使績效評價工作更加真實客觀地反映實際情況，也使績效評價工作可以簡單操作。

3、指標可度量、可評估

PPP項目績效指標的選擇不僅需要能夠客觀反映實際情況，還不能太過寬泛、抽象，如果太過抽象、寬泛，就不能度量、評估PPP項目的實際水平。所以，在選取PPP項目指標時應盡量選取可以評估、度量的指標，或者細化分解內涵比較豐富的指標。

4、定性指標與定量指標相結合

定量指標可以明確度量，因此其客觀性比較高。但是，PPP項目中有很多績效不能定量，需要采用定性指標，或將定性指標與定量指標結合，這樣才能提高實際績效的完整性與客觀性。

（二）初步選擇績效評價指標

在選擇污水處理PPP項目指標時應該首先分析選擇共性指標，這些共性指標的選擇可以在分析其他污水處理項目指標的基礎上選擇，這樣才能使評價指標更加全面。這些綜合性指標主要有社會資本能力、政府部門資金投入、成本管理、合同管理等。在初步選擇績效評價指標后，還需要進一步建立績效評價指標體系。不同污水處理PPP項目之間存在很多共性，因此可以把一般的績效評價指標作為績效評價體系建立的基礎，在此基礎上進一步分析項目的特性，對績效標價指標體系進行調整。

首先，污水處理PPP項目的收費一般都是由政府主管部門或者指定代理機構執(zhí)行收費職能，項目公司再向代理機構收費，這樣就方便了政府部門對污水處理質量進行監(jiān)管。一般污水處理項目的質量不能提前判斷，然而政府的專業(yè)檢測手段比較多，可以在服務合同中設定水質排放標準，然后對處理后的水質進行檢測來判定服務質量。

其次，污水處理中的固定資產折舊與水電費在其經營成本中所占比重較大，所以需要對上述費用重點控制，從而降低運營費用。污水處理的設備、設施一般都是持續(xù)運轉的，在項目立項階段，投資總額及其中設備的投入，尤其是選擇國產還是進口設備，會影響到后期的水質處理、大修支出及技改投入。在污水處理項目中，不同地區(qū)不同的產業(yè)結構導致污水本身的類型也存在差異，因此，需要在詳細分析污水差異的基礎上進行污水處理。不同污水處理所需要的設備與工藝也不同，因此，在污水處理時還需要選擇合適的設備與工藝。

（三）績效評價指標的篩選

在初步選擇了績效評價指標、建立了績效評價指標體系后，污水處理PPP項目還需要進一步篩選綜合績效評價指標，最終確定績效評價指標體系。在選擇評價指標時需要對其重要性進行評估計算，按照優(yōu)劣進行指標排序。當前很多污水處理項目都選擇TOPSIS方法（Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution ）進行數據分析，首先需要建立規(guī)范化矩陣，對初始矩陣進行規(guī)范，其次需要設立理想的正負解，然后對正負解進行計算，最后根據計算結果進行優(yōu)劣排序。在此基礎上，還需要根據篩選結果進行評價指標的篩選，最終確立績效評價指標。

三、PPP項目績效評價的具體指標

PPP項目績效評價指標體系的構建需要對PPP項目目標的利益相關性與多樣性進行分析，不同利益相關者的項目目標不同，因此，在指標體系建立前需要對不同利益相關者的利益訴求進行詳細分析。根據資料分析，可以把污水處理PPP項目的核心利益相關者確定為公眾、社會資本、政府。在確定了核心利益相關者后，需要繼續(xù)結合PPP項目的決策、實施、運營等不同階段的具體特征，并結合指標選擇的原則構建項目指標體系。該體系中一般包括決策績效、實施績效、運營績效三個一級指標，這三個一級指標又包含多個二級指標。

（一）決策績效

在PPP項目的決策階段確定績效指標時，公眾與政府為核心利益方。政府的目標是不斷提高決策水平，促使項目決策更加規(guī)范、科學；而公眾的目標是使社會公眾的需求得到反映，并進一步參與到相關決策中。因此，在決策階段的績效評價需要對社會公眾了解參與決策的情況進行評價，還需要對政府的決策水平以及決策的科學性與規(guī)范性進行評價。因此，在決策績效評價階段需要選擇合理規(guī)范的指標，這些指標包括社會公眾的支持度與參與度、審批程序的規(guī)范性、可行性報告的水平、決策內容的合理性等。

（二）實施績效

在污水處理PPP項目的實施階段其核心利益相關者為社會資本與政府，政府的目標是利用招標等方式選擇合適的社會資本，并對社會資本進行監(jiān)督，使其按照計劃完成PPP項目建設。社會資本的目標是對風險進行合理分配，建立風險分配機制，促進項目勘查、設計、施工等工作的持續(xù)推進，推動工作任務的完成。由此可以看出，項目實施階段的績效評價目標是對其具體工作環(huán)節(jié)的工作情況進行評價，而績效評價指標也就與具體的工作內容相關。通過相關資料與項目實施經驗的分析，把污水處理PPP項目實施階段的指標確定為污染物排放達標率、重大事故次數、工程進度付款率、項目噪音影響、設計適用性招標程序規(guī)范性、項目計劃工期率、勘查文件完備性等九個指標。

（三）運營績效

污水處理PPP項目運營階段的利益相關者包括社會公眾、社會資本、政府這三個主要利益方。政府的利益目標是通過項目的實施滿足公眾對社會服務的需求，并促進社會經濟的發(fā)展。社會資本的目標是通過PPP項目的運營獲取經濟利益。而公眾的利益訴求是通過PPP項目的運營滿足功能需求，并確產品定價合理。從以上分析可以得知，污水處理PPP項目運營階段的績效評價主要評級的是利益相關者的滿意度。從這一層面可以把運營結算的績效評價指標分為產業(yè)結構調整、區(qū)域GDP增長貢獻、產品服務滿意度、就業(yè)貢獻率、投資利潤率、運營成本變化率、特許期合理性等七個指標。

四、結束語

合理、公平、科學的績效評價體系有利于公允評價項目的績效，合理評價參與方的業(yè)績和所取得報酬的適當性，有效調動各方積極性，促進項目的可持續(xù)發(fā)展。

污水處理PPP項目績效評價需要從利益相關者角度出發(fā)，確定績效評價指標的選取選擇，然后初步選擇績效評價指標，建立績效評價體系，在此基礎上進一步篩選指標，使績效評價指標更加合理。然后，需要具體分析項目決策、實施、運營階段的利益目標與具體的績效評價指標，只有這樣才能建立科學、合理的績效評價體系。